Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 января 2014 г. N 12АП-11851/13

г. Саратов

28 января 2014 г.

Дело N А12-23295/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 22 января 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 января 2014 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе судьи Акимовой М.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Чумаковой А.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Южному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Большая Садовая, д. 40, ОГРН 1056164007316, ИНН 6164231544)

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 18 ноября 2013 года по делу N А12-23295/2013, рассмотренному в порядке упрощённого производства (судья Пономарев А.В.),

по заявлению министерства транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области (400131, г. Волгоград, ул. Коммунистическая, д. 5, ОГРН 1023403453072, ИНН 3444080684)

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Южному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Большая Садовая, д. 40, ОГРН 1056164007316, ИНН 6164231544)

об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Волгоградской области обратилось министерство транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области (далее - министерство, заявитель) с заявлением к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Южному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Управление, административный орган) о признании незаконным и об отмене постановления от 30 августа 2013 года N 721/07-12/13 о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 11.15.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Решением суда заявленные требования удовлетворены. Оспоренное постановление признано незаконным и отменено.

Управление не согласилось с принятым решением и обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе, отказав в удовлетворении заявленных требований.

Лица, участвующие в деле, явку представителей в судебное заседание не обеспечили. О месте и времени рассмотрения жалобы извещены надлежащим образом, согласно требованиям статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что подтверждено уведомлениями о вручении почтовых отправлений N 410031 66 95025 4, N410031 66 95027 8. Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации 13 декабря 2013 года, что подтверждено отчётом о публикации судебных актов на сайте. В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

Исследовав материалы дела, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в соответствии с Планом проведения плановых проверок на 2013 год, утверждённым Генеральной прокуратурой Российской Федерации, на основании распоряжения от 18 июня 2013 года N 316 административным органом проведена проверка соблюдения министерством в процессе осуществления деятельности обязательных требований по обеспечению транспортной безопасности.

В ходе проверки выявлено, что заявителем нарушены пункты 5.7., 5.10., 5.12. части 5 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, утверждённых Приказом Минтранса России от 08 февраля 2011 года N 42 (далее - Требования), а именно: не обеспечено проведение оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ) министерства со следующими реестровыми номерами (ДХА0005583-ДХА0005921) в Реестре категорированных ОТИ и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ министерства в течение трёх месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ министерства в Реестр категорированных ОТИ и о присвоенной категории ОТИ министерства; не проверен сотрудник сил обеспечения транспортной безопасности (ответственный за обеспечение транспортной безопасности в министерстве - заведующий по защите государственной тайны и мобилизационной подготовке Будей Н.Н.) с целью выявления оснований предусмотренных частью 1 статьи 10 Федерального закона от 9 февраля 2007 года N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", для прекращения трудовых отношений или отказа в приёме на работу; не осуществляется специальная профессиональная подготовка, повышение квалификации, переподготовка сотрудника сил обеспечения транспортной безопасности (ответственного за обеспечение транспортной безопасности в министерстве - заведующего по защите государственной тайны и мобилизационной подготовке Будея Н.Н.) в соответствии с программами и документами, определёнными законодательством Российской Федерации.

Административным органом допущенные нарушения квалифицированы по части 1 статьи 11.15.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях как неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

01 августа 2013 года в отношении заявителя составлен протокол N 400865 об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 11.15.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (т.1 л.д.22-24).

30 августа 2013 года административным органом вынесено постановление N 721/07-12/13 о привлечении министерства к ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 11.15.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, по факту нарушения пункта 5.12. части 5 Требований. За нарушение пункта 5.7. части 5 Требований министерство не привлекалось в связи с истечением срока давности, предусмотренного статьёй 4.5. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также в связи с исполнением положений, предусмотренных пунктом 5.10. части 5 Требований (т.1 л.д.25-31).

Заявитель с указанным постановлением не согласился и обратился в арбитражный суд с требованием о признании его незаконным и о его отмене.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции указал на наличие в бездействии министерства состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 11.15.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, однако, пришёл к выводу о нарушении административным органом процедуры привлечения министерства к административной ответственности.

Апелляционный суд считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

При привлечении к административной ответственности должны быть соблюдены требования статей 25.1., 28.2. и 29.7. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, обеспечивающие гарантию прав и интересов лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.

Согласно разъяснениям Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенным в пункте 24 Постановления от 02 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", при рассмотрении дел об оспаривании постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьёй 28.2. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Частью 2 статьи 25.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, извещённого о времени и месте рассмотрения дела, и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если ходатайство оставлено без удовлетворения.

Согласно части 4.1. статьи 28.2. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведётся производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие.

Из материалов дела следует, что в рассматриваемом случае законный представитель юридического лица надлежащим образом извещён о дате, времени и месте составления протокола об административном правонарушении. Данный факт заявителем и административным органом не оспаривается.

Судами обеих инстанций установлено, что в адрес министра транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области направлено извещение от 25 июля 2013 года о необходимости явки в Управление 01 августа 2013 года в 12 часов 00 минут по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Большая Садовая, д. 40, 5 этаж, каб. 10 для составления протокола об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 11.15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Данное извещение получено министерством 26 июля 2013 года (т.1 л.д.47 оборот).

Из протокола об административном правонарушении от 01 августа 2013 года следует, что в назначенное время законный представитель министерства на составление протокола не явился.

Для участия в составлении протокола об административном правонарушении из г. Волгоград в г. Ростов-на-Дону командированы представители министерства Дерябин А.В., действующий по доверенности от 29 июля 2013 года N 25-01/10-154 (т.1 л.д.48), и Скипин А.А., действующий по доверенности от 29 июля 2013 года N 25-01/10-155 (т.1 л.д.49), что подтверждено командировочными удостоверениями от 30 июля 2013 года N 26 и N 27 и не ставится участниками процесса под сомнение. Названным лицам доверено представлять и защищать интересы министерства во всех органах государственной власти и органах местного самоуправления, иных организациях.

Указанные представители по доверенности от министерства к участию в производстве по делу об административном правонарушении на стадии составления протокола об административном правонарушении административным органом допущены не были. Им не разъяснены права и обязанности, предусмотренные статьёй 25.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, не представлено право давать объяснения и пользоваться иными правами, предусмотренными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, указанными в статье 28.2. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Причиной недопуска указанных представителей на составление протокола об административном правонарушении 01 августа 2013 года явилось отсутствие у данных лиц специальной доверенности на представление интересов заявителя при производстве конкретного дела об административном правонарушении.

Поскольку юридическое лицо и его законный представитель надлежащим образом извещены о дате, времени и месте составления протокола по делу об административном правонарушении, суд первой инстанции сделал верный вывод о том, что административный орган не имел оснований для отказа в допуске к участию в производстве по делу об административном правонарушении указанных представителей заявителя, действующих на основании общих доверенностей.

В соответствии с разъяснениями Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенными в Постановлении от 02 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении, с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведётся такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Полномочия процессуальных представителей в соответствии с частью 3 статьи 25.5. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях подтверждаются доверенностью, оформленной в соответствии с законом. Соответствующим законом является Гражданский кодекс Российской Федерации. Требования к доверенности определены статьёй 185 Гражданского кодекса Российской Федерации. Если доверенность соответствует установленным требованиям, полномочия представителя следует считать подтверждёнными.

Порядок выдачи доверенности регулируется нормами гражданского права.

В пункте 1 статьи 185 Гражданского кодекса Российской Федерации определено, что доверенностью признаётся письменное уполномочие, выдаваемое одним лицом другому лицу для представительства перед третьими лицами.

В пункте 4 статьи 185.1 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что доверенность от имени юридического лица выдаётся за подписью его руководителя или иного лица, уполномоченного на это в соответствии с законом и учредительными документами.

Как следует из материалов дела, доверенности, выданные Дерябину А.В. и Скипину А.А., предоставляют им право представлять и защищать интересы заявителя во всех органах государственной власти и органах местного самоуправления, иных организациях.

Поскольку юридическое лицо надлежащим образом уведомлено о дате, времени и месте возбуждения дела об административном правонарушении, административный орган не имел оснований не допускать представителей заявителя с надлежащим образом оформленными доверенностями к участию в деле об административном правонарушении.

Не допустив представителей министерства к участию в деле об административном правонарушении, административный орган лишил возможности лицо, привлекаемое к административной ответственности, воспользоваться правами, предусмотренными статьями 25.1., 25.5., 28.2. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, что является существенным нарушением процедуры привлечения заявителя к административной ответственности.

Согласно пункту 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно удовлетворил заявленные требования.

Довод апелляционной жалобы о том, что у представителей заявителя, явившихся для участия в деле об административном правонарушении, отсутствовали соответствующие полномочия, основан на неправильном понимании разъяснений Высшего Арбитражного Суда РФ и не может служить основанием для отмены вынесенного решения.

В пункте 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Следовательно, наличие специальной доверенности может служить одновременно и удостоверяющим полномочия документом и подтверждением исполнения административным органом своей обязанности по надлежащему извещению лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.

Из разъяснений Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации не следует, что участвовать в деле об административном правонарушении может только лицо, имеющее специальную доверенность. Право на участие в деле об административном правонарушении предоставлено как законному представителю, так и любому другому представителю с общей доверенностью, оформленной надлежащим образом.

Апелляционный суд считает, что недопущение к участию при производстве по делу об административном правонарушении представителей с надлежащим образом оформленными полномочиями лишило заявителя возможности воспользоваться предоставленными законом правами. Данное нарушение норм действующего административного законодательства повлекло принятие незаконного постановления без учёта всех обстоятельств дела и является существенным.

Таким образом, все имеющие значение для правильного и объективного рассмотрения дела обстоятельства выяснены судом первой инстанции, всем представленным доказательствам дана правовая оценка. Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не могут служить основаниями для отмены принятого решения.

Апелляционный суд считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, оснований для его отмены не имеется. Апелляционную жалобу следует оставить без удовлетворения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 268-271, 272.1. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 18.11.2013 по делу N А12-23295/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в порядке, установленном статьями 273-277 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, путём подачи кассационной жалобы через суд первой инстанции, принявший решение, в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления постановления в законную силу.

Судья

М.А. Акимова