Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 20 января 2014 г. N 01АП-7554/13

20 января 2014 г.

А43-10499/2013

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Смирновой И.А., Урлекова В.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Рышковской Я.И.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Нижегородской области

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 18.10.2013

по делу N А43-10499/2013,

принятое судьей Мукабеновым И.Ю.

по заявлению Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Нижегородской области о признании незаконным и отмене постановления Управления Министерства культуры Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу от 26.04.2013 N 2 о привлечении к административной ответственности,

без участия лиц,

и установил:

Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Нижегородской области (далее - ТУ Росимущества, Управление) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Министерства культуры Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу (далее - административный орган) от 26.04.2013 N 2 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в виде штрафа в размере 20 000 рублей.

Решением от 18.10.2013 Арбитражный суд Нижегородской области частично удовлетворил заявление ТУ Росимущества, изменив меру ответственности на предупреждение.

Не согласившись с принятым судебным актом, ТУ Росимущества обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, неправильное применение норм материального и процессуального права, недоказанность обстоятельств, имеющих значение для дела, которые суд посчитал установленными.

По мнению ТУ Росимущества, административный орган не доказал наличие в его действиях события и состава вменяемого административного правонарушения. Кроме того, в дополнении в апелляционной жалобе указано на нарушение процедуры привлечения заявителя к административной ответственности.

ТУ Росимущества и административный орган, участвующие в деле, о дате, времени и месте судебного заседания, извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения информации о дате, времени и месте судебного заседания на сайте Первого арбитражного апелляционного суда, представителей в судебное заседание не направили.

В соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле, по имеющимся в материалах дела доказательствам.

Законность принятого судебного акта, правильность применения норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-262, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Установлено по делу, что 05.03.2013 в Управление Минкультуры поступило обращение депутата Городской Думы г.Нижнего Новгорода Перова А.А. о рассмотрении вопроса о ненадлежащем состоянии объекта культурного наследия федерального значения "Памятник А.М. Горькому, ск. В.И. Мухина, арх. А.И. Лебедев и П.П. Штеллер, бронза, гранит, 1952 г." (далее - объект культурного наследия), находящегося на пл.Горького в г.Нижнем Новгороде.

В целях проверки поступившего обращения, на основании приказа от 21.03.2013 N 16 уполномоченное лицо Управления Минкультуры осуществило проверочные мероприятия, по результатам которых составило акт проверки от 05.04.2013 N 03/18-1/2.

В ходе проверки административный орган установил, что поставленный на государственную охрану постановлением Совета Министров РСФСР от 30.08.1960 N 1327 объект культурного наследия находится в аварийном состоянии в нарушение положений части 3 статьи 48 и части 3 статьи 52 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Усмотрев в действиях ТУ Росимущества состав административного правонарушении, предусмотренного частью 1 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, 10.04.2013 уполномоченное должностное лицо составило в отношении заявителя протокол об административном правонарушении.

26.04.2013 по результатам рассмотрения материалов дела об административном правонарушении административный орган вынес постановление N 2 о привлечении ТУ Росимущества к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и назначении наказания в виде административного штрафа в размере 20 000 рублей.

Не согласившись с постановлением административного органа, Управление обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным и отмене.

Удовлетворяя в части заявленные требования, суд первой инстанции исходил из доказанности административным органом события административного правонарушения и состава в действиях юридического лица, однако с учетом установленных обстоятельств по делу счел возможным применить меру ответственности в виде предупреждения.

Изучив доводы апелляционной жалобы (с учетом дополнения), исследовав представленные в дело доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы ТУ Росимущества и отмены решения Арбитражного суда Нижегородской области с учетом следующего.

Согласно пунктам 6 и 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Статья 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях определяет, что по делу об административном правонарушении выяснению подлежат наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения; другие обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ) регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.

Частью 1 статьи 2 Федерального закона N 73-ФЗ установлено, что правовое регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Основ законодательства Российской Федерации о культуре и осуществляется в соответствии с данным законом и принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними в пределах компетенции субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 40 Федерального закона N 73-ФЗ сохранение объекта культурного наследия в целях данного закона - направленные на обеспечение физической сохранности объекта культурного наследия ремонтно-реставрационные работы, в том числе консервация объекта культурного наследия, ремонт памятника, реставрация памятника или ансамбля, приспособление объекта культурного наследия для современного использования, а также научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научно-методическое руководство, технический и авторский надзор.

В частях 1 и 3 статьи 48 Федерального закона N 73-ФЗ указано, что объекты культурного наследия независимо от категории их историко-культурного значения могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, частной собственности, а также в иных формах собственности, если иной порядок не установлен федеральным законом. Собственник объекта культурного наследия несет бремя содержания принадлежащего ему объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия с учетом требований настоящего Федерального закона, если иное не установлено договором между собственником и пользователем данным объектом культурного наследия.

В силу части 3 статьи 52 Федерального закона N 73-ФЗ объект культурного наследия, включенный в реестр, используется с обязательным выполнением следующих требований: обеспечение неизменности облика и интерьера объекта культурного наследия в соответствии с особенностями данного объекта, послужившими основанием для включения объекта культурного наследия в реестр и являющимися предметом охраны данного объекта, описанным в его паспорте; согласование в порядке, установленном пунктом 4 статьи 35 данного закона, осуществления проектирования и проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории объекта культурного наследия либо на земельном участке или водном объекте, в пределах которых располагается объект археологического наследия; обеспечение режима содержания земель историко-культурного назначения; обеспечение доступа к объекту культурного наследия, условия которого устанавливаются собственником объекта культурного наследия по согласованию с соответствующим органом охраны объектов культурного наследия.

Таким образом, лицо, ответственное за содержание объекта культурного наследия, должно предпринимать своевременные действия, направленные на сохранение такого объекта.

Суд первой инстанции установил, что объект культурного наследия федерального значения "Памятник А.М. Горькому, ск. В.И. Мухина, арх. А.И. Лебедев и П.П. Штеллер, бронза, гранит, 1952 г.", находящийся на пл.Горького в г.Нижнем Новгороде, поставлен на государственную охрану постановлением Совета Министров РСФСР от 30.08.1960 N 1327 и включен в реестр федерального имущества, поскольку согласно регистрационной записи ЕГРП 52-52-01/472/2010-407 от 03.12.2010, на него зарегистрировано право собственности Российской Федерации.

Приказом Минэкономразвития России от 01.11.2008 N 374 утверждено Типовое положение о территориальном органе Федерального агентства по управлению государственным имуществом, в соответствии с пунктом 1 которого территориальный орган Федерального агентства по управлению государственным имуществом осуществляет функции по управлению федеральным имуществом, по организации продажи приватизируемого федерального имущества, по реализации имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, а также по реализации конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства в соответствии с законодательством Российской Федерации, по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений.

Согласно пунктам 4.1 и 4.2 Типового положения, территориальный орган осуществляет полномочия собственника в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий, федеральных государственных учреждений, зарегистрированных на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, и иного федерального имущества, расположенного на территории соответствующего субъекта

Российской Федерации, в том числе составляющего государственную казну Российской Федерации, а также полномочия собственника по передаче федерального имущества юридическим и физическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества, в случаях, когда реализация указанных полномочий непосредственно территориальным органом прямо предусмотрена нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации; осуществляет от имени Российской Федерации юридические действия по защите имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом и его приватизации в установленном порядке по вопросам, относящимся к компетенции территориального органа.

Следовательно, ТУ Росимущества осуществляет функции собственника (включающие в себя и обязанность по надлежащему содержанию соответствующего имущества) в отношении имущества, являющегося собственностью Российской Федерации.

В материалах дела отсутствуют какие-либо документальные доказательства, свидетельствующие о передаче обозначенного объекта культурного наследия в установленном законом порядке на каком-либо праве иному лицу.

Часть 1 статьи 7.13 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (в редакции, действующей на момент проведения проверочных мероприятий и вынесения оспариваемого постановления) предусматривает ответственность за нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения, включенных в Государственный реестр объектов исторического и культурного наследия (Перечень объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения), их территорий, а равно несоблюдение ограничений, установленных в зонах их охраны.

Объектом правонарушения являются общественные отношения, складывающиеся в области обеспечения сохранности объектов культурного наследия федерального значения.

Объективная сторона правонарушения состоит в невыполнении или нарушении тех предписаний, которые содержатся в нормативных правовых актах, регулирующих вопросы охраны и использования объектов культурного наследия.

Субъектами административной ответственности являются граждане, должностные лица и юридические лица, виновные в невыполнении или нарушении правил охраны и использования объектов культурного наследия.

Представленные в материалы дела доказательства в их совокупности подтверждают наличие в действиях (бездействии) ТУ Росимущества события вменяемого административного нарушения.

Согласно части 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Следовательно, при решении вопроса о виновности юридического лица в совершении административного правонарушения именно на него возлагается обязанность по доказыванию принятия всех зависящих от него мер по соблюдению правил и норм.

Основанием для освобождения заявителя от ответственности могут служить обстоятельства, вызванные объективно непреодолимыми либо непредвиденными препятствиями, находящимися вне контроля хозяйствующего субъекта, при соблюдении той степени добросовестности, которая требовалась от него в целях выполнения законодательно установленной обязанности. Доказательств наличия указанных обстоятельств заявителем не представлено.

В материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие, что заявитель принял все зависящие от него меры по соблюдению положений действующего законодательства.

Суд считает, что в данном случае ТУ Росимущества имело возможность не допустить совершение административного правонарушения, однако при отсутствии объективных, чрезвычайных и непреодолимых обстоятельств не приняло все зависящие от него меры для выполнения норм действующего законодательства, что свидетельствует о виновности юридического лица.

ТУ Росимущества является субъектом рассматриваемых правоотношений, поскольку административный орган установил неисполнение возложенной на него законодателем обязанности по сохранению, правильному использованию и охране объектов культурного наследия.

При установленных обстоятельствах в действиях (бездействии) ТУ Росимущества имеются событие и состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Оценка действий правонарушителя с позиции положений статьи 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях является самостоятельным этапом судебного исследования по делу.

Согласно статье 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить вопрос об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Как разъяснил Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 18 постановления от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дела об административных правонарушениях" при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

Согласно пункту 18.1 постановления при квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного судам надлежит учитывать, что статья 2.9 КоАП РФ не содержит оговорок о ее неприменении к каким-либо составам правонарушений, предусмотренным КоАП РФ.

Возможность или невозможность квалификации деяния в качестве малозначительного не может быть установлена абстрактно, исходя из сформулированной в КоАП РФ конструкции состава административного правонарушения, за совершение которого установлена ответственность. Так, не может быть отказано в квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного только на том основании, что в соответствующей статье Особенной части КоАП РФ ответственность определена за неисполнение какой-либо обязанности и не ставится в зависимость от наступления каких-либо последствий.

Квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений пункта 18 настоящего Постановления применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния. При этом применение судом положений о малозначительности должно быть мотивировано.

Таким образом, административный орган обязан установить не только формальное сходство содеянного с признаками того или иного административного правонарушения, но и решить вопрос о социальной опасности деяния.

Оценив характер и конкретные обстоятельства совершенного правонарушения, роль правонарушителя, суд первой инстанции пришел к правильному выводу том, что рассматриваемое правонарушение несет существенную угрозу охраняемым общественным отношениям, в связи с чем отсутствуют основания для признания его малозначительным.

Проверив порядок привлечения Управления к административной ответственности, суд первой инстанции не установил существенных нарушений, влекущих отмену оспариваемого постановления.

О дате, времени и месте составления протокола об административном правонарушении, вынесении постановления о привлечении к административной ответственности законный представитель заявителя извещался надлежащим образом.

Процессуальные документы приняты уполномоченными должностными лицами; по форме и содержанию они соответствуют требованиям статей 28.2, 29.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Приведенные в этой части доводы апелляционной жалобы признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными, основанными на неверном толковании норм действующего законодательства.

Санкция части 1 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривала предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей; на юридических лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.

Вместе с тем, Арбитражный суд Нижегородской области, установив фактические обстоятельства совершения правонарушения, роль правонарушителя и сведения о нем, пришел к обоснованному выводу о том, что в рассматриваемом случае возможно назначить наказание в виде предупреждения.

В соответствии с частью 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, установив отсутствие оснований для применения конкретной меры ответственности, суд вправе принять решение о признании незаконным и об изменении оспариваемого постановления в части назначения наказания.

Всесторонне и полно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, применив нормы материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции пришел к итоговому выводу о том, что суд первой инстанции правомерно изменил заявителю меру ответственности на предупреждение.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания для отмены решения арбитражного суда первой инстанции отсутствуют.

Одновременно судом не допущено предусмотренных в части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены решения суда первой инстанции в любом случае.

Апелляционная жалоба заявителя признается необоснованной и не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

Всем доводам заявителя судом первой инстанции дана надлежащая оценка, и они признаны несостоятельными. Оснований для признания их обоснованными не усматривает и суд апелляционной инстанции.

На основании части 4 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 18.10.2013 по делу N А43-10499/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Нижегородской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

И.А. Смирнова В.Н. Урлеков