Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 января 2014 г. N 14АП-11512/13

г. Вологда

24 января 2014 г.

Дело N А05-8007/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 21 января 2014 года.

В полном объеме постановление изготовлено 24 января 2014 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Ралько О.Б., судей Виноградовой и Докшиной А.Ю. при ведении протокола секретарем судебного заседания Мельничук И.Л.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 06 ноября 2013 года по делу N А05-8007/2013 (судья Быстров И.В.),

установил:

министерство труда, занятости и социального развития Архангельской области (далее - министерство) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании недействительным представления Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Архангельской области (далее - управление) от 27.03.2013 N 24-7010?573 о ненадлежащем исполнении бюджета (с учетом уточнения требования, принятого судом).

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 06 ноября 2013 года заявленные министерством требования удовлетворены.

Управление с судебным решением не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить. Мотивируя апелляционную жалобу, указывает на неправильное применение судом норм материального права.

Министерство в отзыве на апелляционную жалобу с доводами, в ней изложенными, не согласилось, решение суда считает законным и обоснованным.

Управление и министерство надлежащим образом извещены о времени и месте судебного заседания апелляционной инстанции, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность оспариваемого решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, управлением на основании письма Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 24.12.2012 N 43-01-05-25/5292 проведена проверка правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, направленных в 2012 году на реализацию приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", в части субвенций, выделенных для предоставления бюджетам субъектам Российской Федерации на реализацию передаваемых полномочий Российской Федерации по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов.

По результатам проверки составлен акт от 25.03.2013.

Управлением в адрес министерства направлено представление от 27.03.2013 N 24-7010?573 о ненадлежащем исполнении бюджета.

Указанное представление содержит предложение рассмотреть его и принять меры по недопущению в дальнейшем совершения нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации.

В разделе III названного представления содержится вывод о финансовом нарушении на сумму 178 346 146 руб. 21 коп., выразившемся в неполном освоении доведенных лимитов бюджетных средств (необеспечении результативности использования бюджетных средств). Заявителю вменяется в вину нарушение пунктов 1 и 10 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ).

В этом же представлении указано на наличие нарушений, выявленных в ходе проверки сформированных в соответствии с пунктом 12 Порядка предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, утвержденного постановлением администрации Архангельской области от 02.04.2007 N 58-па (далее - Порядок N 58-па), личных дел граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

В частности, в представлении указано, что в нарушение Указа Президиума Верховного Совета СССР от 04.08.1983 N 9779-X "О порядке выдачи и свидетельствования предприятиями, учреждениями и организациями копий документов, касающихся прав граждан" и Государственного стандарта Российской Федерации "Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов" ГОСТ 6.30-2003 в копиях документов, заверенных администрациями районов и отделениями социальной защиты Архангельской области, не указана должность лица, осуществившего заверку копии, отсутствует расшифровка его подписи и дата проведения заверки.

Также указано, что в нарушение пункта 12 Порядка N 58-па в личном деле Воронцовой Н.Н., проживающей согласно ее заявлению в маневренном фонде по причине того, что ее дом, где она была прописана, сгорел, отсутствует акт обследования жилья, факт пожара не подтвержден документально; в личных делах нескольких граждан отсутствуют справки государственных унитарных предприятий "Бюро технической инвентаризации Архангельской области" о наличии или отсутствии у них жилого помещения, принадлежащего на праве собственности; в личном деле Бобрецовой С.П. (дер. Кысса Лешуконского района) отсутствует копия (выписка) регистрационного документа, подтверждающего постановку гражданина на учет как нуждающегося в улучшении жилищных условий; в личном деле Петуховой В.Л. (Вилегодский район) нет копии технического паспорта (копия представлена в ходе проверки).

Министерство, не согласившись с указанным представлением, обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, правомерно руководствовался следующим.

Из части 1 статьи 198 АПК РФ следует, что для признания действий (бездействия) государственного органа незаконным необходимо наличие двух факторов: несоответствия оспариваемого действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения в результате этого действия (бездействия) прав и законных интересов заявителя.

На основании части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 названного Кодекса обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для совершения государственным органом оспариваемого действия (бездействия), возлагается на соответствующий орган.

Согласно пункту 1 статьи 268 БК РФ (в редакции, действовавшей в спорный период) Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета Российской Федерации и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.

В силу пункта 2 статьи 284 БК РФ (в редакции, действовавшей в спорный период) руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном названным Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 этого Кодекса, выносят руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств.

В соответствии с пунктом 5.14 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях - получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий (пункт 5.14.1), проводить в организациях любых форм собственности, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы, сличение записей, документов и данных с соответствующими записями, документами и данными проверяемой организации (встречная проверка), направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений (пункт 5.14.3).

Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 04.09.2007 N 75н утвержден Административный регламент исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности (далее - Административный регламент).

Согласно пункту 1 названного Административного регламента он определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и территориальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, порядок взаимодействия между их структурными подразделениями и должностными лицами, а также порядок взаимодействия Федеральной службы и ее территориальных органов с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при осуществлении указанной государственной функции.

Пунктом 123 Административного регламента предусмотрено, что по результатам ревизии (проверки) руководитель Росфиннадзора (территориального органа) выносит обязательное к рассмотрению представление о ненадлежащем исполнении бюджета.

В представлении руководителя Росфиннадзора (территориального органа) указываются:

- фамилия, имя, отчество руководителя организации - главного распорядителя, распорядителя, которому подведомственна проверенная организация, либо фамилия, имя, отчество руководителя организации - получателя бюджетных средств;

- факты выявленных ревизией (проверкой) нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, с указанием содержания нарушения, суммы нарушения, нормативного правового акта, положения которого нарушены;

- предложение о рассмотрении представления;

- предложение о применении мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации;

- срок для рассмотрения представления и принятия соответствующих мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации;

- срок извещения должностного лица, вынесшего представление, о принятии мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации.

В данном случае, как обоснованно указано судом первой инстанции, оспариваемое представление вынесено уполномоченным должностным лицом - руководителем управления Булатовым А.Ф.

Вывод о нарушении, вменяемом министерству и выразившемся в необеспечении результативности использования бюджетных средств, сделан управлением в связи с тем, что в ходе проверки было установлено наличие по состоянию на 01.01.2013 остатка неиспользованных средств федерального бюджета в сумме 178 346 146 руб. 21 коп.

При этом управление пришло к выводу о нарушении министерством пунктов 1 и 10 статьи 158 БК РФ, которыми на министерство, как на главного распорядителя бюджетных средств, возложены полномочия по обеспечению результативности, адресности и целевого характера использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств, а также по обеспечению контроля за соблюдением получателями субвенций, межбюджетных субсидий и иных субсидий, определенных названным Кодексом, условий, установленных при их предоставлении.

Управление в суде первой инстанции и в апелляционной жалобе указало, что министерством не в полном объеме принимаются меры по освоению средств федерального бюджета и обеспечению помощи по оформлению соответствующих документов, установленных разделом III Порядка N 58-па, не ведется работа по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, установленных разделом II Порядка N 58-па, не проводится работа по решению организационных вопросов, связанных с поиском жилья для ветеранов.

При этом управление в оспариваемом предписании не привело названные выше факты выявленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, с указанием содержания нарушения, нормативного правового акта, положения которого нарушены, как это предусмотрено пунктом 123 Административного регламента.

Вместе с тем судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что министерство осуществляло действия, предусмотренные Порядком N 58-па.

Так, на основании областных регистров и объема средств, предоставленных из федерального бюджета, функциональными правопредшественниками министерства сформированы списки получателей субсидий, которые утверждены распоряжениями Губернатора Архангельской области (т. 2 л. 80-110).

Министерство, являющееся в соответствии пунктом 20 Порядка N 58-па главным распорядителем средств областного бюджета (в том числе полученных в качестве субвенций из федерального бюджета), предусмотренных на предоставление субсидий гражданам, указанным в пунктах 6 и 7 названного Порядка, в соответствии с утвержденными списками получателей субсидий, на основании личных заявлений получателей субсидий выдавало получателям субсидии свидетельства о предоставлении безвозмездной субсидии на приобретение жилого помещения за счет средств федерального бюджета (т. 2, л. 66-78).

Такое свидетельство, являющееся именным документом, удостоверяющим обязательство Архангельской области по выплате получателю субсидии денежных средств в размере, указанном в свидетельстве, действительно до 20 декабря года, следующего за годом выдачи свидетельства (пункт 21 Порядка N 58-па).

Согласно пункту 23 Порядка N 58-па граждане, получившие свидетельство, реализуют свое право на улучшение жилищных условий путем: приобретения готового жилого помещения (квартиры, комнаты, индивидуального жилого дома или их части) на первичном или вторичном рынке жилья (с представлением договора купли-продажи жилого помещения, являющегося основанием для государственной регистрации права собственности на приобретаемое жилое помещения, и свидетельства о государственной регистрации права собственности на жилое помещение); приобретения квартиры при участии в долевом строительстве многоквартирного жилого дома при условии планируемого ввода многоквартирного жилого дома в эксплуатацию не позднее III квартала года, следующего за годом заключения договора о долевом участии в строительстве или договора уступки прав (с представлением договора о долевом участии в строительстве или договора уступки прав, зарегистрированных в установленном порядке); погашения кредита (основной части кредита), полученного на приобретение жилого помещения (квартиры, комнаты, индивидуального жилого дома или их части) в кредитной организации, в том числе на выплату первоначального взноса по кредиту.

В соответствии с пунктом 24 Порядка N 58-па министерство заключает с кредитными организациями соглашения (договоры) о порядке обслуживания средств государственной поддержки. В указанных соглашениях (договорах) предусматриваются основания для заключения договора банковского счета с получателем субсидии, условия зачисления средств государственной поддержки на банковский счет и их списания, а также ежеквартальное проведение сверки количества открытых и закрытых банковских счетов по обслуживанию средств государственной поддержки.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что соответствующий договор заключен с открытым акционерным обществом "Сбербанк России", на что указано в акте проверки (т. 1, л. 24, 25).

Для перечисления средств субсидии гражданин, получивший свидетельство, представляет в министерство документы, перечень которых предусмотрен Порядком N 58-па.

В качестве причины неиспользования остатков средств федерального бюджета (средств субвенций на обеспечение жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, а также средств субвенций на обеспечение жильем ветеранов Великой Отечественной Войны 1941 - 1945 годов) министерство указало то, что лица, получившие свидетельства о предоставлении безвозмездной субсидии, не представили в министерство документы, предусмотренные Порядком N 58-па, для перечисления средств субсидии. Указанное обстоятельство подателем жалобы не оспорено и не опровергнуто.

Министерство также указало, что предоставление названных документов (копии договора купли-продажи жилого помещения, содержащего условие об оплате стоимости жилого помещения за счет средств субсидии и зарегистрированного в порядке, установленном Федеральным законом от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"; копии свидетельства о государственной регистрации права собственности на жилое помещение; копии технического паспорта на жилое помещение) затрудняется объективными причинами: низким нормативом стоимости 1 квадратного метра общей жилой площади, установленным Министерством регионального развития Российской Федерации для Архангельской области и Ненецкого автономного округа при высокой стоимости жилья, отсутствием на рынке недвижимости Архангельской области и Ненецкого автономного округа достаточного количества жилых помещений, удовлетворяющих получателей субсидии по степени благоустройства, цене и площади.

При этом в течение проверяемого периода министерством осуществлялось перечисление средств субсидий тем получателям, которые представили документы, предусмотренные Порядком N 58-па.

При таких обстоятельствах, учитывая наличие подтвержденных соответствующими свидетельствами обязательств Архангельской области по выплате получателям субсидии денежных средств, а также зависимость действий министерства по перечислению средств субсидий получателям субсидий от предоставления последними пакета документов, предусмотренного Порядком N 58-па, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что наличие остатков средств субвенций по состоянию на 01.01.2013 не свидетельствует о необеспечении министерством результативности использования бюджетных средств.

При этом податель жалобы, указывая на необходимость совершения министерством действий по решению организационных вопросов, связанных с поиском жилья для получателей субсидии, принятия мер по обеспечению помощи в оформлении документов, установленных разделом III Порядка N 58-па, не привел убедительного обоснования того, какие конкретно действия должны были быть выполнены заявителем, но им не выполнены, а также каким образом указанные обстоятельства отразились на невыполнении, как полагает управление, министерством возложенных на него функций.

Кроме того, как обоснованно указано судом первой инстанции, оснований для вывода о наличии в действиях министерства нарушений, связанных с оформлением личных дел граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, не имеется.

Факты вменяемых министерству нарушений управлением не подтверждены, поскольку соответствующих доказательств в материалы дела не представлено.

Доводы подателя жалобы об отсутствии возможности представления в материалы дела копий личных дел граждан не принимается апелляционной инстанцией, поскольку в соответствии с частью 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В нарушение указанных норм подателем жалобы, как было указано выше, соответствующих доказательств в материалы дела не представлено.

При этом, как обоснованно указано судом первой инстанции, оспариваемое представление не содержит указания на конкретные личные дела граждан, оформленные с нарушением Указа Президиума Верховного Совета СССР от 04.08.1983 N 9779-X "О порядке выдачи и свидетельствования предприятиями, учреждениями и организациями копий документов, касающихся прав граждан" и государственного стандарта Российской Федерации "Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов" ГОСТ 6.30-2003, а также не содержит указания на конкретные дела граждан, в которых отсутствуют справки государственных унитарных предприятий "Бюро технической инвентаризации Архангельской области" о наличии или отсутствии жилого помещения, принадлежащего на праве собственности.

Кроме того, министерство в данном случае не может считаться лицом, допустившим нарушение формирования личных дел, поскольку проверка личных дел и формирование списков получателей субсидии осуществлялись в 2011 году Министерством здравоохранения и социального развития Архангельской области.

Следовательно, в данной части представление внесено субъекту, которое не допускало указанных в представлении нарушений.

Тот факт, что акт проверки был подписан заявителем без возражений и замечаний, сам по себе не свидетельствует о согласии заявителя с выводами управления, изложенными в акте, а также с оспариваемым представлением и не является обстоятельством, освобождающим управление от доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого представления.

Вынесение ответчиком оспариваемого представления, в отсутствие доказательств совершения заявителем указанных в нем нарушений, противоречит Бюджетному кодексу Российской Федерации и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности.

С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленные министерством требования, признав недействительным оспариваемое представление управления.

Апелляционной инстанцией также отклоняются доводы подателя жалобы о ненарушении оспариваемым представлением прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

Исходя из статьи 284 БК РФ вынесенное руководителями Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса отнесено к мерам принуждения за нарушение бюджетного законодательства, которые могут быть обжалованы в установленном порядке.

Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (часть 1 статьи 19.5 КоАП РФ).

Согласно пункту 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (в редакции Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.11.2008 N 60) представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства, ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ, могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 АПК РФ.

Учитывая, что оспариваемое представление управления принято уполномоченным органом по результатам проведенной проверки в качестве меры принуждения, неисполнение которого влечет административную ответственность, оно может быть оспорено в арбитражном суде в соответствии с главой 24 АПК РФ.

С учетом изложенного оснований для отмены принятого по данному делу решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы управления не имеется.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 06 ноября 2013 года по делу N А05-8007/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Архангельской области - без удовлетворения.

Председательствующий

О.Б. Ралько

Судьи

Т.В. Виноградова А.Ю. Докшина