"Подводные камни" досудебного урегулирования налоговых споров (И.Е. Зубарева, "Ваш налоговый адвокат", N 5, май 2008 г.)

"Подводные камни" досудебного урегулирования налоговых споров

Уже с нового года налогоплательщикам запретят обращаться в суд для обжалования решений о привлечении к ответственности за налоговое правонарушение, если эти решения предварительно не были обжалованы в вышестоящем налоговом органе. Налоговая служба даже обнародовала свои планы, связанные с реализацией этой нормы. Так, по замыслу властей к 2010 г. доля жалоб по налоговым спорам, рассмотренных в досудебном порядке, в общем числе предъявленных к налоговым органам и рассмотренных судами исков по налоговым спорам должна составить 77%.

Но, как правило, новшества налогового законодательства влекут за собой ряд неожиданных проблем. Чем обернется для инспекторов, налогоплательщиков и судей досудебное урегулирование налоговых споров? Представители ФНС России, юристы, судьи, налоговые консультанты обсудили этот вопрос на Международном научно-практическом симпозиуме по актуальным проблемам налоговой политики, организованном Палатой налоговых консультантов, который состоялся 9 апреля этого года. Информационным партнером мероприятия стал и журнал "Ваш налоговый адвокат".

Отделы налогового аудита функционируют в управлениях ФНС России и инспекциях с 2007 г. Как правило, на эти отделы возложено рассмотрение жалоб налогоплательщиков на решения, принятые по итогам проверок, а также на действия (бездействие) инспекторов. Другими словами, сотрудники отдела налогового аудита являются своего рода арбитрами в спорах между инспекторами и налогоплательщиками.

С 1 января 2009 г. в силу вступает п. 5 ст. 101.2 НК РФ, а это означает, что налогоплательщик сможет обжаловать решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения в суде только после того, как оно будет обжаловано в вышестоящем налоговом органе. Следовательно, работы у инспекторов отделов налогового аудита прибавится.

Сотрудники налоговой службы не готовы к 1 января 2009 г. Первый подводный камень - недостаток кадров, обладающих необходимыми профессиональными навыками для досудебного урегулирования споров. Например, это подтверждает руководитель УФНС России по Челябинской области О.Д. Хороший: "Мы не можем резко перейти к досудебному урегулированию споров. Инспекторы не готовы судить объективно, исходя из каких-то экономических категорий".

По его мнению, пока не ясно, каким образом инспекции справятся с таким большим количеством обращений. Налогоплательщики стали более подготовлены, резко увеличилось количество жалоб на действия или бездействие инспекторов. При той текучке кадров, которая существует в ФНС России, руководство службы не может обеспечить качественный состав инспекторов. "Половину дел, решение по которым принято не в нашу пользу, мы проигрываем не потому, что налогоплательщик прав, а из-за того, что мы не можем доказать его неправоту", - утверждает О.Д. Хороший. Очевидно, что в такой ситуации сложно говорить о какой-то объективности со стороны инспекторов, которым придется оценивать работу своих младших коллег.

В подтверждение приведем следующий пример: инспекторы вышеуказанного налогового управления, по словам их руководителя, крайне редко применяют п. 7 ст. 3 НК РФ (все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика). "Мы пытаемся доказать, что это не неясность, пройтись по законодательству и выяснить, что в нем все ясно и все понятно", - сообщил О.Д. Хороший. Он озвучил такую статистику: в УФНС России по Челябинской области на уровне отделов налогового аудита удовлетворяются порядка 30-35% жалоб налогоплательщиков. Если говорить о возмещении НДС, то инспекторы отделов налогового аудита принимают сторону налогоплательщика в 50% случаев.

По словам судьи ВАС РФ А.И. Бабкина, мировой опыт показывает: досудебное урегулирование споров может быть успешно применено. Это значит, что у нас есть шансы наладить этот механизм. Он также признал, что большой проблемой является отсутствие в штате налоговых инспекций достаточного числа профессионалов для широкого применения досудебного урегулирования.

Второй подводный камень введения обязательной процедуры предварительного обжалования заключается в том, что количество исков в арбитражные суды может не уменьшиться, как это предполагал законодатель, а, наоборот, увеличиться. По той причине, что налогоплательщику придется обжаловать еще и решение вышестоящего налогового органа или отдела налогового аудита. Например, легко представить себе ситуацию, что налогоплательщика не уведомили должным образом о времени и дате рассмотрения его претензии в вышестоящем налоговом органе. В итоге у него не было возможности оправдаться, и появились причины для обращения в суд.

Судья Бабкин считает, что сегодня нужно активно внедрять практику заключения мировых соглашений между налоговыми органами и налогоплательщиками: "Я досудебное урегулирование споров понимаю несколько шире, чем это указано в НК РФ. Из Арбитражного процессуального кодекса РФ вытекает, что возможно урегулирование ситуации путем заключения мирового соглашения". Он напомнил, что с 2004 по 2008 г. только 0,2% налоговых споров разрешились посредством мирового соглашения.

Господин Бабкин также обратил внимание, что достижение мирового соглашения возможно и в рамках судебного заседания. В этом случае соглашение утверждается судом, что является большим плюсом, так как оно не остается бесконтрольным. Суд отследит, не нарушаются ли закон и интересы третьих лиц. Будут минимизированы те ошибки, которые возможны при заключении мирового соглашения между налоговым органом и налогоплательщиком. Впрочем, ВАС РФ еще должен подготовить документ, регламентирующий процедуру заключения мирового соглашения по налоговому спору.

Кроме того, бизнес-сообщество не исключает, что от внедрения процедуры досудебного урегулирования налоговых споров снизится гарантия защиты прав налогоплательщиков. Судья ВАС РФ А.Г. Першутов попытался развеять это опасение. По его словам, налогоплательщики не спешат обращаться в вышестоящий налоговый орган потому, что просто боятся пропустить трехмесячный срок на обжалование решения в арбитражном суде, установленный ч. 4 ст. 198 АПК РФ.

Допустим, налогоплательщик решил обжаловать решение инспектора в вышестоящем налоговом органе. Последний, в свою очередь, рассматривал жалобу более трех месяцев. Когда же налогоплательщик наконец получил решение вышестоящего налогового органа и обратился за судебной защитой, суд посчитал причину пропуска трехмесячного срока, установленного ст. 198 АПК РФ, неуважительной. "Мы в свое время эту практику пресекли на корню и выпустили Постановление Президиума ВАС РФ от 20 ноября 2007 г. N 8815/07. В преддверии 1 января 2009 г. налогоплательщики не должны опасаться того, что обжалование ими решения в вышестоящем налоговом органе может повлечь для них препятствие в судебной защите", - подытожил г-н Першутов.

Проанализируем положения законодательства. На обжалование решения в судебном порядке предоставлен трехмесячный срок, в вышестоящем налоговом органе - также три месяца (п. 2 ст. 139 НК РФ). Жалоба налогоплательщика рассматривается в вышестоящем налоговом органе не более одного месяца (ст. 140 НК РФ). При обращении в арбитражный суд трехмесячный срок должен исчисляться с момента, когда лицо узнало о решении вышестоящего налогового органа. Значит, если вышестоящий налоговый орган не ответил на жалобу в течение месяца, то со следующего за его окончанием дня начинает исчисляться срок, предусмотренный ч. 4 ст. 198 АПК РФ. Иначе получается, что налогоплательщики поставлены в такие условия, когда они фактически лишены права на внесудебную защиту.

Еще один подводный камень - многие налогоплательщики не верят в объективность решения вышестоящего налогового органа, считают досудебное урегулирование пустой тратой времени и сразу обращаются в суд. По словам члена Научно-экспертного совета Палаты налоговых консультантов, управляющего партнера компании "Аудит-реал" Т.А. Демишевой, здесь важна психологическая сторона вопроса. Налогоплательщик всегда опасается незаконных санкций со стороны налогового органа, и небезосновательно. Например, ошибочно закрыли расчетный счет. Чтобы он снова заработал, требуется выполнить ряд установленных НК РФ процедур. Тем более для того, чтобы обжаловать решение в вышестоящем налоговом органе, жалоба подается в свою же инспекцию.

Но есть и плюс. Помимо решения о привлечении к ответственности за налоговое правонарушение (об отказе в привлечении к ответственности) есть еще решения о взыскании налога за счет имущества, об отказе в возврате или зачете налога и т.д. Обязательной процедуры досудебного оспаривания таких решений законодатель пока не установил.

"Обязательность досудебного урегулирования споров лишает систему споров некой конкуренции, - считает эксперт по налогам юридической компании "Пепеляев, Гольцблат и партнеры" В.М. Зарипов. - Если сегодня налогоплательщик может выбирать, обратиться ему с жалобой в арбитражный суд или в вышестоящий налоговый орган, то с 2009 г. этой альтернативы не будет. В идеале должна быть создана самостоятельная структура, служба налоговой апелляции. Отделы налогового аудита сегодня все-таки подчиняются руководству инспекции, а это сказывается на их объективности при рассмотрении жалоб налогоплательщиков".

И.Е. Зубарева,

корреспондент журнала

"Ваш налоговый адвокат"

"Ваш налоговый адвокат", N 5, май 2008 г.