Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 22 января 2014 г. N 01АП-6673/13

22 января 2014 г.

А39-1170/2013

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Захаровой Т.А., Протасова Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Саранский домостроительный комбинат" (ОГРН 1021301064443, ИНН 1327048147, г. Саранск, ул. Титова, д. 1А)

на решение Арбитражного суда Республики Мордовия от 25.09.2013

по делу N А39-1170/2013,

принятое судьей Ситниковой В.И.

по заявлению открытого акционерного общества "Саранский домостроительный комбинат"

о признании незаконным и отмене постановления Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Приволжскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 26.02.2013 N 13-13,

при участии:

от открытого акционерного общества "Саранский домостроительный комбинат" - Деревянкина Н.А. по доверенности от 01.11.2013,

и установил:

открытое акционерное общество "Саранский домостроительный комбинат" (далее - Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Мордовия с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконным и отмене постановления Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Приволжскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Управление, административный орган) от 26.02.2013 N 13-13 о привлечении Общества к административной ответственности на основании части 2 статьи 11.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования на предмет спора, привлечена Рузаевская транспортная прокуратура (далее - прокуратура).

Решением от 25.09.2013 Арбитражный суд Республики Мордовия отказал Обществу в удовлетворении требования, признав в его действиях состав административного правонарушения.

Общество не согласилось с принятым решением арбитражного суда первой инстанции и обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить по основаниям, изложенным в жалобе, и принять по делу новый судебный акт.

Представитель Общества в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили.

Управление в отзыве на апелляционную жалобу просило в ее удовлетворении отказать, решение суда - оставить без изменения, а также заявило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без его участия.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Республики Мордовия от 25.09.2013 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав представителя Общества, суд апелляционной инстанции установил следующее.

Как следует из материалов дела, при проведении проверки соблюдения законодательства о безопасности полетов, законодательства о градостроительной деятельности при размещении и строительстве в пределах приаэродромной территории аэродрома Саранск высотных сооружений Общества прокуратурой установлено, что строительство жилых домов в г. Саранске по ул. Мордовской (дом N 2) и по ул. Т. Бибиной (дома NN 1, 2, 7, 8, 9, 10, 11) осуществляется Обществом в пределах приаэродромной территории без процедуры согласования со старшим авиационным начальником аэродрома Саранск.

29.01.2013 Рузаевским транспортным прокурором вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 11.4 КоАП РФ, в отношении заместителя генерального директора - главного инженера Общества Кручинкина Дмитрия Александровича.

Материалы о выявленном нарушении прокуратура 05.02.2013 передала в Управление.

14.02.2013 Управление составило в отношении Общества протокол об административном правонарушении, а постановлением от 26.02.2013 N 13-13 привлекло его к административной ответственности на основании части 2 статьи 11.4 КоАП РФ с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 300 000 рублей.

Общество не согласилось с указанным постановлением и обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (часть 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Процессуальных нарушений при производстве по делу об административном правонарушении со стороны административного органа не установлено. Общество надлежащим образом было уведомлено о времени и месте составления протокола об административном правонарушении и рассмотрения дела, что его представителем не оспаривалось в судебном заседании.

Частью 2 статьи 11.4 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение правил использования воздушного пространства лицами, не наделенными в установленном порядке правом на осуществление деятельности по использованию воздушного пространства.

В рассматриваемом случае объективная сторона правонарушения выражается в виде действий (бездействий), направленных на неполучение в установленном законом порядке согласования на строительство многоквартирных домов уполномоченного лица.

Согласно части 1 статьи 11 Воздушного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ) использование воздушного пространства представляет собой деятельность, в процессе которой осуществляются перемещение в воздушном пространстве различных материальных объектов (воздушных судов, ракет и других объектов), а также другая деятельность (строительство высотных сооружений, деятельность, в процессе которой происходят электромагнитные и другие излучения, выброс в атмосферу веществ, ухудшающих видимость, проведение взрывных работ и тому подобное), которая может представлять угрозу безопасности воздушного движения.

Проектирование, строительство и развитие городских и сельских поселений, а также строительство и реконструкция промышленных, сельскохозяйственных и иных объектов в пределах приаэродромной территории должны проводиться с соблюдением требований безопасности полетов воздушных судов, с учетом возможных негативных воздействий оборудования аэродрома и полетов воздушных судов на здоровье граждан и деятельность юридических лиц и по согласованию с собственником аэродрома (статья 46 ВК РФ).

Как следует из статьи 47 ВК РФ, размещение в районе аэродрома зданий, сооружений, линий связи, линий электропередачи, радиотехнических и других объектов, которые могут угрожать безопасности полетов воздушных судов или создавать помехи в работе радиотехнического оборудования, устанавливаемого на аэродроме, должно быть согласовано с собственником аэродрома и осуществляться в соответствии с воздушным законодательством Российской Федерации, а размещение линий связи и линий электропередачи, сооружений различного назначения в зоне действия систем посадки, вблизи объектов радиолокации и радионавигации, предназначенных для обеспечения полетов воздушных судов, и размещение радиоизлучающих объектов должны согласовываться с уполномоченным органом в области использования воздушного пространства, органами единой системы организации воздушного движения, а также с федеральными органами исполнительной власти в соответствии с ведомственной принадлежностью юридических лиц, осуществляющих права владения или пользования системами посадки, объектами радиолокации и радионавигации.

В силу пункта 1 статьи 2 ВК РФ воздушное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных правил использования воздушного пространства, федеральных авиационных правил, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

В пункте 58 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 11.03.2010 N 138 (далее - Правила), предусмотрено, что для каждого аэродрома устанавливается приаэродромная территория. Границы приаэродромной территории определяются по внешней границе проекции полос воздушных подходов на земную или водную поверхность, а вне полос воздушных подходов - окружностью радиусом 30 км от контрольной точки аэродрома.

Приаэродромная территория является зоной с особыми условиями использования территории и отображается в схеме территориального планирования соответствующего субъекта Российской Федерации.

В пределах приаэродромной территории запрещается проектирование, строительство и развитие городских и сельских поселений, а также строительство и реконструкция промышленных, сельскохозяйственных объектов, объектов капитального и индивидуального жилищного строительства и иных объектов без согласования со старшим авиационным начальником аэродрома.

В соответствии с пунктом 5 Правил данные Правила обязательны для исполнения всеми федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и пользователями воздушного пространства, а также органами обслуживания воздушного движения (управления полетами).

Как следует из материалов дела, Общество осуществляло строительство объектов капитального строительства - жилых домов на территории городского округа Саранск на основании выданных в соответствии со статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешений на строительство данных объектов.

Судом установлено, что объекты капитального строительства Общества находятся на приаэродромной территории аэродрома Саранск, которая определена по внешней границе проекции полос воздушных подходов в соответствии с приказом Минтранса Российской Федерации от 09.11.2010 N 243, а вне полос воздушных подходов окружностью радиусом 30 км от контрольной точки аэродрома (КТА) Саранск, имеющей географические координаты: С540730 и В0451251, которые указаны в Аэронавигационном паспорте аэродрома Саранск.

В карте района аэродрома Саранск, карте векторного формата аэродрома Саранск, составленных в соответствии с пунктом 58 Правил, определены контрольная точка аэропорта и приаэродромная территория. Согласно данным картам координаты контрольной точки аэродрома: 54 градуса 07 минут 30 секунд северной широты, 0 45 градусов 12 минут 51 секунда восточной долготы. В окружность радиусом 30 км от контрольной точки аэродрома полностью входит территория города Саранска. Следовательно, в приаэродромную территорию аэродрома Саранск входит территория города Саранска.

Осуществляя строительство высотных сооружений - спорных многоэтажных домов, Общество в силу положений пункта 1 статьи 11 ВК РФ является пользователем воздушного пространства и, следовательно, как правильно указал суд первой инстанции, обязано соблюдать требования воздушного законодательства, а значит, должно было согласовать строительство вышеуказанных объектов со старшим авиационным начальником аэродрома Саранск.

Под старшим авиационным начальником аэродрома понимается должностное лицо, наделенное правами и обязанностями, определенными воздушным законодательством Российской Федерации. Для аэродромов, вертодромов и посадочных площадок гражданской авиации старшим авиационным начальником является должностное лицо, назначаемое главным оператором аэропорта, вертодрома или владельцем посадочной площадки, а для аэродромов государственной и экспериментальной авиации, аэродромов совместного базирования старшим авиационным начальником аэродрома является должностное лицо, назначенное уполномоченным органом, в ведении которого находится такой аэродром (пункт 2 Правил).

Согласно сертификату эксплуатанта от 14.07.2011 N АР 101112, выданного Приволжским межрегиональным территориальным управлением воздушного транспорта Федерального агентства воздушного транспорта, держателем сертификата является Открытое акционерное общество "Авиалинии Мордовии" (далее - ОАО "Авиалинии Мордовии").

В соответствии с распоряжением Фонда имущества Республики Мордовия от 13.10.2010 N 30, единственного акционера ОАО "Авиалинии Мордовии", старший авиационный начальник аэродрома Саранск -генеральный директор ОАО "Авиалинии Мордовия".

Следовательно, строительство спорных объектов подлежало согласованию со старшим авиационным начальником аэродрома Саранск - генеральным директором ОАО "Авиалинии Мордовии", о чем Общество было уведомлено администрацией городского округа Саранск письмом от 11.05.2012 N 2373, ОАО "Авиалинии Мордовии" письмами от 01.08.2012 N 1702, от 03.09.2012, от 17.09.2012 N 2074.

Поскольку такое согласование Обществом не было получено, тогда как такая возможность у него имелась, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о наличии в его действиях состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 11.4 КоАП РФ.

Вместе с тем суд апелляционной инстанции считает, что решение суда подлежит отмене по следующим основаниям.

В силу статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Применение уполномоченным на то органом или должностным лицом административного наказания осуществляется в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом.

Следовательно, установленный законом порядок реализации административной ответственности является обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении и назначающих административные наказания. Несоблюдение этого порядка свидетельствует о том, что административное наказание применено незаконно, независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к административной ответственности, административное правонарушение.

Статьей 4.5 КоАП РФ предусмотрено, что постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся правонарушении - по истечении двух месяцев со дня обнаружения правонарушения.

Указанный срок является пресекательным, его восстановление и продление законом не предусмотрено.

При этом срок давности привлечения к административной ответственности должен исчисляться по общим правилам исчисления сроков - со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения.

При длящемся административном правонарушении срок давности исчисляется со дня обнаружения административного правонарушения (часть 2 статьи 4.5 КоАП РФ).

В пункте 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснено, что при проверке соблюдения давностного срока в целях применения административной ответственности за длящееся правонарушение суду необходимо исходить из того, что днем обнаружения административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о данном административном правонарушении, выявило факт совершения этого правонарушения. Указанный день определяется исходя из характера конкретного правонарушения, а также обстоятельств его совершения и выявления.

Совершенное Обществом правонарушение является длящимся, поскольку выражается в длительном неисполнении возложенных на него законом обязанностей. Следовательно, начало течения срока давности привлечения к административной ответственности определяется днем его обнаружения.

Статья 28.1 КоАП РФ предписывает компетентным органам возбудить дело об административном правонарушении при наличии достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

В силу статей 28.5, 28.7 КоАП РФ протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения или в течение двух суток, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице, в отношении которого возбуждается дело об административном правонарушении, а в случае проведения административного расследования - по его окончании.

В соответствии со статьей 23.43, 28.3 КоАП РФ Управление является органом, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере использования воздушного пространства, возбуждает и рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных в том числе статьей 11.4 КоАП РФ.

Исходя из статьи 28.4 КоАП РФ прокурор также вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации.

Таким образом, право на возбуждение дела об административном правонарушении в рассматриваемом случае имеют должностные лица как Управления, так и органа прокуратуры.

При этих условиях срок давности привлечения к административной ответственности следует исчислять с момента обнаружения административного правонарушения первым должностным лицом органа, уполномоченного на составление протокола об административном правонарушении.

Как следует из материалов дела, в частности, из постановления Рузаевского транспортного прокурора от 29.01.2013 о возбуждении производства по делу об административном правонарушении в отношении должностного лица - первого заместителя генерального директора - главного инженера Общества Кручинкина Дмитрия Александровича рассматриваемое правонарушение (нарушение правил использования воздушного пространства, выраженного в неполучении в установленном законом порядке согласования на строительство многоквартирных домов уполномоченного лица) выявлено 25.12.2012.

Следовательно, вменяемое Обществу правонарушение выявлено лицом, уполномоченным на вынесение постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, а именно Рузаевским транспортным прокурором, а значит, срок давности привлечения Общества к административной ответственности необходимо исчислять именно с 25.12.2012.

При этом не имеет значения то обстоятельство, что в Управление материалы проверки от органа прокуратуры поступили только 05.02.2013.

В данном случае перенаправление материалов проверки из одного государственного органа в другой не является основанием для продления срока, установленного статьей 4.5 КоАП РФ.

Кроме того, суд апелляционной инстанции отмечает и это следует из содержания протокола об административном правонарушении от 14.02.2013 и оспариваемого постановления от 26.02.2013, что основанием для составления Управлением в отношении Общества протокола об административном правонарушении послужили именно обстоятельства, выявленные прокурором и отраженные в его постановления от 29.01.2013 о возбуждении производства по делу об административном правонарушении в отношении должностного лица Общества, а также полученные от прокурора материалы проверки, приложенные к названному постановлению.

Данных о проведении после получения от прокурора указанного постановления и приложенных к нему материалов иной проверки, административного расследования либо дополнительном выяснении каких-либо обстоятельств, которые послужили бы поводом к возбуждению дела об административном правонарушении в отношении Общества, материалы дела не содержат.

В рассматриваемом случае постановление от 26.02.2013 N 13-13 о привлечении Общества к административной ответственности вынесено Управлением за пределами срока давности, предусмотренного статьей 4.5 КоАП РФ, который с учетом установленной прокурором в постановлении от 29.01.2013 даты выявления правонарушения истек 25.02.2013.

Более того, в материалах дела имеется представление Рузаевского транспортного прокурора от 30.11.2012 N 7-2-12/2583, адресованное генеральному директору Общества, из которого следует, что допущенное правонарушение установлено прокурором в ходе проверки соблюдения воздушного законодательства организациями, осуществляющими строительство объектов в зоне ответственности ОАО "Авиалинии Мордовии", в том числе Обществом. Следовательно, правонарушение, совершенное заявителем, выявлено прокурором еще раньше, нежели указано им в постановлении от 29.01.2013 о возбуждении производства по делу об административном правонарушении в отношении должностного лица Общества.

В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ истечение срока давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Поскольку срок давности восстановлению не подлежит, его пропуск является основанием для признания незаконным и отмены постановления о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пункт 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях").

При изложенных обстоятельствах решение Арбитражного суда Республики Мордовия подлежит отмене в связи с неправильным применением норм материального права, а требование Общества - удовлетворению.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, не установлено.

Руководствуясь статьями 268, 269, пунктом 4 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Мордовия от 25.09.2013 по делу N А39-1170/2013 отменить.

Признать незаконным и отменить постановление Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Приволжскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 26.02.2013 N 13-13.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Т.А. Захарова Ю.В. Протасов