Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 января 2014 г. N 13АП-26528/13

г. Санкт-Петербург

27 января 2014 г.

Дело N А56-56022/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 20 января 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 января 2014 года.

Судья Тринадцатого арбитражного апелляционного суда Борисова Г.В.

при ведении протокола судебного заседания: Брюхановой И.Г.

при участии:

от заявителя: Сироткина Д.А. по доверенности от 27.12.2013;

от заинтересованного лица: Васильевой Н.А. по доверенности от 31.12.2013 N 94/2013;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-26528/2013) Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 18.11.2013 по делу N А56-56022/2013 (судья Синицына Е.В.), принятое в порядке упрощенного производства

установил:

ОАО "Российские железные дороги" (107174, Москва, ул.Новая Басманная, д.2, далее- ОАО "РЖД", общество) обратилось в Арбитражный суд Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным постановления Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (190068, Санкт-Петербург, пр.Римского-Корсакова, д.39, далее- Управление Ространснадзора, административный орган) от 27.08.2013 N 07-53-04/379 о привлечении общества к административной ответственности по части 10 статьи 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Решением суда первой инстанции заявленные требования ОАО "РЖД" удовлетворены, в связи с неправомерным привлечением общества к административной ответственности за невыполнение предписания от 04.04.2013 N 07-44-04/138.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Управление Ространснадзора направило апелляционную жалобу, в которой просило отменить решение суда, в удовлетворении заявленных требований отказать.

В судебном заседании представитель Управления Ространснадзора поддержал доводы апелляционной жалобы, не согласившись с выводом суда о том, что в отсутствие доказательств, подтверждающих факт категорирования спорного ОТИ, возложение на общество обязанностей, предусмотренных пунктами 5.25.1-5.25.5 Требований N 43 является преждевременным; отсутствие в штатном расписании вокзала Апатиты такой категории работников как сотрудники сил обеспечения транспортной безопасности; законодательством Российской Федерации не утверждены соответствующие программы и документы, регулирующие подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности.

Представитель общества с доводами апелляционной жалобы не согласился, просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Законность и обоснованность принятого решения проверяются в порядке и по основаниям, установленными статьями 258, 266-271 АПК РФ.

Выслушав представителей сторон, исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции находит апелляционную жалобу административного органа обоснованной и подлежащей удовлетворению.

Как видно из материалов дела, в период с 29.07.2013 по 07.08.2013 УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора на основании распоряжения N 687-р от 22.07.2013 проведена внеплановая проверка ОАО "РЖД" по вопросу исполнения предписания от 04.04.2013 N 07-44-04/138, согласно которому общество должно в срок до 04.07.2013:

1) осуществить специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации (п. 5.12 "Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта", утвержденных Приказом Минтранса России от 08.02.2011 N 43 (далее-Требования).

2) провести проверку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности с целью выявления оснований, предусмотренных частью I статьи 10 Федерального закона от 09 февраля 2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (пункт 5.10 Требований);

3) установить в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурацию и границы территории железнодорожного вокзала Апатиты, как объекта транспортной инфраструктуры, доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается (зону свободного доступа) (пункт 5.25.1 Требований);

4) установить в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурацию и границы территории или части (наземной, подземной) железнодорожного вокзала Апатиты, проход в которые осуществляется через контрольно-пропускные пункты (посты) (зоны транспортной безопасности) (пункт 5.25.2 Требований);

5) установить в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности железнодорожного вокзала Апатиты, допуск физических лиц и перемещение материальных объектов в которые осуществляется по перевозочным документам и/или пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (перевозочный сектор зоны транспортной безопасности) (пункт 5.25.3 Требований);

6) установить в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности железнодорожного вокзала Апатиты, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей и предметы и вещества, которые запрещены пли ограничены для перемещения (технологический сектор зоны транспортной безопасности) (пункт 5.25.4 Требований);

7) установить в целях обеспечения транспортной безопасности схему размещения и состав оснащения контрольно-пропускных пунктов (постов) па границах зоны безопасности и/или её секторов, критических элементов, а также зоны свободною доступа железнодорожного вокзала Апатиты (пункт 5.25.5 Требований).

По факту неисполнения обществом предписания от 04.04.2013 N 07-44-04/138 УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора в срок до 04.07.2013 и нарушения пунктов 5.10, 5.12, 5.25.2-5 Требований по обеспечению транспортной безопасности составлен акт проверки от 07.08.2013 N 07-46-04/540.

13.08.2013 по признакам правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 10 статьи 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, Отделом надзора за обеспечением транспортной безопасности УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора составлен протокол об административном правонарушении N 07-45-04/327.

Постановлением Отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора от 27.08.2013 N 07-53-04/379 ОАО "РЖД" привлечено к административной ответственности по части 10 статьи 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях в виде наложения административного штрафа в размере 35 000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, общество обратилось с заявлением в арбитражный суд о признании его незаконным.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования общества, посчитал недоказанным правомерность вынесенного в отношении общества предписания, и как следствие, незаконным привлечение к административной ответственности за его неисполнение. Апелляционный суд не согласен с данным выводом суда по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.

Согласно части 2 статьи 4 вышеназванного Федерального закона обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Предписание-это мера реагирования на нарушение закона. Требования, включенные в предписание государственного органа должны быть законодательно обоснованы. В предписании должно быть указано, какое положение закона нарушено, в чем заключается нарушение. Предписание об устранении нарушений требований действующего законодательства является документом, содержащим в себе обязательное для исполнения требование юридическому лицу провести мероприятия по устранению выявленных нарушений.

Судом первой инстанции установлено и подтверждено материалами дела, что предписание от 04.04.2013 N 07-44-04/138 выдано по итогам внеплановой документарной проверки железнодорожного вокзала Апатиты Северной региональной дирекции железнодорожных вокзалов, проведённой УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора в порядке, установленном Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В ходе проверки должностное лицо органа государственного надзора пришло к выводу, что ОАО "РЖД" не исполнило пункты 5.10, 5.12, 5.25.2-5 Требований по обеспечению транспортной безопасности.

Согласно пункту 5.10 Требований по обеспечению транспортной безопасности, субъект транспортной инфраструктуры обязан проверить сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности с целью выявления оснований, предусмотренных частью 1 статьи 10 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", для прекращения трудовых отношений или отказа в приеме на работу.

В пункте 1 статьи 10 Закона N 16-ФЗ приведен перечень лиц, в отношении которых установлены ограничения при приеме на работу, непосредственно связанную с обеспечением транспортной безопасности (имеющие непогашенную или неснятую судимость за совершение умышленного преступления, состоящие на учете в учреждениях органов здравоохранения по поводу психического заболевания, алкоголизма или наркомании и др.).

Пункт 5.10 Требований предусматривает обязанность субъекта транспортной инфраструктуры проверить сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности с целью выявления оснований, предусмотренных частью 1 статьи 10 Закона - для прекращения трудовых отношений или отказа в приеме на работу.

Нарушение пункта 5.10 является самостоятельным нарушением по причине того, что обязанность исполнения субъектом транспортной инфраструктуры данного пункта Требований не ставится в зависимость от наличия утвержденного плана обеспечения транспортной безопасности, что предполагает обязанность общества исполнять требования указанного пункта.

В соответствии с Приказом Управления Ространснадзора от 10.02.2012 N 31 ответственным за транспортную безопасность на станциях назначены начальники железнодорожных станций.

Приказом от 14.05.2012 N 42/ДПР начальника Октябрьской Дирекции пассажирских обустройств ответственным за транспортную безопасность на ОТИ, состоящих на балансе Октябрьской дирекции пассажирских обустройств, приписанных к Петрозаводскому региональному участку- здания вокзала Апатиты, назначен начальник вокзала Моккиева В.В.

Административный орган утверждает, что начальник станции Моккиева В.В. не проверена на наличие ограничений, поименованных в части 1 статьи 10 Закона N 16-ФЗ, служащих основанием для прекращения трудовых отношений или отказа в приеме на работу, в части наличия или отсутствия непогашенной или неснятой судимости за совершение умышленного преступления. Данный факт общество не отрицает.

Апелляционный суд отмечает, что в предписании указано на необходимость проверки определенной информации, а не принятии мер по увольнению должностного лица, на что ошибочно указал суд первой инстанции, ссылаясь на противоречие части 1 статьи 10 Закона N 16-ФЗ положениям Трудового кодекса Российской Федерации.

Пунктом 5.12 Требований по обеспечению транспортной безопасности предусмотрена обязанность субъекта транспортной инфраструктуры осуществлять специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации.

Подпунктом 5.6.9 Требований по обеспечению транспортной безопасности определено, что силы обеспечения транспортной безопасности включают лиц, ответственных за обеспечение транспортной безопасности, и персонал, непосредственно связанный с обеспечением транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, а также подразделения транспортной безопасности.

Приказом ОАО "РЖД" от 12.12.2011 г. N 183 утверждено Положение об организации обеспечения транспортной безопасности в ОАО "РЖД" (далее - Положение).

Руководство организацией обеспечения транспортной безопасности в ОАО "РЖД" определено частью II названного Положения.

В соответствии с п.13 ч.II Положения непосредственная реализация мер, направленных на обеспечение защищенности объектов железнодорожного транспорта, противодействие соответствующим угрозам совершения актов незаконного вмешательства, осуществляется руководителем подразделения филиала, другого структурного подразделения ОАО "РЖД", на которого в установленном порядке возложено управление производственной (технологической) деятельностью объекта железнодорожного транспорта в соответствии с его предназначением (далее - руководитель объекта железнодорожного транспорта).

Объектом железнодорожного транспорта в данном случае является железнодорожная станция Апатиты.

На основании вышеизложенного, начальник железнодорожной станции Апатиты либо лицо его замещающее непосредственно относятся к сотрудникам сил обеспечения транспортной безопасности и должны пройти специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку.

Министерством транспорта РФ и Федеральным агентством железнодорожного транспорта (далее - Росжелдор) во исполнение закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", Указа Президента РФ от 31.03.2010 N 403 "О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте" и Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте (утверждена Распоряжением Правительства РФ 30.07.2010 г. N1285-р) созданы Центры транспортной безопасности, предотвращения и защиты от чрезвычайных ситуаций на транспорте на базе подведомственных агентству ВУЗов.

Согласно разделу VI Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте, задачами создания системы профессиональной подготовки, обучения и аттестации специалистов и должностных лиц в области обеспечения транспортной безопасности, а также персонала, принимающего участие в обеспечении транспортной безопасности, в том числе в части предотвращения и защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на транспорте, являются:

-разработка методики и программ профессиональной подготовки и обучения, определение требований, порядка, способов и методов аттестации специалистов и должностных лиц в области обеспечения транспортной безопасности, а также персонала, принимающего участие в обеспечении транспортной безопасности;

-создание сети учебных центров профессиональной подготовки, обучения и аттестации специалистов и должностных лиц в области обеспечения транспортной безопасности, а также персонала, принимающего участие в обеспечении транспортной безопасности;

-обучение, подготовка и аттестация специалистов и должностных лиц в области обеспечения транспортной безопасности, а также персонала, принимающего участие в обеспечении транспортной безопасности;

-обучение должностных лиц и специалистов в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на транспорте.

Программа реализуется в рамках приоритетного направления деятельности Правительства Российской Федерации по обеспечению национальной безопасности.

Абзац 2 пункта 42 Типового положения об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации специалистов), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.1995 N 610, закрепляет за образовательным учреждением повышения квалификации полномочия по разработке, утверждению и реализации дополнительных образовательных программ самостоятельно с учетом потребностей заказчика.

В созданных Центрах на основании существующего законодательства разработаны, утверждены и реализовываются программы профессиональной подготовки, обучения и аттестации специалистов и должностных лиц в области обеспечения транспортной безопасности, а также персонала принимающего участие в обеспечении транспортной безопасности, в том числе в части предотвращения и защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на железнодорожном транспорте и метрополитене.

Кроме того, на официальном сайте Росжелдора (http://www.roszeldor.ru/trans_save /Inst_UTB) в разделе "Транспортная безопасность" опубликован Перечень подведомственных Росжелдору ВУЗов, на базе которых открыты учебные центры транспортной безопасности. В указанном перечне опубликованы названия федеральных государственных бюджетных образовательных учреждений, номер лицензии на право ведения образовательной деятельности в области обеспечения транспортной безопасности и название учебных программ.

По заказу Правительства РФ в образовательных учреждениях на базе транспортных ВУЗов совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти были разработаны и утверждены учебные программы профессиональной подготовки на основании существующего законодательства, регламентирующего вопросы обеспечения безопасности в государстве и в сфере транспорта. Право образовательных учреждений на самостоятельное утверждение соответствующих программ непосредственно закреплено законодательством РФ. Ни приказом Минтранса РФ от 08.02.2011 N 43, ни иными нормативными актами не предусмотрено, что программы утверждаются компетентным органом государственной власти, уполномоченным в области обеспечения транспортной безопасности.

Таким образом, в настоящее время утверждены соответствующие программы и документы, регулирующие подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности.

Суд первой инстанции также пришел к ошибочному выводу, что соблюдение обществом пунктов 5.25.1-5 находится в прямой зависимости от наличия плана обеспечения транспортной безопасности.

Пунктом 5.25 Требований по обеспечению транспортной безопасности предусмотрена обязанность субъекта транспортной инфраструктуры установить в целях обеспечения транспортной безопасности:

-конфигурацию и границы территории ОТИ или ТС, доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается (далее - зона свободного доступа ОТИ или ТС)(пункт 5.25.1);

- конфигурацию и границы территории или части (наземной, подземной, воздушной, надводной, подводной) ОТИ или ТС, проход в которые осуществляется через контрольно-пропускные пункты (посты) (далее - зона транспортной безопасности), а также критических элементов ОТИ или ТС (пункт 5.25.2).

-конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, допуск физических лиц и перемещение материальных объектов в которые осуществляется по перевозочным документам и/или пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее - перевозочный сектор зоны транспортной безопасности)(пункт 5.26.3).

- конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее - технологический сектор зоны транспортной безопасности)(пункт 5.25.4).

- схему размещения и состав оснащения контрольно-пропускных пунктов (постов) па границах зоны безопасности и/или её секторов, критических элементов, а также зоны свободною доступа железнодорожного вокзала Апатиты (пункт 5.25.5).

Вышеуказанными нормами предусмотрено, что субъект транспортной инфраструктуры обязан установить конфигурации и границы зон транспортной безопасности и данная обязанность не корреспондируется с необходимостью иметь утвержденный план обеспечения транспортной безопасности.

Поскольку, действующим законодательством в настоящий период не установлен порядок оформления конфигурации и границ зоны свободного доступа ОТИ, не утвержден бланк определения зон свободного доступа ОТИ или ТС, то оформление таких сведений может быть произведено в виде графических схем, текстовых документов.

В подтверждение соблюдения обществом пункта 5.25.1 Требований обществом не представлены технико-распорядительный акт (ТРА) ж\д вокзала Апатиты и его схематичный план.

Документов, подтверждающих выполнение пунктов 5.25.2, 5.25.3, 5.25.4 Требования в ходе проведения контрольно-надзорных мероприятий обществом также представлено не было, на основании чего государственным органом сделан правильный вывод о несоблюдении указанных пунктов.

Несоблюдение перечисленных пунктов Требования образует объективную сторону вмененного обществу административного правонарушения, предусмотренного частью 10 статьи 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Частью 10 статьи 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания, требования органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля (надзора) в сфере обеспечения транспортной безопасности.

С учетом вышеизложенного, факт неисполнения обществом предписания установлен административным органом и по существу обществом не опровергнут, утверждение Управления Ространснадзора о наличии вины общества в совершении правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 10 статьи 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, обосновано.

Процессуальных нарушений при привлечении общества к административной ответственности апелляционным судом не установлено.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит отмене, апелляционная жалоба Управления- удовлетворению.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьями 271, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 18 ноября 2013 года по делу N А56-56022/2013, принятое в порядке упрощенного производства, отменить.

ОАО "РЖД" в удовлетворении заявления о признании незаконным постановления Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 27.08.2013 N 07-53-04/379 о привлечении общества к административной ответственности по части 10 статьи 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, отказать.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса РФ, в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Судья

Г.В. Борисова