Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 января 2014 г. N 19АП-6780/13

город Воронеж

21 января 2014 г.

Дело N А14-6634/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 17 января 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 21 января 2014 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Протасова А.И.,

судей Миронцевой Н.Д.,

Донцова П.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Бутыриной Е.А.,

при участии:

от Закрытого акционерного общества "Энергогазхолдинг": Филимонова М.Л., представителя по доверенности N 11 от 13.05.2013;

от Администрации городского округа город Нововоронеж: Палагина Д.С., старшего испектора контрольно-правового отдела по доверенности N 14 от 04.03.2013;

от Кочкиной Юлии Николаевны: Кочкиной Ю.Н., муниципального инспектора по использованию и охране земель на территории ГО г. Воронеж, удостоверение;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации городского округа город Нововоронеж, г. Нововоронеж (ОГРН 1033657500480, ИНН 3651002846) на решение Арбитражного суда Воронежской области от 06.11.2013 по делу N А14-6634/2013 (судья Шишкина В.М.) по заявлению Закрытого акционерного общества "Энергогазхолдинг", г. Воронеж (ОГРН 1093668013383, ИНН 3666158170) к Администрации городского округа город Нововоронеж о признании недействительным предписания, третье лицо: Кочкина Юлия Николаевна, г.Нововоронеж,

УСТАНОВИЛ:

Закрытое акционерное общество "Энергогазхолдинг" (далее - ЗАО "Энергогазхолдинг", Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Воронежской области с заявлением о признании недействительным предписания об устранении нарушений земельного законодательства от 18.06.2013 муниципального инспектора по использованию и охране земель на территории городского округа - город Нововоронеж Кочкиной Юлии Николаевны (с учетом уточнения основания требований и процессуального положения участников процесса в порядке ст. ст. 47, 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Дело рассматривалось с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора - Кочкиной Юлии Николаевны.

Решением суда от 06.11.2013 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с указанным решением, Администрация городского округа город Нововоронеж обратилась в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее заявитель указывает на то, что проверка проведена в соответствии с компетенцией органа муниципального земельного контроля. Закон не возлагает на должностных лиц отражать в предписании исчерпывающую информацию об этапах и способах реализации устранения нарушения. То обстоятельство, что орган муниципального земельного контроля не указал на вид правоустанавливающего документа, подлежащего оформлению Обществом, не делает предписание незаконным. Требования предписания соответствуют закону. Оспариваемое предписание соответствует закону и не нарушает прав и законных интересов заявителя в предпринимательской и иной экономической деятельности.

В отзыве на апелляционную жалобу Общество указывает, что из буквального содержания предписания об устранении нарушения земельного законодательства от 18.06.2013 невозможно установить, какие именно правоустанавливающие документы на земельный участок должен оформить заявитель (в частности, свидетельство о праве собственности, договор аренды земельного участка или иные) и имеются ли у него соответствующие возможности (полномочия). Администрация не пояснила, какой правоустанавливающий документ на земельный участок возможно оформить в одностороннем порядке, какое состояние является для земельного участка исходным и кому его следует сдать исходя из текста предписания. Нормы права, позволяющие предписывать подобные действия, также не приведены, т.е. признанное недействительным предписание не основано на законе и противоречит ряду норм и основополагающим принципам гражданского права. Вынесением предписания Администрация пытается административным способом разрешить гражданско-правовой спор в отношении земельного участка. До вынесения спорного предписания ЗАО "Энергогазхолдинг" обратилось с заявлением о предоставлении земельного участка в собственность, от рассмотрения которого администрация неправомерно уклоняется, что подтверждено решением от 23.12.13 дело N А14-10326/2013. Кроме того, спорный земельный участок предоставлен под строительство, однако в выдачи/продлении соответствующего разрешения администрация отказывает, что является предметом судебного разбирательства по делу N А14-10329/2013.

Как видно из материалов дела, на основании распоряжения от 22.05.2013 N 266-р (л.д. 84-85) муниципальным инспектором по использованию и охране земель на территории городского округа город Нововоронеж Кочкиной Ю.Н. была проведена плановая выездная проверка в отношении ЗАО "Энергогазхолдинг".

О запланированной проверке Общество было уведомлено сообщением от 22.05.2013 N 3509 (л.д. 86-88).

При проведении проверки была произведена фотосъемка (л.д. 92-94).

По результатам проверки был составлен акт проверки N 23 от 18.06.2013 (т.1 л.д.89-91).

В ходе проверки было установлено, что на земельном участке с кадастровым номером 36:33:0002301:20, площадью 990 кв.м., расположенном по адресу: г.Нововоронеж, Воронежская область, ул.Первомайская, 5б, находится объект незавершенного строительства - замощение газозаправочной станции, принадлежащее на праве собственности ЗАО "Энергомашхолдинг".

Документы на земельный участок не оформлены.

При выезде было установлено, что земельный участок не имеет ограждения, доступ свободный. Межевые знаки на местности не сохранены, произвести обмеры участка и определить, что его размеры и границы соответствуют кадастровому паспорту земельного участка не представляется возможным. На участке имеется часть асфальтового покрытия ориентировочной площадью 252 кв.м., остальная часть участка заросла сорняками.

Таким образом, проверяющий орган пришел к выводу, что Обществом нарушены ст.ст. 25, 26 Земельного кодекса РФ: использование земельного участка, на котором расположен объект недвижимого имущества, принадлежащий на праве собственности Обществу, без оформленных правоустанавливающих документов на землю.

На основании выявленных нарушений 18.06.2013 муниципальным инспектором было вынесено предписание об устранении нарушения земельного законодательства, в соответствии с которым ЗАО "Энергогазхолдинг" обязано устранить допущенное нарушение в срок до 18.08.2013, а именно оформить правоустанавливающие документы на земельный участок, фактически занимаемый сохранившейся частью объекта незавершенного строительства площадью 252 кв.м., либо привести земельный участок в исходное состояние и сдать по акту приема-передачи (т.1 л.д.9, 10).

Считая вынесенное предписание недействительным, Закрытое акционерное общество "Энергогазхолдинг" обратилось в Арбитражный суд Воронежской области с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что из буквального содержания предписания об устранении нарушения земельного законодательства от 18.06.2013 невозможно установить, какие именно правоустанавливающие документы на земельный участок должен оформить заявитель.

Апелляционная коллегия соглашается с указанными выводами суда, считает их правомерными, обоснованными и полагает необходимым при рассмотрении данного спора руководствоваться следующим.

Предписание - это властеобязывающий распорядительный акт индивидуального характера, обязательный для исполнения лицом, отвечающий признакам законности, исполнимости и конкретности.

Оценивая законность предписания, апелляционная коллегия отмечает следующее.

Согласно статье 25 Земельного кодекса Российской Федерации права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV настоящего Кодекса, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Пунктом 1 статьи 26 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV настоящего Кодекса, удостоверяются документами в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Согласно пункту 1 статьи 14 названного Федерального закона от 21.07.97 N 122-ФЗ проведенная государственная регистрация возникновения и перехода прав на недвижимое имущество удостоверяется свидетельством о государственной регистрации прав.

При этом, как следует из пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 21.07.97 N 122-ФЗ, государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Согласно пункту 3 статьи 2 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ датой государственной регистрации прав является день внесения соответствующих записей о правах в Единый государственный реестр прав.

Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним - юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 30 июня 2006 г. N 404 правоустанавливающими документами на земельный участок являются: копия акта органа государственной власти или органа местного самоуправления; кадастровый план земельного участка; иные документы, подтверждающие предоставление земельного участка данному субъекту, либо выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Кроме того, в случаях, установленных федеральными законами, в этот Перечень могут быть включены и другие правоустанавливающие документы.

Как было установлено в суде первой инстанции и не было опровергнуто в суде апелляционной инстанции, свидетельства о государственной регистрации права на земельный участок, не имеется и представлено не было.

Кроме того, в суде первой инстанции было установлено, что земельный участок до настоящего времени не оформлен в соответствии с действующим законодательством.

Доказательств опровержения вышеназванного представлено не было.

Вместе с тем, само по себе наличие у государственного органа права на проведение таких проверок и выдачу предписаний об устранении нарушений не является основанием для вывода о законности таких предписаний.

Это обусловлено в частности с тем, что предписания в качестве властеобязывающих распорядительных актов должны отвечать признакам законности, конкретности, исполнимости.

Предписание в качестве властеобязывающего распорядительного акта, ответственность за неисполнение которого может привести к привлечению лица, не исполнившего его, в том числе к административной ответственности, должно отвечать признакам не только законности, но и конкретности и исполнимости, а не носить признаки формального выполнения требований Земельного кодекса РФ.

В данном случае предписание содержит в себе формулировку следующего содержания "ЗАО "Энергогазхолдинг" обязано устранить допущенное нарушение в срок до 18.08.2013, а именно оформить правоустанавливающие документы на земельный участок, фактически занимаемый сохранившейся частью объекта незавершенного строительства площадью 252 кв.м., либо привести земельный участок в исходное состояние и сдать по акту приема-передачи".

Из буквального содержания предписания от 18.06.2013 невозможно установить, какие именно правоустанавливающие документы на земельный участок должен оформить заявитель (в частности, свидетельство о праве собственности, договор аренды земельного участка или иные) и имеются ли у него соответствующие возможности (полномочия).

Предложения с союзами либо выражают разделительные отношения, то есть отношения, акцентирующие взаимоисключение, несовместимость, либо соединительно-разделительные, то есть несобственно разделительные, предполагающие синтез тождества (равнозначности) и разграничения (выбора).

Союз "либо" в предписании (обязано устранить допущенное нарушение в срок до 18.08.2013, а именно оформить правоустанавливающие документы на земельный участок, фактически занимаемый сохранившейся частью объекта незавершенного строительства площадью 252 кв.м., либо привести земельный участок в исходное состояние и сдать по акту приема-передачи") предполагает выбор одного из вариантов или возможно комбинирование нескольких вариантов действий.

То есть, формулировка обязывающей части предписания не конкретна.

Таким образом, данное предписание нарушают права и законные интересы общества в сфере экономической деятельности, поскольку под угрозой привлечения к административной ответственности возлагает на общество исполнение неконкретизированных обязанностей.

С учетом изложенного, арбитражный суд области правильно указал, что предписание, с учетом отсутствия конкретности и исполнимости, не отвечают признаку исполнимости, что свидетельствует о незаконности оспариваемого предписания.

Кроме того, из представленных документов следует, что в рамках дела N А14-10329/2013 обжалуется бездействие Администрации, связанное как раз с попытками Общества оформить спорный участок в собственность, и это бездействие предшествует оспариваемому предписанию.

Доводы апелляционной жалобы фактически повторяют доводы, изложенные в обоснование своей позиции при рассмотрении дела судом первой инстанции, и нашли свое отражение в судебном акте. Они были подробно исследованы и, по мнению суда апелляционной инстанции, им была дана правильная юридическая оценка. Оснований для их переоценки у апелляционного суда не имеется.

Частью 1 статьи 198 АПК РФ определено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом, ненормативный акт может быть признан недействительным, а решения и действия (бездействие) незаконными только при наличии одновременно двух условий, а именно, не соответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

При таких обстоятельствах арбитражный суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что предписание об устранении нарушений земельного законодательства от 18.06.2013 является недействительным, как не соответствующее Федеральному закону от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Аргументированных доводов, основанных на доказательственной базе, опровергающих выводы суда, изложенные в решении, и позволяющих изменить или отменить обжалуемый судебный акт, Администрацией на момент рассмотрения апелляционной жалобы не представлено.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах, суд апелляционная инстанции считает, что судом первой инстанции фактические обстоятельства дела установлены полно, представленным доказательствам дана надлежащая оценка, оспариваемый судебный акт соответствует нормам материального права.

Учитывая изложенное, и руководствуясь п. 1 ст. 269, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса РФ,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Воронежской области от 06.11.2013 по делу N А14-6634/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано через суд первой инстанции в Федеральный арбитражный суд Центрального округа, в двухмесячный срок.

Председательствующий судья

А.И. Протасов

Судьи

Н.Д. Миронцева П.В. Донцов