Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 20 января 2014 г. N 07АП-10943/13

г. Томск

20 января 2014 г.

Дело N А02-1899/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 16 января 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 20 января 2014 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ходыревой Л.Е.,

судей: Кривошеиной С.В., Хайкиной С.Н.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Рябчиковой А.Н.

при участии в заседании: без участия (извещены)

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Контрольно-счетной палаты Республики Алтай

на решение Арбитражного суда Республики Алтай

от 05 ноября 2013 года по делу N А02-1899/2012 (судья Борков А.А.)

по заявлению Министерства культуры Республики Алтай (ОГРН 1020400739952, ИНН 222502131, юридический адрес: 649000, Республика Алтай, г. Горно-Алтайск, ул. В.И. Чаптынова, 24) к Контрольно-счетной палате Республики Алтай (ОГРН 1020400727632, ИНН 0411005358, юридический адрес: 649000, Республика Алтай, г. Горно-Алтайск, ул. Э. Палкина, 1) о признании недействительным представления N 02-22-074 от 18.07.2012 г. как несоответствующего Бюджетному кодексу Российской Федерации и обязании отменить представление N 02-22-074 от 18.07.2012 г.,

УСТАНОВИЛ:

Министерство культуры Республики Алтай (далее - Министерство, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Алтай с заявлением к Контрольно-счетной палате Республики Алтай (далее - КСП РА, заинтересованное лицо) о признании недействительным представления N 02-22-074 от 18.07.2012 г. как несоответствующего Бюджетному кодексу Российской Федерации и обязании отменить представление N 02-22-074 от 18.07.2012 г.

Решением Арбитражного суда Республики Алтай от 05 ноября 2013 года требование заявителя удовлетворено.

Не согласившись с решением суда, КСП РА обратилась в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Республики Алтай отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования по следующим основаниям:

- обжалуемое представление не обладает властно-обязательным характером, оно является рекомендательным, в связи с чем, не может быть обжаловано в арбитражном суде. Кроме того, Закон Республики Алтай от 19.10.2011 г. N 53-Р "О Контрольно-счетной палате Республики Алтай" не предусматривает возможность обжалования представлений в судебном порядке; суд сделал неправильный вывод о том, что обжалуемое представление носит властный характер, поскольку за невыполнение содержащихся в нем требований законом не предусмотрена ответственность.

Подробно доводы подателя изложены в апелляционной жалобе.

Стороны, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства (суд апелляционной инстанции располагает сведениями о получении адресатами направленной копии судебного акта (ч. 1, ч. 4 ст. 123 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК РФ)), в том числе публично, путем размещения информации о дате и времени слушания дела на интернет-сайте суда, кроме того, с учетом получения извещения о времени и месте судебного разбирательства по первому судебному акту (ч. 6 статьи 121 АПК РФ, п. 4, п. 5 Постановления Пленума ВАС РФ от 17.02.2011 N 12), в судебное заседание апелляционной инстанции не явились.

В порядке ч. 3 ст. 156 АПК РФ суд считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие сторон.

Проверив материалы дела в порядке ст. 268 АПК РФ, изучив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции считает решение суда первой инстанции не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что в соответствии с планом работы Контрольно-счетной палаты Республики Алтай на 2012 год проведена проверка целевого и эффективного использования средств, выделенных для осуществления установленных функций республиканских учреждений культуры Республики Алтай, подведомственных Министерству культуры Республики Алтай за 2009-2011 годы.

По результатам проверки КСП РА составлены 11 актов проверки: ГУК РА "Национальный драматический театр им. Кучияк", ГУК РА "Республиканский центр народного творчества", ГУК РА "Национальная библиотека им. М.В. Чевалкова", ГУК РА "Республиканская детская библиотека" ГУК РА "Национальный музей РА им. А.В. Анохина", ГУ "Государственный оркестр РА", РОУСПО "Колледж культуры и искусства РА", ГНУ "Агентство по культурно-историческому наследию РА", АУ РА "Центр развития народных промыслов Энчи" ГУК РА "Дирекция центра искусств".

На основании указанных выше актов проверки вынесено представление N 02-22/074 от 18.07.2012 г., в котором КСП РА предложила Министерству культуры РА:

- принять меры по исполнению в полном объеме и в срок направленных представлений и предписания подведомственными учреждениями культуры Республики Алтай;

- государственное задание Автономного учреждения Республики Алтай "Дирекция Центра искусств" привести в соответствие с видами деятельности, отнесенными уставом к его основной деятельности согласно п. 2. ст. 4 Федерального закона от 03.11.2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" и Постановлению Правительства Республики Алтай от 02.03.2011 г. N 39 "О порядке формирования государственного задания в отношении государственных учреждений Республики Алтай и финансового обеспечения выполнения государственного задания";

- принять меры по разработке стандарта результативности предоставления бюджетных услуг для утверждения Правительством Республики Алтай в соответствии с требованиями ст. 3 Закона Республики Алтай от 14.06.2007 г. N 36-РЗ "О республиканских стандартах качества предоставления бюджетных услуг в Республике Алтай" (Государственное образовательное учреждение среднего профессионального образования "Колледж культуры и искусства Республики Алтай", Государственное учреждение "Государственный оркестр Республики Алтай" и др.);

- принять меры по приведению стандарта качества услуги, установленного постановлением Правительства Республики Алтай от 25.06.2007 г. N 124 "Об утверждении стандартов качества бюджетных услуг, предоставляемых за счет республиканского бюджета населению Республики Алтай" в соответствии с требованиями ст. 2 Закона Республики Алтай от 14.06.2007 г. N 36-РЗ "О республиканских стандартах качества предоставления бюджетных услуг в Республике Алтай" (Государственное учреждение "Государственный оркестр Республики Алтай" и др.);

- в соответствии с пунктом 14 Положения о порядке формирования и финансовом обеспечении выполнения государственного задания государственными учреждениями Республики Алтай, утвержденного Постановлением Правительства Республики Алтай от 18.06.2009 г. N 133 отчеты о выполнении государственных заданий размещать на официальном сайте Министерства культуры Республики Алтай (Государственного учреждения "Государственный оркестр Республики Алтай");

- провести работу с подведомственными учреждениями по выявлению причин установленных нарушений и по недопущению их в дальнейшем.

Не согласившись с указанным представлением, Министерство обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Принимая судебный акт об удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что представление N 02-22-074 от 18.07.2012 г. не соответствует Бюджетному кодексу Российской Федерации и нарушает права Министерства культуры РА, не обоснованно возлагая на данное лицо обязательные для рассмотрения и принятия мер требования.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции, исходит из установленных судом обстоятельств дела и следующих норм права.

Для признания незаконными действий государственного органа, исходя из содержания части 2 статьи 201 АПК РФ, необходимо установление факта такого действия, то есть совершения соответствующим органом определенных действий при наличии обязанности их совершить в силу закона, противоправности, то есть несоответствия такого действия закону или иному ненормативному акту и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Статья 2 Закона Республики Алтай от 19.10.2011 года N 53-РЗ "О контрольно-счетной палате Республики Алтай" (далее - Закон N 53-РЗ) указывает, что Контрольно-счетная палата осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Федеральный закон N 6-ФЗ), иных федеральных законов и нормативных правовых актов Российской Федерации, Конституции Республики Алтай, настоящего Закона и иных нормативных правовых актов Республики Алтай.

В силу пунктов 1, 2 статьи 10 Федерального закона N 6-ФЗ внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий. При проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет.

В соответствии с пунктом 4 статьи 17 Закона N 53-РЗ по итогам проведения проверки и ревизии составляется акт, за достоверность которого соответствующие должностные лица, принимавшие участие в проведении контрольного мероприятия и подготовке указанных документов, несут персональную ответственность. Один экземпляр оформленного акта, подписанного должностными лицами Контрольно-счетной палаты, представляется для ознакомления и подписания руководителю проверяемого органа и организации. Представленный акт подписывается руководителем проверяемого органа и организации в тот же день, а в отдельных случаях, при большом объеме и особой сложности - в срок не более трех рабочих дней со дня получения акта. В случае несогласия с содержанием акта руководитель проверяемого органа и организации перед своей подписью делает об этом оговорку и представляет в Контрольно-счетную палату письменные пояснения и замечания вместе с актом не позднее пяти рабочих дней со дня подписания акта.

Согласно статьи 16 Федерального закона N 6-ФЗ контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений (пункт 1).

Исходя из указанных выше норм права следует, что при проведении контрольного мероприятия (проверки) контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт, который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций, при этом руководитель проверяемого органа и организации имеет право в пятидневный срок представить на указанный акт письменные пояснения и замечания.

Судом установлено, что контрольные мероприятия в отношении Министерства культуры РА контрольно-счетной палатой не производились.

В нарушение статей 65, 200 АПК РФ, КСП не обоснована возможность вынесения оспариваемого представления Министерству культуры РА без проведения проверочных мероприятий в отношении указанного лица, а равно как не представлено доказательств направления в адрес заявителя актов проверки подведомственных учреждений для осуществления права на подачу пояснений либо замечаний. В суд первой инстанции указанные акты также не представлены.

Кроме того, КСП не указана причина и необходимость вынесения оспариваемого представления учредителю самостоятельных юридических лиц при наличии предусмотренных законом мер, направленных на устранение выявленных нарушений именно лицами непосредственно их допустившими.

Исследовав материалы дела, суд пришел к обоснованному выводу о том, что требования, изложенные в представлении N 02-22-074 от 18.07.2012 г., не конкретизированы и не могут быть истолкованы однозначно как лицом, которому они адресованы, а именно:

- не указано, какие именно меры, какую работу, в какой срок и в отношении каких подведомственных учреждений необходимо принять и провести Министерству культуры РА (пункты 1, 6 представления);

- какие нарушения по формированию государственного задания были допущены непосредственно АУ РА "Дирекция Центра искусств", в чем заключается некорректность государственного задания Министерства культуры Республики Алтай и в какой части оно не соответствует видам деятельности автономного учреждения (пункт 2 представления);

- рассматриваемое представление не указывает на отсутствие у ГОУСПО "Колледж культуры и искусства РА" стандартов результативности представления бюджетных услуг, перечень учреждений с данным недостатком является фактически открытым (в пункте 3 оспариваемого акта указано и другие), что не позволяет Министерству, с учетом его полномочий, оценить обоснованность требований КСП (пункт 3 представления).

- не указано, по каким параметрам стандарт качества не соответствует требованиям статьи 2 Закона Республики Алтай от 14.06.2007 г. N 36-РЗ, а также какие меры, и в отношении каких именно учреждений необходимо предпринять Министерству (в пункте 4 оспариваемого акта указано и другие);

- Постановление Правительства Республики Алтай от 18.06.2009 г. N 133 (ред. от 22.07.2010 г.) "О порядке формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания государственными учреждениями Республики Алтай" о необходимости исполнения которого указано в пункте 5 оспариваемого акта утратило силу в связи с изданием Постановления Правительства Республики Алтай от 02.03.2011 г. N 39. Кроме того, контрольно-счетной палатой, с учетом её полномочий, не представлено какого-либо обоснования законности требований, изложенных в пункте 5 представления.

При этом суд обоснованно отметил, что изложенные выше обстоятельства должны исследоваться контрольно-счетной палатой непосредственно при проведении проверки, с указанием всех обстоятельств в документах, принимаемых по её результатам, и данные недостатки не могут быть восполнены в рамках дела о признании ненормативного правового акта недействительным.

Апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих указанные выводы суда первой инстанции, при этом апеллянт лишь указывает на невозможность рассмотрения данного спора арбитражным судом.

Вместе с тем, довод апелляционной жалобы о том, что обжалуемое представление не обладает властно-обязательным характером, оно является рекомендательным, в связи с чем, не может быть обжаловано в арбитражном суде, не состоятелен.

Судом дана оценка содержанию оспариваемого акта, который поименован как представление, но по своему содержанию отвечает признакам ненормативного акта.

В соответствии со статьей 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо, а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, и иные лица, вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном Кодексом.

Согласно статье 46 Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В соответствии со статьёй 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности: об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из указанной нормы, а также положений главы 24 АПК РФ следует, что ненормативный правовой акт - это принятый компетентным органом в результате реализации им своих властных полномочий акт (независимо от формы выражения), который адресован конкретному лицу, содержит обязательные для этого лица правила поведения и влечет для него определенные правовые последствия.

Независимо от наименования оспариваемого по настоящему делу акта, по субъектному составу и характеру спорного правоотношения в соответствии с параграфом 1 главы 4 АПК РФ его рассмотрение подведомственно арбитражному суду.

Суд, исходя из положений статьи 198 АПК РФ, статей 268, 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), статьи 20 Закона Республики Алтай от 19.10.2011 г. N 53-РЗ "О Контрольно-Счетной палате", с учетом полномочий Контрольно-Счетной палаты, а также юридического содержания представления, в котором изложены властные предписания, обязательные к исполнению, пришел к выводу о том, что оспариваемое представление обладает признаками ненормативного правового акта, и спор, связанный с его недействительностью подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Как указал суд, представление является не процедурным документом, на основании которого КСП РА может принимать дополнительные решения, а окончательным документом, принятым по результатам проверки использования средств республиканского бюджета подконтрольных Министерству учреждений.

Таким образом, исходя из права лица на судебную защиту своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов (статья 4 АПК РФ), общих задач судопроизводства в арбитражных судах (статья 2 АПК РФ), избранный заявителем способ защиты своих интересов не противоречит статьям 29, 198 АПК РФ, Закону Республики Алтай от 19.10.2011 г. N 53-РЗ "О Контрольно-Счетной палате".

Указанные выводы подтверждаются позицией ВАС РФ, изложенной в определении от 13.11.2013 г. N ВАС-15729/13 по делу N А02-1529/2012, Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа, изложенной в постановлении от 20.09.2013 года по делу N А02-1814/2012 (Определением ВАС РФ от 27.11.2013 NВАС-16190/13 отказано в передаче в Президиум ВАС РФ).

Исходя из анализа изложенных выше норм и содержания оспариваемого представления, судом первой инстанции сделан правильный вывод, что оно обладает признаками ненормативного правового акта и может быть обжаловано в порядке статьи 198 АПК РФ.

Ссылка апеллянта на то, что оспариваемое предписание не нарушает прав и законных интересов заявителя, в связи с чем не может быть обжаловано и признано недействительным, признается судом апелляционной инстанции несостоятельной; судом установлено и заинтересованным лицом не оспорен факт незаконности представления, тогда как само по себе исполнение незаконного представления нарушает права и законные интересы лица, которому оно выдано.

Изменения в Бюджетный кодекс РФ Федеральным законом N 252-ФЗ от 23.07.2013 года, на которые ссылается КСП в апелляционной жалобе, внесены после принятия оспариваемого представления, кроме того, содержат толкование понятия представления как документа, содержащего обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки информацию, что свидетельствует о правомерности выводов суда.

При совокупности изложенных обстоятельств суд апелляционной инстанции находит доводы апелляционной жалобы несостоятельными в полном объеме.

При изложенных обстоятельствах, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Алтай от 05 ноября 2013 года по делу N А02-1899/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Л.Е. Ходырева

Судьи

С.В. Кривошеина С.Н. Хайкина