Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 января 2014 г. N 15АП-20872/13

город Ростов-на-Дону

22 января 2014 г.

дело N А53-15965/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 21 января 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 22 января 2014 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ефимовой О.Ю.

судей Гуденица Т.Г., Сулименко О.А.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Яицкой С.И.

при участии:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области: Шолоховой Валентины Евгеньевны по доверенности от 16.12.2013,

от общества с ограниченной ответственностью "Надежда": руководителя - Николаенко Елены Ивановны,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации Матвеево-Курганского района Ростовской области

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 01.11.2013 по делу N А53-15965/2013

принятое в составе судьи Колесник И.В.

по заявлению Администрации Матвеево-Курганского района Ростовской области

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области

при участии третьего лица: общества с ограниченной ответственностью "Надежда"

о признании недействительным решения и предписания

УСТАНОВИЛ:

Администрация Матвеево-Курганского района Ростовской области (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - УФАС по Ростовской области, антимонопольное управление) о признании незаконными решения от 10.07.2013 по делу N 765/04 и предписания от 03.07.2013 N 568/04.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Надежда".

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 01.11.2013 в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован тем, что бездействие администрации по нерассмотрению обращений ООО "Надежда" о выкупе земельного участка нарушают ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Не согласившись с данным судебным актом, администрация Матвеево-Курганского района Ростовской области обжаловала его в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и просила решение суда от 01.11.2013 отменить, заявленные требования удовлетворить. При этом администрация указывает, что заявления общества рассмотрены администрацией и на них даны ответы. У ООО "Надежда" отсутствует право на выкуп земельного участка с кадастровым номером 61:21:0600017:487, расположенного по адресу: Ростовская область, Матвеево-Курганский район, примерно в 25 м от ориентира по направлению на север от ул. Первомайской, 32/1, поскольку принадлежащий обществу объект недвижимости расположен по адресу: пос. Надежда, ул. Первомайская, 19. В решении и предписании УФАС по Ростовской области рассматривает право ООО "Надежда", что не отнесено к полномочиям управления.

В судебном заседании представитель управления и третьего лица против удовлетворения апелляционной жалобы возражали. Считают решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, по обращению ООО "Надежда" на основании приказа N 188 от 18.04.2013 УФАС по Ростовской области проведена проверка соблюдения администрацией Матвеево-Курганского района Ростовской области Закона о защите конкуренции.

В ходе проверки установлено, что администрацией допущено бездействие по рассмотрению заявлений ООО "Надежда" о приобретении земельного участка с кадастровым номером 61:21:0600017:487 в собственность.

По данному факту в отношении администрации возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства N 765/04.

Решением управления от 10.07.2013 администрация Матвеево-Курганского района Ростовской области признана нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции".

Администрации 03.07.2013 выдано предписание N 568/04 о прекращении нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, а именно: в течение одного месяца с момента получения решения и предписания по делу N 765/04 рассмотреть заявление ООО "Надежда" от 23.11.2012 N 10828 и заявление от 14.12.2012 N 11558 о приобретении прав на земельный участок с кадастровым номером 61:21:0600017:487, на котором расположены здания, строения, сооружения в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Полагая, что решение и предписание УФАС по Ростовской области являются незаконными, администрация обратилась в суд с настоящими требованиями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктами 4, 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого акта или отдельных положений, решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт, действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, решение и предписание УФАС по Ростовской области могут быть признаны незаконными только при наличии совокупности двух условий: несоответствия данных решения и предписания закону и нарушения ими прав и законных интересов заявителя по делу.

Наличие двух соответствующих условий применительно к настоящему делу судебная коллегия находит доказанным.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Из материалов дела следует, что ООО "Надежда" владеет на праве постоянного (бессрочного) пользования земельным участком с кадастровым номером 61:21:0600017:487.

С целью приобретения в собственность указанного земельного участка, на котором расположен принадлежащий обществу объект недвижимости - нежилое административное здание, ООО "Надежда" 09.10.2012 обратилось в администрацию Матвеево-Курганского района Ростовской области с соответствующим заявлением.

Письмом администрации от 02.11.2012 представленный обществом пакет документов возвращен по причине отсутствия в нем заверенного печатью ООО "Надежда" заявления, сообщения, содержащего перечень строений, сооружений, расположенных на участке, в отношении которого подано заявление.

Общество 23.11.2012 повторно обратилось в администрацию с заявлением о предоставлении земельного участка с кадастровым номером 61:21:0600017:487 в собственность.

В ответ на заявление общества администрация в письме от 11.12.2012 предложила обществу повторно обратиться с соответствующим заявлением после вступления в законную силу решения Матвеево-Курганского районного суда по заявлению Прокуратуры Матвеево-Курганского района Ростовской области к ООО "Надежда" с требованием ликвидировать несанкционированную свалку, расположенную на спорном земельном участке.

ООО "Надежда" 14.12.2012 вновь обратилось в администрацию с заявлением о предоставлении спорного земельного участка в собственность.

В письме от 27.12.2012 обществу сообщено о рассмотрении вопроса о приобретении прав на земельный участок после вступления в законную силу решения Матвеево-Курганского районного суда по иску прокуратуры о ликвидации несанкционированной свалки.

В силу пункта 1 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами, исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений. Указанное право осуществляется гражданами и юридическими лицами в порядке и на условиях, которые установлены Земельным кодексом, федеральными законами.

Согласно пункту 5 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации для приобретения прав на земельный участок граждане или юридические лица, указанные в настоящей статье, совместно обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, с заявлением о приобретении прав на земельный участок с приложением его кадастрового паспорта.

В соответствии с пунктом 6 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации в месячный срок со дня поступления указанного в пункте 5 настоящей статьи заявления исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, принимает решение о предоставлении земельного участка на праве собственности, в аренду или в случаях, указанных в пункте 1 статьи 20 настоящего Кодекса, на праве постоянного (бессрочного) пользования. В месячный срок с даты принятия решения о предоставлении земельного участка на праве собственности или в аренду исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, осуществляет подготовку проекта договора купли-продажи или аренды земельного участка и направляет его заявителю с предложением о заключении соответствующего договора.

В пункте 4 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" разъяснено что, рассмотрение заявлений о приобретении земельных участков в собственность или в аренду для исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления является обязательным.

Таким образом, в силу вышеназванных норм, по результатам рассмотрения обращения ООО "Надежда" о предоставлении земельного участка с кадастровым номером 61:21:0600017:487 в собственность администрация в месячный срок обязана принять одно из следующих решений: о предоставлении земельного участка на праве собственности или об отказе в предоставлении земельного участка в собственность.

Между тем, заявления ООО "Надежда" от 23.11.2012 и от 14.12.2012 не были рассмотрены администрацией в порядке статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации.

Отсутствие со стороны уполномоченного органа по результатам рассмотрения заявления в порядке статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации решения о предоставлении земельного участка либо решения об отказе в предоставлении земельного участка является бездействием, безосновательно препятствующим реализации права собственника недвижимого имущества, расположенного на земельном участке, на приватизацию такого земельного участка.

Таким образом, антимонопольный орган пришел к правильному выводу о том, что названное бездействие администрации не соответствует действующему законодательству.

Вместе с тем, в соответствии со статьей 3 Закона о защите конкуренции данный Закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские и иностранные юридические лица, органы государственной власти и местного самоуправления.

Статьей 15 названного Закона органам государственной власти и местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Согласно статье 4 Закона о защите конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В числе признаков ограничения конкуренции данный Закон называет сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Таким образом, для квалификации действий (бездействия) в качестве нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного статьей 15 Закона защите о конкуренции, обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих последствия в виде ограничения конкуренции, создания преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями.

При этом антимонопольный орган обязан доказать, что акты, действия (бездействие) органов государственной власти или местного самоуправления приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган - подтвердить правомерность своих актов, действий (бездействия) конкретными нормами федерального закона, разрешившими данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие) (пункт 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства").

Суд первой инстанции на основе анализа норм статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации правильно установил наличие у администрации обязанности рассмотреть в установленном порядке заявление общества о предоставлении ему земельного участка.

Между тем, совершение действий, хотя и в нарушение норм земельного законодательства, не свидетельствует о нарушении Закона о защите конкуренции. Выводы о том, что нерассмотрение администрацией в установленном порядке заявления ООО "Надежда" привело или могло привести к ограничению конкуренции, в оспариваемом решении антимонопольного органа отсутствуют.

Антимонопольному контролю подлежат не любые действия органов государственной власти или местного самоуправления, препятствующие осуществлению хозяйствующими субъектами предпринимательской деятельности, а только те, которые приводят или могут привести к недопущению или устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке. Административный барьер (действия (бездействие) государственного органа или органа местного самоуправления) не всегда создает негативные последствия для рассматриваемой конкурентной среды. При определенных обстоятельствах и условиях он может не оказывать влияния на конкретный товарный рынок.

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации антимонопольный орган должен доказать, что совершение тех или иных действий органами государственной власти или местного самоуправления привело или могло привести к недопущению, ограничению конкуренции на товарном рынке.

В данном случае антимонопольный орган не определило товарный рынок, в конкурентную среду которого допущено вмешательство со стороны администрации, не провело анализ указанного рынка и не установило положение на нем хозяйствующих субъектов и, как следствие, не изучило действительные либо возможные последствия по факту создания административного барьера, не дало им оценки как негативным в отношении правильно определенного товарного рынка, опираясь на требующие установления фактические обстоятельства. Решение и предписание управления не содержат необходимых выводов, подтвержденных допустимыми доказательствами, по исследованию конкурентной среды, а потому признаются судом апелляционной инстанции незаконными.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит отмене.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 01.11.2013 по делу N А53-15965/2013 отменить.

Признать недействительными решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 10.07.2013 по делу N 765/04 и предписания от 03.07.2013 N 568/04.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

О.Ю. Ефимова

Судьи

Т.Г. Гуденица О.А. Сулименко