Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 января 2014 г. N 13АП-23154/13

г. Санкт-Петербург

27 января 2014 г.

Дело N А56-34015/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 21 января 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 января 2014 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Савицкой И.Г.

судей Борисовой Г.В., Фокиной Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания Брюхановой И.Г.,

при участии:

от заявителя: Гуляевой О.Н. по доверенности от 17.09.2012;

от заинтересованного лица: не явился, извещен;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-23154/2013) Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 25.09.2013 по делу N А56-34015/2013 (судья Ресовская Т.М.), принятое

по заявлению открытого акционерного общества "Российские железные дороги"

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

о признании недействительным предписания

установил:

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (107144, г. Москва, ул. Новая Басманная, д. 2, ОГРН 1037739877295, далее - ОАО "РЖД", заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным предписания Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Управление) от 18.03.2013 N 07-44-06/103 об устранении выявленных нарушений.

Решением суда первой инстанции от 25.09.2013 оспариваемое предписание Управления признано недействительным.

В апелляционной жалобе Управление просит решение суда первой инстанции от 25.09.2013 отменить и принять новый судебный акт об отказе обществу в удовлетворении заявленного требования. По мнению подателя жалобы, результаты категорирования железнодорожной станции Морженга утверждены 05.09.2012 под реестровым номером ЖСТ 114091, в связи с чем общество, как субъект транспортной инфраструктуры обязано обеспечить транспортную безопасность объекта транспортной инфраструктуры в соответствии с Требованиями по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта", утвержденных Приказом Минтранса РФ от 08.02.2011 N 43.

В судебном заседании представитель общества заявил отказ от оспаривания пункта 5.30.23 предписания Управления от 18.03.2013 N 07-44-06/103 об устранении выявленных нарушений.

В соответствии с частью 2 статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) истец вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу в арбитражном суде первой инстанции или в арбитражном суде апелляционной инстанции, отказаться от иска полностью или частично.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что истец отказался от иска и отказ был принят арбитражным судом в соответствии со статьей 49 АПК РФ.

Поскольку частичный отказ от заявления не противоречит закону и не нарушает прав и законных интересов других лиц, апелляционный суд в соответствии со статьями 49, 266 АПК РФ принимает отказ заявителя от требования в части признания недействительным пункта 5.30.23 предписания Управления от 18.03.2013 N 07-44-06/103 об устранении выявленных нарушений.

При таких обстоятельствах, решение суда в этой части подлежит отмене, а производство по делу - прекращению.

В остальной части представитель общества возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, ссылаясь на отсутствие оценки уязвимости спорного объекта транспортной инфраструктуры, что свидетельствует о незаконном возложении на общество, как субъект транспортной инфраструктуры, обязанности по разработке плана обеспечения транспортной безопасности. При этом представитель общества пояснил апелляционному суду, что ОАО "РЖД" заключены договоры на оказание услуг по проведению оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, однако до настоящего времени оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры не проведена.

Управление, извещенное надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в суд апелляционной инстанции представителя не направило. Апелляционная инстанция считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу без его участия в соответствии с пунктом 3 статьи 156, пунктом 1 статьи 266 АПК РФ.

Законность и обоснованность принятого судебного акта с учетом частичного отказа от заявления проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на основании распоряжения от 12.02.2013 N 124-р Управлением в период с 18.02.2013 по 18.03.2013 проведена плановая документарная проверка в отношении железнодорожной станции Морженга Вологодского центра организации работы железнодорожных станций Северной дирекции управления движением - структурного подразделения Центральной дирекции управления движением - филиала открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (далее - железнодорожная станция Морженга), по результатам которой обществу выдано предписание от 18.03.2013 N 07-44-06/103 об устранении следующих нарушений Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N16-ФЗ) и Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных приказом Минтранса России от 08.02.2011 N 43 (далее - Требования N 43):

1. Не образовано (не сформировано) в соответствии с особыми уставными задачами и/или не привлечено, в соответствии с планами обеспечения транспортной безопасности подразделения транспортной безопасности для защиты ОТИ от актов незаконного вмешательства (нарушение пункта 5.5 Требований N 43);

2. Не разработаны, не приняты и не исполняются внутренние организационно-распорядительные документы, направленные на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и являющиеся приложением к плану обеспечения транспортной безопасности (нарушение пунктов 5.6.1, 5.6.2, 5.6.3, 5.6.4, 5.6.5, 5.6.6, 5.6.7, 5.6.8, 5.6.9, 5.6.11, 5.6.12 Требований N 43);

3. Отсутствует порядок информирования компетентного органа в области обеспечения транспортной безопасности и уполномоченных подразделений федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности РФ, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также территориального управления федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта о непосредственных, прямых угрозах и фактах совершения актов незаконного вмешательства в деятельность ОТИ (нарушение пункта 5.6.10 Требований N 43);

4. Не осуществлена специальная профессиональная подготовка сотрудника сил обеспечения транспортной безопасности (ответственного за транспортную безопасность железнодорожной станции Морженга) в соответствии с программами и документами, определенными законодательством РФ (нарушение пункта 5.12 Требований N 43);

5. Отсутствуют документы, подтверждающие согласование образцов пропусков всех видов, утвержденные приказом ОАО "РЖД" от 14.06.2011 N 81, с уполномоченными подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности РФ, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности (нарушение пункта 5.30.23 Требований N 43);

6. Не обеспечено проведение оценки уязвимости ОТИ и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ в Реестр категорированных объектов (с 05.09.2012) (нарушение пункта 5.7 Требований N 43);

7. Не разработан, не утвержден и не реализован порядок взаимодействия между силами обеспечения транспортной безопасности ОТИ и силами обеспечения транспортной безопасности других ОТИ, с которыми имеется технологическое взаимодействие (нарушение пункта 5.9 Требований N 43);

8. Не разработан, не утвержден и не реализован план обеспечения транспортной безопасности, предусматривающий систему мер по обеспечению транспортной безопасности, на железнодорожной станции Морженга как объекта транспортной инфраструктуры (нарушение пункта 5.8 Требований N 43, статьи 4, пункта 1 статьи 9 Закона N 16-ФЗ, пункта 2 Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденного приказом Минтранса от 11.02.2010 N 34).

Указанным предписанием обществу предписано устранить выявленные нарушения в срок до 25.11.2013.

Не согласившись с указанным предписанием, общество обратилось в суд с соответствующим заявлением по настоящему делу.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленное обществом требование, не установив у Управления оснований для его вынесения.

Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, заслушав представителя общества, апелляционный суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с подпунктами 4, 5, 9 и 10 пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ) под "категорированием объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств" понимается отнесение их к определенным категориям с учетом степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий; под "обеспечением транспортной безопасности" понимается реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства; под "объектами транспортной инфраструктуры" - технологические комплексы, включающие в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты системы связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование; под "субъектами транспортной инфраструктуры" - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании; под "транспортной безопасностью" - состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

В силу пункта 1 статьи 4 Закона N 16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

С учетом изложенных норм железнодорожная станция Морженга является объектом транспортной инфраструктуры, а ОАО "РЖД" - субъектом транспортной инфраструктуры и именно на нем лежит обязанность по обеспечению транспортной безопасности на данном объекте.

В соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 6 Закона N 16-ФЗ категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности. Категорированные объекты включаются в реестр ОТИ и ТС, ведение которого осуществляют компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта.

Полномочия по категорированию объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в соответствии с пунктом 5.3.14 Положения о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.02.2007 N 397, возложены на Федеральное агентство железнодорожного транспорта.

Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утвержден Приказом Минтранса РФ от 12.04.2010 N 87, в соответствии с которым результаты проведенной оценки уязвимости направляются в компетентный орган для рассмотрения и принятия решения об утверждении либо об отказе в утверждении.

Во исполнение пункта 1 статьи 9 Закона N 16-ФЗ приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 11.02.2010 N 34 утвержден Порядок разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Согласно пункту 2 указанного Порядка план обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства разрабатывается субъектом транспортной инфраструктуры и утверждается компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности.

В соответствии с пунктом 3 Порядка план разрабатывается на основании результатов оценки уязвимости и определяет систему мер для защиты объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства для подписания от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения акт незаконного вмешательства, а также при подготовке и проведении контртеррористических операций.

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 N 43 утверждены Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, являющиеся обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры (далее - Требования).

Пунктом 2 Требований N 43 установлено, что данные Требования определяют систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты ОТИ и транспортных средств железнодорожного транспорта от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства.

В силу пунктов 5.7, 5.8 Требований N 43, субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить проведение оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и/или транспортных средств (ОТИ и/или ТС) в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ и/или ТС в Реестр категорированных ОТИ и ТС о присвоенной категории ОТИ и/или ТС, а также разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС.

Исходя из положений вышеприведенных норм, отсутствие присвоенной категории уровня безопасности влечет невозможность проведения оценки уязвимости ОТИ, а отсутствие утвержденных результатов оценки уязвимости объекта является препятствием для разработки плана обеспечения его транспортной безопасности.

В апелляционной жалобе Управление ссылалось на тот факт, что результаты категорирования железнодорожной станции Морженга утверждены 05.09.2012 под реестровым номером ЖСТ 114091, в связи с чем общество, как субъект транспортной инфраструктуры обязано обеспечить транспортную безопасность объекта транспортной инфраструктуры в соответствии с Требованиями N 43.

Определением апелляционного суда от 03.12.2013 суд обязал Управление представить доказательства направления ОАО "РЖД" уведомления о категорировании объекта транспортной инфраструктуры - железнодорожной станции Морженга, а также доказательства получения данного уведомления обществом.

Однако, определение апелляционного суда от 03.12.2013 Управление исполнено не было, в связи с чем не представляется возможным установить срок, в течение которого общество было обязано обеспечить проведение оценки уязвимости спорного объекта.

При таких обстоятельствах, апелляционный суд приходит к выводу о том, что Управлением вопреки части 5 статьи 200 АПК РФ не доказана обязанность общества по соблюдению положений пункта 5.7 Требований N 43 на дату вынесения оспариваемого предписания.

В свою очередь отсутствие у ОАО "РЖД" результатов оценки уязвимости на дату проверки исключало возможность разработать и реализовать план обеспечения транспортной безопасности, в связи с чем устранение нарушения статьи 9 Закона N 16-ФЗ и пункта 5.8 Требований N 43, указанное в пункте 8 оспариваемого предписания, также неправомерно возложено на заявителя.

Изложенные выводы также не позволяют считать правомерным вменение обществу нарушений пунктов 5.5, 5.9, 5.6.1-5.6.12 Требований N 43, поскольку все перечисленные в них документы должны разрабатываться применительно к присвоенной категории ОТИ и с учетом оценки уязвимости объектов, в том числе и при разработке плана обеспечения транспортной безопасности.

Относительно нарушения заявителем пункта 5.12 Требований N 43, предусматривающего обязанность субъекта транспортной инфраструктуры осуществлять специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации, апелляционная коллегия соглашается с судом первой инстанции в том, что поскольку до настоящего времени законодательством Российской Федерации не утверждены соответствующие программы и документы, регулирующие подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности, то данное нарушение вменено обществу неправомерно, так как согласование и утверждение соответствующей программы непосредственно образовательными учреждениями, не свидетельствует о их утверждении в установленном порядке компетентным органом государственной власти, уполномоченным в области обеспечения транспортной безопасности (как того требует пункт 5.12).

На основании изложенного, учитывая недоказанность Управлением в рассматриваемом случае правомерных оснований для выдачи обществу оспариваемого предписания, суд первой инстанции, руководствуясь частью 2 статьи 201 АПК РФ, правомерно и обосновано признал предписание от 18.03.2013 N 07-44-06/101 (за исключением пункта 5.30.23 Требований N 43) недействительным.

Нарушений или неправильного применения норм процессуального права при вынесении решения судом первой инстанции также не допущено, а потому решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 25.09.2013 в остальной части следует оставить без изменения, а жалобу Управления - без удовлетворения.

Руководствуясь частью 3 статьи 49, пунктом 4 части 1 статьи 150, пунктом 1 статьи 269, статьями 271, 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

Принять отказ открытого акционерного общества "Российские железные дороги" от заявления в части признания недействительным пункта 5.30.23 предписания Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу от 18.03.2013 N 07-44-06/103. В этой части производство по делу прекратить.

В остальной части решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 25.09.2013 по делу N А56-34015/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

Г.В. Борисова Е.А. Фокина