"Вершители экономических судеб" (интервью с А. Цариковским, заместителем руководителя Федеральной антимонопольной службы) (К. Дьяконов, "Консультант", N 9, май 2008 г.)

"Вершители экономических судеб"
(интервью с А. Цариковским, заместителем
руководителя Федеральной антимонопольной службы)

Федеральная антимонопольная служба играет весьма значимую роль при осуществлении сделок средними и крупными российскими компаниями. Практически ежедневно в новостных лентах появляются сообщения об активных действиях ФАС в различных отраслях экономики. Каково влияние на бизнес этой службы и ее фактические полномочия? Какие задачи решает ФАС в настоящий момент? Чтобы узнать ответы на эти вопросы, мы решили поговорить с заместителем руководителя Федеральной антимонопольной службы Андреем Цариковским.

- Андрей Юрьевич, какие задачи сейчас ставятся перед ФАС?

- В настоящее время Федеральной антимонопольной службе приходится решать очень много задач. Правовое поле, в котором работает ФАС, за последние три года изменилось практически полностью. Корректировки коснулись основных законов: вступили в силу новые редакции законов о конкуренции и о рекламе, новый закон о государственных закупках (контроль за его исполнением был возложен на антимонопольную службу), появилась также новая редакция закона об электроэнергетике*(1). Кроме того, произошло множество изменений, учитывающих антимонопольную составляющую в отраслевом законодательстве (кодексы - Лесной, Водный, Земельный и др., закон о рыболовстве).

В свете всех нововведений к старым обязанностям, которые были закреплены за ФАС, - защите конкуренции, контролю рекламы - добавилось очень много дополнительных функций. Это контроль госзакупок, надзор за реформой в электроэнергетике, контроль за проведением многих аукционов, в том числе земельных. В нашей работе появилось и такое совершенно новое направление, как государственная помощь. Ранее термина "государственная помощь" не было в законе "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". Но это понятие было необходимо для российского законодательства, и в настоящее время вопросы государственной помощи закреплены отдельной главой в законе "О защите конкуренции", который был принят в октябре 2006 года.

ФАС сейчас активно работает по всем вышеперечисленным направлениям. С увеличением количества возложенных на ФАС функций работы стало намного больше. Одним из основных направлений нашей деятельности стал контроль за государственными закупками и государственной помощью. В сфере госпомощи есть много проблем. Они возникают на уровне субъектов Федерации и связаны с необоснованным предоставлением последним различных преимуществ. Фактически происходит вмешательство в нормальную конкуренцию хозяйствующих субъектов, и некоторые виды госпомощи предоставляются не по закону или с его нарушением.

Отмечу, что численность ФАС за последнее время существенно увеличилась, расширились полномочия антимонопольной службы, а значит, и ее обязанности. Причем нагрузка увеличилась не только количественно, но и качественно. Так, при рассмотрении крупнейших сделок наши специалисты выполняют столь объемную и сложную работу, что ее можно сравнить с написанием целой диссертации.

- Какова роль ФАС в сфере бизнеса? Какими полномочиями наделена служба?

- В сущности, вся деятельность ФАС связана с бизнес-средой, т.к. наша основная цель - защита и развитие конкуренции на российских товарных и финансовых рынках. Мы не только выявляем и пресекаем антиконкурентные действия, но и осуществляем государственный контроль экономической концентрации, т.е. анализируем достаточно много сделок по слияниям и поглощениям. Есть такое понятие - "оценка рынка". Оно применимо не только к российскому, но и к международному рынку в целом. До принятия поправок в закон "О защите конкуренции" ФАС рассматривала последствия исключительно для российского рынка. Однако в настоящий момент сделки оцениваются службой и с учетом возможных международных последствий. В определенных случаях возникает необходимость помогать российским компаниям, для того чтобы они могли достойно конкурировать на международном поле. Естественно, есть отрасли, в которых конкуренция относительно небольших субъектов всегда будет активной. Но в некоторых отраслях наблюдается влияние мировой тенденции глобализации экономики, что вполне естественно.

- Какую роль играет ФАС при заключении крупных сделок?

- ФАС контролирует все крупные сделки, которые осуществляют компании. Особенно тщательному анализу подвергаются те, в которых одна компания занимает заведомо более выгодное положение, чем остальные участники рынка.

Но все же российская экономика защищается прежде всего от мирового влияния. И при рассмотрении сделок приходится учитывать этот фактор. Когда ФАС дает разрешение на образование монополиста либо структуры, которая будет иметь доминирующее положение на отечественном рынке, то, как правило, по таким сделкам выносится предписание. Такое заключение по результатам рассмотрения ходатайств фактически является детальной инструкцией, предписывающей вновь образованным структурам определенные правила поведения. Например, не снижать объем выпуска той или иной продукции, придерживаться обозначенных цен, т.е. не выходить за ценовые коридоры, сильно отличающиеся от стандартных биржевых индексов. Как правило, структуры соглашаются и придерживаются этих рекомендаций. Ведь, во-первых, предписания ФАС не выходят за рамки разумного для добросовестной компании. А во-вторых, для организации часто крайне важно реализовать сделку. Для достижения этой цели она готова выполнять определенные требования.

Мы, как правило, достаточно тесно общаемся с компаниями, которые планируют совершать сделки по слиянию. Например, очень много работы наша служба проделала при рассмотрении ходатайства зарубежной компанией ALCOA, которая хотела купить Белокалитвенский и Самарский металлургические заводы. На первый взгляд казалось, что это не стратегическое производство, а всего лишь выпуск консервных банок. Но при более тщательном анализе выяснилось, что на заводах также изготавливают ряд товаров из алюминиевых и титановых сплавов, которые, помимо всего прочего, используются в отечественном самолетостроении. Этот делает металлургические заводы стратегическими предприятиями И если бы данные предприятия иностранные инвесторы купили без рассмотрения ФАС, то последствия могли быть крайне удручающими.

Приведу еще один пример, который сейчас весьма актуален. В настоящее время антимонопольная служба детально рассматривает так называемые "алюминиевые" слияния, поскольку в этом секторе компании ведут весьма активные действия. Например, Новолипецкий металлургический комбинат в прошлом году подал нам ходатайство на покупку ООО "ВИЗ-Сталь". Это слияние могло привести к некоторому синергетическому эффекту для компании Она развивала производство, вкладывая деньги, выпускала новые марки продукции. Но специалисты ФАС указали в предписании по итогам рассмотрения ходатайства, что образовавшееся предприятие должно будет выпускать и некоторые старые марки продукции, которые необходимы для государства. Такие предписания выносятся для того, чтобы предотвратить негативные последствия для рынка в целом. Конечно, влияние государства здесь присутствует, но, как правило, вполне объективно, поскольку каждый раз сделка является предметом для тщательнейшего анализа.

- Любая сделка с иностранной компанией должна получить одобрение ФАС?

- Любая сделка, в которой фигурируют активы определенных величин. Если активы свыше 6 миллиардов рублей - необходимо получить предварительное согласие ФАС и только потом совершать сделку. В противном случае она может быть расторгнута по суду. Отмечу, что в отношении особо крупных сделок серьезную работу проводит целая группа наших специалистов.

Если говорить о слияниях с международными партнерами, то при совершении таких операций зачастую требуется одобрение от антимонопольных комитетов государств, в чью юрисдикцию входят компании. В подобных случаях ФАС иногда ощущает легкое давление со стороны иностранных коллег.

В этой связи скажу, что легко сотрудничать с юристами стран ЕЭС и США Они достаточно адаптированы к работе с антимонопольными комитетами. Вообще зарубежные специалисты всегда очень осторожны при проведении международных сделок. Даже если одобрения ФАС России не требуется, зарубежные юристы все равно просят нас представить им документы, подтверждающие безопасность сделки для конкуренции Безусловно, они перестраховываются, но их можно понять. Ведь у американцев, например, нарушение антимонопольного законодательства считается более тяжким проступком, чем налоговое преступление, т.к. оно подрывает экономику страны. Подобные факты отслеживаются весьма серьезно, и юристы внимательно наблюдают за тем, чтобы антимонопольные требования соблюдались.

Что касается сделок, в которых размер активов составляет от 150 миллионов до 6 миллиардов рублей, то в настоящее время компании должны уведомлять ФАС о проведении таких операций после их совершения. Служба, в свою очередь, может либо принять информацию к сведению, либо рассмотреть конкретную сделку более внимательно. И если будут обнаружены признаки нарушений антимонопольного законодательства или угроз для конкуренции, то в отношении компании может быть проведено расследование. Пока оно идет, сделка не приостанавливается и не отменяется, но специалисты ФАС вправе вынести компании, совершившей ее, предписание. В случае же выявления грубых нарушений сделка может быть признана ничтожной.

Обычно сделки рассматриваются антимонопольной службой в течение трех месяцев, предельный же срок рассмотрения - девять месяцев. ФАС России старается выдать решение по крупным сделкам в течение трех-шести месяцев: рассмотреть ходатайство по серьезной сделке в меньший срок практически нереально. Для сравнения: иностранные антимонопольные комитеты иногда занимаются рассмотрением ходатайств в течение нескольких лет.

- В каких случаях ФАС может обратить пристальное внимание на компанию?

- Чтобы не привлекать внимания ФАС, конечно, лучше не быть структурой, доминирующей на каком-либо рынке. Но если компания ведет себя достаточно агрессивно, пытаясь поглотить весь рынок, то здесь существует большая вероятность превращения ее в доминирующую структуру и, соответственно, в нашего "клиента". Если такое происходит при слиянии или поглощении, то ФАС России вместе с решением выдает компании предписание, и та должна будет документально подтвердить выполнение требований антимонопольной службы. В отношении крупных сделок решению и предписанию обязательно предшествует предварительный анализ.

Замечу, что к нам обращаются не только владельцы бизнеса, но и журналисты, сообщая странные, на их взгляд, факты. Иногда это становится поводом к возбуждению и рассмотрению дел. Именно так, например, было начато расследование, связанное с продукцией Panasonic. В его процессе мы выяснили, что сразу после своего открытия в России крупный магазин Media Markt стал продавать товары Panasonic по заниженной цене. В результате на рынке возникла обратная реакция - остальные компании вследствие действий Media Markt, противоречащих принципам здоровой конкуренции, объявили бойкот Panasonic.

Другим ярким примером недобросовестной конкуренции является использование чужих товарных знаков. Совсем недавно ФАС рассматривала дело некрупной сибирской компании - владелицы магазинов шаговой доступности Фирма открыла в Москве несколько торговых точек, но при этом не учла, что права на обладание торговой маркой принадлежат другому владельцу. В процессе рассмотрения дела компания устранила нарушения, однако штраф за недобросовестную конкуренцию выплатила. Размер штрафа составил 1 процент от оборота фирмы. Поскольку она присутствовала на рынке с нарушениями недолго, то оборот за это время составил 29 миллионов рублей, а штраф соответственно 290 000 рублей. Кроме того, антимонопольная служба выдала компании предписание устранить нарушение.

- Каким образом ФАС определяет занимаемую компанией долю рынка после слияния?

- Это основной показатель, и именно с его определения начинается наша работа. При оценке рынка на первом этапе устанавливаются связи между компаниями. В некоторых случаях связи неявные, поэтому ФАС проводит длительный и тщательный анализ, выясняя, кто является реальным владельцем. Затем определяется положение компании на рынке, оценивается результат, который может получиться после слияния, а также пороги влияния на рынок. Если доля не достигает 30 процентов, то с точки зрения антимонопольного законодательства для компании никаких последствий не возникнет. Когда же она превышает 50 процентов, это может иметь для организации негативные последствия, т.к. ФАС способна запретить слияние. Если же в результате степень влияния предприятия оказывается в промежутке от 30 до 50 процентов, то решение по сделке выносится индивидуально.

В последнее время активно обсуждается вопрос о том, что на различных рынках невозможны одинаковые пороги доминирования. В первую очередь необходимо пересмотреть товарные рынки. Возьмем, к примеру, ритейл-бизнес. Предприятию достаточно иметь небольшую рыночную долю, чтобы фактически доминировать в данном сегменте. Приведу простой пример. Представьте, что крупная ритейл-структура приходит в небольшой городок, где существует тысяча магазинов. Такой компании хватит и 15-20 процентов рынка, чтобы диктовать правила поведения остальным и быть доминирующей структурой. Особенно это характерно для регионов, где в основном распространены мелкие сети. Поэтому сейчас многие депутаты и антимонопольная служба всерьез задумываются о дифференциации шкалы доминирующего положения на рынке в зависимости от его секторов. Хотя по отношению к некоторым рынкам принятие такой меры уже, возможно, запоздало.

Еще одна важная инициатива, которая актуальна для нашей экономики в настоящий момент, - подготовка новой редакции закона "О естественных монополиях". Он сильно устарел. Сейчас естественные монополии могут диктовать бизнесу свои условия, и в результате возникает очень много проблем с подключением к электрическим и газовым сетям, и подписанием контрактов с ними. Есть и много проблем, связанных с РЖД... Поэтому ФАС готова внести свой вклад в модификацию закона "О естественных монополиях". И если нам будет дано поручение подготовить редакцию данного закона, мы его выполним. Если же подобное задание дадут другому ведомству, то ФАС и в этом случае подготовит и формализует все свои соображения - ведь от данного закона зависит многое, он сильно влияет на бизнес.

- Взаимодействует ли ФАС с другими министерствами и ведомствами?

- ФАС тесно сотрудничает со многими российскими ведомствами, в частности с МЭРТ, Минфином и МВД. В последнее время мы достаточно тесно взаимодействуем с Комитетом по рыболовству. Поводом к этому послужила возникшая в нашей стране серьезная проблема с биоресурсами и необходимость изменить ситуацию с конкуренцией в данной сфере. Естественно, мы плотно работаем с Росстатом, т.к. для нас важна статистическая информация. В списке ведомств, с которыми мы сотрудничаем, Минпромэнерго, Минюст, ФСФР, Центробанк. ФАС старается работать и с монополистами, поскольку это крупные структуры, фактически имеющие уникальный статус - экономикообразующих компаний России. К ним относятся такие компании, как РАО "ЕЭС", РЖД, Газпром. В целом, на мой взгляд, результаты работы ФАС на сегодняшний день весьма позитивны.

- Как ФАС регулирует деятельность иностранных компаний в российской экономике?

- В законодательстве, которое существовало до принятия закона о стратегических инвестициях, разделения на иностранные и отечественные компании не существовало. В связи с этим в случаях, когда иностранные компании приходили на наш рынок и пытались занимать стратегические отрасли, часто возникали вопросы. Единственная структура, которая была способна повлиять на ситуацию, - это ФАС. Она могла разрешить или запретить подобные операции.

Очень часто при рассмотрении сделки, заключаемой между иностранной и отечественной компаниями в стратегической отрасли, антимонопольная служба сталкивалась с доминированием структуры, создаваемой на рынке. Поэтому ФАС имела право влиять на результат подобных операций. А если бы такого повода не существовало, то антимонопольная служба не смогла бы ничего сделать даже в случае угрозы поглощения стратегической отрасли. Появление нового нормативного акта позволит решить эту проблему. Кстати, с ней сталкивались не только в России. Так, в США и Китае тоже имели место подобные трудности Однако не так давно в этих странах были приняты законы, аналогичные российскому Все понимают, что у государства существуют стратегические интересы, поэтому интересы свободной конкуренции можно порой отодвинуть на второй план.

Сейчас новый закон о стратегических инвестициях принят Госдумой. Но ситуация изменится только тогда, когда он будет подписан президентом. Правда, пока еще не принято решение о том, какая из аппаратных структур будет готовить материалы к рассмотрению сделок. Окончательное слово остается за премьер-министром, поскольку этот вопрос касается стратегических интересов России.

Беседовал К. Дьяконов,

эксперт "Консультанта"

"Консультант", N 9, май 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральные законы от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе", от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике".