Реформа "азартного" администрирования из кулуаров ФНС (Ю.А. Васильев, "Игорный бизнес: бухгалтерский учет и налогообложение", N 3, май-июнь 2008 г.)

Реформа "азартного" администрирования из кулуаров ФНС

Не так давно Правительство РФ закрепило за налоговиками полномочия по контролю и надзору за соблюдением игорными заведениями требований "азартного" законодательства, предоставив право, а точнее вменив им в обязанность, проводить проверки технического состояния игрового оборудования*(1). Тем самым налоговиков фактически сделали крайними в игорном бизнесе, отвечающими за соблюдение практически всего законодательства, не говоря о расчетах с бюджетом по налогам и сборам. Само налоговое ведомство в Письме от 08.02.2008 N ШТ-15-2/124 считает такой шаг поспешным и предлагает разграничить функции в области государственного регулирования организации и проведения азартных игр. Думаем, организаторам азартных игр будет небезынтересно узнать, что же ФНС предлагает изменить в действующем порядке контроля игорных заведений.

На кого кивают налоговики?

Налоговики, перед тем как указать ведомство, которому они хотят передать часть недавно возложенных обязанностей, отмечают, что такое решение не противоречит букве закона. Государственное регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр осуществляется не только Минфином и ФНС, но и иными федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции. Исходя из открытого перечня регулирующих органов, налоговики считают обоснованным свое предложение по разграничению функций регулирования "азартной" деятельности при проверке технического состояния игрового оборудования и контроля за соблюдением организаторами азартных игр требований, предъявляемых к игорным заведениям.

Кто же тот счастливчик, с которым налоговики хотят поделиться своими обязанностями по проверке техсостояния игровых автоматов? Ответ очевиден: это Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии, на которое возложена функция по государственному метрологическому контролю и надзору за игровым оборудованием (ст. 13 Закона об обеспечении единства измерений*(2)). В отличие от налоговиков, у Ростехрегулирования достаточно материально-технических возможностей для проведения проверок игрового оборудования.

У налоговиков серьезная поддержка: выдвинутое ими предложение по передаче части обязанностей Ростехрегулированию принято с пониманием Администрацией Президента РФ (об этом свидетельствует ее письмо в адрес Правительства РФ). Плюс к этому налоговики заручились поддержкой двух отраслевых ведомств - Минпромэнерго и Минэкономразвития. Первое в Письме от 05.06.2007 N АР-3143/14 в адрес Минфина выразило согласие с предложением разделить ответственность между Ростехрегулированием и ФНС при реализации ими функций по проверке технического состояния игрового оборудования. Второе в Письме от 06.06.2007 N 8147-АШ/Д05 (также в адрес Минфина) указало на то, что функция по проверке технического состояния игрового оборудования является несвойственной для ФНС. Поэтому следует внести изменения в отраслевой закон в части наделения Ростехрегулирования полномочиями по проверке техсостояния игрового оборудования, сохранив за налоговиками полномочия по контролю за соблюдением организаторами азартных игр требований, предъявляемых к игорным заведениям.

Каково мнение Минфина?

Все перечисленные документы, в том числе обращение руководителя Администрации Президента РФ, по поручению Правительства РФ были рассмотрены Минфином. В отличие от остальных, финансовое ведомство не поддержало инициативу налоговиков, указав на нецелесообразность и невозможность дополнительного разграничения функций между Ростехрегулированием и ФНС. На Ильинке считают, что для проверки наличия документов, подтверждающих соответствие игрового оборудования техническим требованиям, и для осуществления визуального контроля значения технически заложенного среднего процента выигрыша не требуется специальных материально-технических возможностей и знаний. Достаточно следовать нормам отраслевого закона и подзаконным актам, разработанным Минфином, и тогда проблем не возникнет, считают чиновники. В подтверждение своих слов они описывают следующий правовой механизм проверки игорных заведений налоговиками.

Итак, отправной точкой рассуждений финансистов является ч. 4 и 5 ст. 8 Закона о проведении азартных игр, согласно которым используемое в игорном заведении игровое оборудование должно находиться в собственности организатора азартных игр и соответствовать:

- требованиям законодательства РФ о техническом регулировании;

- требованиям технических регламентов, стандартов;

- иным обязательным требованиям.

В помещении игорного заведения постоянно должны находиться документы, подтверждающие соответствие игрового оборудования указанным требованиям, а технически заложенный средний процент выигрыша каждого игрового автомата не может составлять менее 90%.

Далее совершим небольшой экскурс в историю. На протяжении уже нескольких лет Ростехрегулирование осуществляет контроль за соответствием игровых автоматов утвержденному типу, а также проводит сертификацию игровых автоматов с денежным выигрышем. В рамках осуществления своих функций Ростехрегулирование аккредитовало не один десяток центров испытаний игровых автоматов. В результате действия системы государственного метрологического контроля, являющегося одним из видов технического контроля, за последние семь лет утверждено более трех тысяч типов игровых автоматов с денежным выигрышем. По мнению Минфина, такого количества утвержденных типов игровых автоматов достаточно, и Ростехрегулирование можно выводить из игры. Как? Очень просто - на основании Закона о проведении азартных игр, в котором игровое оборудование как объект измерения не определено, а значит, государственному метрологическому контролю и надзору не подлежит. Возникает нестыковка с абз. 3 ст. 13 Закона об обеспечении единства измерений: в нем среди прочих поименованы операции с применением игровых автоматов и устройств, на которые распространяется метрологический контроль и надзор. Не просто так Ростехрегулирование через центры испытаний утвердило такое множество типов игровых автоматов с денежным выигрышем. Минфин предлагает на этом закончить и, чтобы устранить разночтения норм "азартного" и метрологического законодательства, исключить из последнего упоминание о подлежащих контролю игровых автоматах.

"Что же дальше?" - спросит читатель. Минфин предлагает обратиться к Правилам представления организатором азартных игр сведений*(3). В них прописано, что организатор азартных игр, имеющий лицензию, обязан представлять в территориальный орган ФНС, в котором зарегистрированы используемые игровые автоматы, декларации о соответствии игрового оборудования требованиям, предъявляемым к игровому автомату.

Декларацию организатор азартных игр заполняет на основании заявленных изготовителем функциональных возможностей игрового оборудования, результатов экспертизы игровых программ с целью установления отсутствия в них недекларированных возможностей, подтвержденных сертификатом.

Таким образом, речь идет о требовании сертификации составной части игровых автоматов, а также о том, что акты метрологического контроля за игровыми автоматами с денежным выигрышем не являются документами, подтверждающими результаты экспертизы игровых программ с целью установления отсутствия в них недекларированных возможностей (Письмо Минфина РФ от 29.10.2007 N 05-03-03/167).

В подтверждение своей позиции финансовое ведомство ссылается на Федеральное агентство по промышленности, которое в Письме от 10.09.2007 N 06-1653 привело перечень организаций, осуществляющих сертификацию программного обеспечения с целью установления отсутствия в нем недекларированных возможностей.

Согласна ли ФНС с мнением Минфина?

Все бы хорошо в рассуждениях чиновников финансового ведомства, если бы не Письмо Ростехрегулирования от 23.11.2007 N ВК-101-26/5783. В нем метрологи проинформировали налоговиков о том, что документы (сертификаты) организаций, упомянутых в письме Роспрома, являются необязательными, а сама сертификация добровольной. При этом принуждение организаторов азартных игр к осуществлению добровольного подтверждения соответствия, в том числе в определенной системе сертификации, является недопустимым (ст. 19 Закона о техническом регулировании*(4)). Таким образом, позиция Минфина об обязательном наличии в заведении сертификатов не бесспорна, и проверить в суде, насколько она соответствует законодательству, налоговики, естественно, не испытывают желания. У ФНС другие задачи, и прежде всего это контроль и надзор за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью их исчисления, полнотой и своевременностью их внесения в соответствующий бюджет, контроль и надзор за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции. К числу основных задач ФНС также относится исполнение функции агента валютного контроля в пределах компетенции налоговых органов (п. 1 разд. I Положения о Федеральной налоговой службе*(5)).

Налоговики считают необходимым рассмотреть предложения по разграничению функций по проверке технического состояния игрового оборудования и контролю за соблюдением организаторами азартных игр требований, предъявляемых к игорным заведениям, с учетом основных задач, возложенных на ФНС. Для того чтобы разграничить функции в игорном бизнесе, налоговики предлагают обратиться к отраслевым Правилам совершения операций с денежными средствами*(6). Согласно им организатор азартных игр при совершении операций с денежными средствами при организации и проведении азартных игр в игорном заведении должен:

- соблюдать порядок ведения кассовых операций в РФ;

- осуществлять выдачу обменных знаков игорного заведения в кассе игорного заведения в обмен на денежные средства;

- осуществлять выдачу выигрыша в виде денежных средств в кассе игорного заведения в обмен на предъявляемые обменные знаки заведения;

- исполнять требования о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.

При этом п. 5.1.7 Положения о Федеральной налоговой службе обязывает налоговиков контролировать полноту учета выручки денежных средств в организациях и у индивидуальных предпринимателей. С учетом этих положений налоговики предлагают свой вариант разграничения полномочий в игорном бизнесе, выделяя только перечень обязанностей, от которых налоговики не отказываются. К числу приоритетных контрольных функций налоговых органов в сфере игорного бизнеса относятся:

- обследование игорных заведений по вопросу соответствия количества фактически используемых объектов обложения налогом на игорный бизнес количеству объектов, зарегистрированных в налоговом органе по месту осуществления деятельности;

- проверка организатора азартных игр, осуществляющего деятельность в соответствующем игорном заведении, по вопросам соблюдения Правил совершения операций с денежными средствами;

- проверка соблюдения требований, предъявляемых к игорным заведениям, установленных ч. 1 и 2 ст. 16 Закона о проведении азартных игр.

Функцию проверки технического состояния игрового оборудования ФНС предлагает возложить на иной орган исполнительной власти, исключив из текста действующей редакции отраслевого закона положение о проведении данного контрольного мероприятия уполномоченным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах. Организаторам азартных игр инициатива налоговиков кое в чем даже на руку: передача функции проверки техсостояния игрового оборудования более компетентному в этом вопросе ведомству внесет больше ясности в проведение этого контрольного мероприятия. Поддержит ли Правительство РФ инициативу ФНС? Покажет время.

Ю.А. Васильев

"Игорный бизнес: бухгалтерский учет и налогообложение", N 3, май-июнь 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Постановление Правительства РФ от 22.02.2008 N 116.

*(2) Закон РФ от 27.04.1993 N 4871-1.

*(3) Утверждены Постановлением Правительства РФ от 23.08.2007 N 540.

*(4) Федеральный закон от 27.12.2002 N 184-ФЗ.

*(5) Утверждено Постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 N 506.

*(6) Утверждены Постановлением Правительства РФ от 10.07.2007 N 441.