Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 января 2014 г. N 11АП-21358/13

г. Самара

22 января 2014 г.

Дело N А49-4724/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 15 января 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 22 января 2014 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Засыпкиной Т.С.,

судей Кузнецова В.В., Холодной С.Т.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Безгиной А.Е.,

с участием:

от заявителя - извещен, не явился;

от Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Рязанской области - извещен, не явился,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда дело по апелляционной жалобе

Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Рязанской области, г. Рязань,

на решение Арбитражного суда Пензенской области от 30 октября 2013 г.

по делу N А49-4724/2013 (судья Голованова Н.В.),

по заявлению Федерального казенного учреждения "Федеральное управление автомобильных дорог "Большая Волга" Федерального дорожного агентства", г. Пенза,

к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Рязанской области, г. Рязань,

об оспаривании постановления,

УСТАНОВИЛ:

Федеральное казенное учреждение "Федеральное управление автомобильных дорог "Большая Волга" Федерального дорожного агентства" (далее - заявитель) обратилось в Арбитражный суд Пензенской области с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Рязанской области (далее - административный орган) об оспаривании постановления N 6 о назначении административного наказания по делу от 14 июня 2013 N 7, которым заявитель привлечен к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в виде взыскания штрафа в размере 40 000 руб.

Решением Арбитражного суда Пензенской области от 30 октября 2013 г. заявленные требования удовлетворены.

При принятии судебного акта суд первой инстанции исходил из того, что административным органом не были приняты все необходимые и достаточные меры для надлежащего извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении (либо его законного представителя) о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными ст.ст. 25.1, 29.7 КоАП РФ и обеспечения гарантий соблюдения прав на защиту.

Не согласившись с выводами суда, административный орган подал апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить, жалобу - удовлетворить.

В апелляционной жалобе указывает, что материалами дела об административном правонарушении полностью доказан состав административного правонарушения, выразившегося в использовании вышеуказанного земельного участка не по целевому назначению.

Считает, что у юридического лица имелась возможность для соблюдения правил, за нарушение которых установлена ответственность, предусмотренная п. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (ч.ч. 1, 2 ст. 2.1 КоАП РФ).

В судебное заседание представители лиц, участвующих в деле, не явились, о дне и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

В соответствии со ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) рассмотрение дела проводится в отсутствие их представителей.

Проверив материалы дела, оценив в совокупности имеющиеся в деле доказательства, суд апелляционной инстанции считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу - не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, согласно свидетельству о государственной регистрации права от 14 июня 2011 г. 62-МД 323140 заявителю на праве постоянного (бессрочного) пользования принадлежит земельный участок общей площадью 31 694 кв.м. с кадастровым номером 62:13:1160301:114, расположенный по адресу: Рязанская область, Рыбновский район (т. 1 л.д. 95).

Из названного свидетельства и кадастровой выписки о земельном участке от 18 марта 2013 г. N 6200/301/13-48940 (т. 1 л.д. 70-73) следует, что указанный участок отнесен к категории земель: земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, разрешенное использование: под существующую федеральную магистральную автодорогу М-5 "Урал".

29 апреля 2013 г. на основании распоряжения заместителя руководителя Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Рязанской области от 19 февраля 2013 г. N р/848 должностным лицом административного органа была проведена плановая выездная проверка в отношении учреждения с целью контроля за соблюдением обязательных требований земельного законодательства, а также охраны и использования земель (т. 1 л.д. 64-65).

При проведении проверки было установлено нарушение заявителем земельного законодательства, выразившееся в использовании учреждением земельного участка с кадастровым N 62:13:1160301:114 не по целевому назначению, о чем 29 апреля 2013 г. составлены акт проверки N 29-17-ЮП (т. 1 л.д. 76-77), протокол об административном правонарушении N 6/2013 по признакам правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ (т. 1 л.д. 78-79).

14 июня 2013 г. начальником Рыбновского отдела Управления Росреестра по Рязанской области - главным государственным инспектором Рыбновского района по использованию и охране земель Широковым Р.Ю. вынесено постановление о назначении административного наказания N 6, которым заявитель привлечен к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ в виде наложения штрафа в размере 40 000 рублей (т. 1 л.д. 108-109).

Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения заявителя в арбитражный суд с настоящими требованиями.

При принятии судебного акта об удовлетворении заявленных требований суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

В соответствии с ч. 6, ч. 7 ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан с доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Из оспариваемого постановления следует, что основанием для привлечения учреждения к административной ответственности явилось нарушение требований ст. 7 и ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), выразившееся в использовании учреждением не по целевому назначению земельного участка площадью 31694 кв.м. с кадастровым N 62:13:1160301:114.

Согласно п. 1 ст. 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на категории, к числу которых отнесены земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения. Земли, указанные в п. 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (п. 2 ст. 7 ЗК РФ).

На основании ст. 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Частью 1 ст. 8.8 КоАП РФ установлена административная ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием или неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, за исключением случая, предусмотренного ч. 1.1 настоящей статьи.

Объективную сторону правонарушения, ответственность за которое предусмотрена данной нормой, образует, в том числе, использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием.

Из мотивировочной части оспариваемого постановления (т. 1 л.д. 108-109) следует, что объективная сторона совершенного учреждением правонарушения состоит в использовании учреждением не по целевому назначению земельного участка площадью 31694 кв.м. с кадастровым N 62:13:1160301:114, расположенного по адресу: Рязанская область, Рыбновский район. Как указано в постановлении, названный земельный участок принадлежит ФКУ "Поволжуправтодор" на праве постоянного (бессрочного) пользования, предназначен под существующую федеральную магистральную автодорогу М-5 "Урал", а используется для размещения рынка сувенирной продукции.

Однако, как обоснованно указал суд первой инстанции, в постановлении не отражено, каким образом и на основании каких доказательств административный орган пришел к такому выводу.

Согласно ст. 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, в производстве которого находится дело, устанавливает наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

В доказательство совершения заявителем вмененного ему административного правонарушения административный орган ссылается на акт проверки от 29 апреля 2013 г. N 29-17-ЮП и протокол об административном правонарушении от 29 апреля 2013 г. N 6/2013.

Суд первой инстанции правомерно счел, что вышеперечисленные доказательства не могут быть положены в основу выводов административного органа о том, что земельный участок, принадлежащий заявителю на праве постоянного (бессрочного) пользования, предназначенный под существующую федеральную магистральную автодорогу М-5 "Урал", используется учреждением для размещения рынка сувенирной продукции.

Статьей 24.1 КоАП РФ установлено, что задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

В соответствии с ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ в постановлении по делу об административном правонарушении должны быть указаны, в том числе обстоятельства, установленные при рассмотрении дела, мотивированное решение по делу.

В нарушение названных норм КоАП РФ оспариваемое постановление административного органа не мотивировано, обстоятельства, на основании которых сделан вывод о наличии состава правонарушения в действиях учреждения, не указаны.

При этом вменение административным органом в вину учреждению размещение на земельном участке рынка сувенирной продукции ничем не доказано.

Как следует из представленной заявителем в материалы дела переписки (т. 2 л.д. 28-45), заявитель в течение нескольких лет (2011-2013 г.г.) обращается в различные компетентные органы об оказании помощи и содействия в ликвидации несанкционированного рынка в полосе отвода автомобильной дороги М-5 "Урал". Как следует из ответа начальника ОМВД России по Рыбновскому району от 06 июня 2013 г. N 3646 на письмо учреждения от 17 мая 2013 г. N 851, на 163 эксплуатационном километре Федеральной автомобильной дороги М-5 "Урал", проходящем по территории Рыбновского района Рязанской области, слева в зоне придорожной полосы, стихийно возник рынок глиняных изделий. Данный земельный участок самовольно захвачен гражданами - индивидуальными предпринимателями. Постановлениями мирового суда Рыбновского района индивидуальные предприниматели привлечены к административной ответственности по ч. 2 ст. 11.21 КоАП РФ, по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, по ст. 9.1 Закона Рязанской области за осуществление торговли в неустановленном месте (т. 1 л.д. 15-16).

Указание в оспариваемом постановлении на то, что земельный участок используется заявителем для размещения рынка сувенирной продукции правомерно признано судом первой инстанции необоснованным, поскольку согласно Уставу Федерального казенного учреждения "Федеральное управление автомобильных дорог "Большая Волга" Федерального дорожного агентства", утвержденному приказом Федерального дорожного агентства от 19 мая 2011 г. N 48 (т. 1 л.д. 85-94), Управление является некоммерческой организацией (п. 2.4).

Заявитель является федеральным казенным учреждением, предназначенным для осуществления функций оперативного управления автомобильными дорогами общего пользования федерального значения и искусственными сооружениями на них, закрепленными за управлением, обеспечения безопасного и бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения (п. 2.1).

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что одна лишь констатация факта нарушения обществом положений ст.ст. 7, 42 ЗК РФ не является достаточной для квалификации действий учреждения по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ. При производстве по делу об административном правонарушении, предусмотренном указанной нормой, подлежит доказыванию факт совершения лицом, привлекаемым к ответственности, действий по использованию земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием.

Кроме того, в нарушение ст. 65 и ч. 4 ст. 210 АПК РФ административным органом в материалы дела не представлены доказательства того, что именно заявитель совершил действия по использованию земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно пришел к выводу об отсутствии в материалах дела доказательств, достоверным образом подтверждающих наличие в действиях учреждения как события, так и состава вменяемого ему административного правонарушения.

В соответствии со ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Согласно ст. 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основаниях и в порядке, установленным законом.

Исходя из смысла указанной нормы, обеспечение законности при применении мер административного принуждения предполагает не только наличие законных оснований для применения административного взыскания, но и соблюдение установленного законом порядка привлечения лица к административной ответственности.

На основании ст. 25.1 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с настоящим Кодексом. Дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 28.6 настоящего Кодекса, либо если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Согласно ст. 29.7 КоАП РФ при рассмотрении дела об административном правонарушении устанавливается факт явки законного представителя юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, выясняется, извещены ли участники производства по делу в установленном порядке, выясняются причины неявки участников производства по делу и принимается решение о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц либо об отложении рассмотрения дела.

Однако, как установлено судом первой инстанции, положения названных норм Кодекса административным органом при производстве по делу об административном правонарушении в отношении заявителя не были соблюдены. Дело об административном правонарушении рассмотрено в отсутствие представителя заявителя, не извещенного надлежащим образом о месте и времени рассмотрения дела.

В постановлении от 14 июня 2013 г. N 6 указано, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, надлежащим образом извещено о месте и времени рассмотрения дела, что подтверждается определением о назначении времени и места рассмотрения дела об административном правонарушении от 29 апреля 2013 г. и определением о продлении срока рассмотрения дела об административном правонарушении от 13 мая 2013 г. с отметкой о вручении.

Определением о назначении времени и места рассмотрения дела об административном правонарушении от 29 апреля 2013 г. (т. 1 л.д. 105) рассмотрение дела назначено на 13 час. 00 мин. 20 мая 2013 г. по адресу: Рязанская область, г. Рыбное, ул. Вокзальная, 20. Указанное определение вручено представителю учреждения Холоднову А.В., о чем имеется его роспись на определении.

По ходатайству учреждения, мотивированного необходимостью подготовки материалов в органы внутренних дел в отношении лиц, самовольно использующих земельный участок, административным органом перенесен срок рассмотрения дела на 09 час. 00 мин. 14 июня 2013 г., о чем вынесено определение о продлении срока рассмотрения дела об административном правонарушении (т. 1 л.д. 107).

Между тем в материалах дела отсутствуют доказательства направления либо вручения указанного определения от 13 мая 2013 г. лицу, привлекаемому к административной ответственности. Заявитель в ходе судебного разбирательства настоящего дела отрицал факт получения учреждением процессуального документа о вызове на рассмотрение дела на 14 июня 2013 г.

Судом первой инстанции у административного органа были запрошены доказательства направления и вручения заявителю определения о продлении срока рассмотрения дела об административном правонарушении от 13 мая 2013 г. Указанные доказательства в материалы дела не представлены.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что административный орган на момент принятия постановления от 14 июня 2013 г. не располагал надлежащей информацией о получении учреждением уведомления о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении.

Таким образом, допущенное административным органом нарушение процедуры привлечения учреждения к административной ответственности является существенным нарушением конституционных прав и гарантий лица, привлекаемого к административной ответственности, которое не позволило административному органу полно и всесторонне исследовать все обстоятельства, касающиеся вмененного учреждению правонарушения. Возможность устранения этих недостатков отсутствует.

С учетом изложенного оснований для отмены или изменения решения суда не имеется.

Доводы, приведенные подателем жалобы в апелляционной жалобе, основаны на ошибочном толковании закона и не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела, и, соответственно, не влияют на законность принятого судом решения.

C позиции изложенных обстоятельств суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции полно и всесторонне исследовал представленные доказательства, установил все имеющие значение для дела обстоятельства, сделав правильные выводы по существу требований заявителя, а потому решение арбитражного суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь ст.ст. 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пензенской области от 30 октября 2013 г. по делу N А49-4724/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Т.С. Засыпкина

Судьи

В.В. Кузнецов С.Т. Холодная