Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 января 2014 г. N 17АП-15998/13

г. Пермь

30 января 2014 г.

Дело N А50-14651/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 30 января 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 30 января 2014 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Масальской Н.Г.,

судей Дружининой Л.В., Яринского С.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Макаровой С.Н.,

при участии:

от истца, заместителя прокурора Пермского края: Белина Е.Г., удостоверение ТО N 094911;

от ответчиков, индивидуального предпринимателя Чернова Андрея Владимировича; муниципального казенного учреждения "Жилкомэнергосервис", от третьего лица, Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю - не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда;

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу ответчика, индивидуального предпринимателя Чернова Андрея Владимировича

на решение Арбитражного суда Пермского края

от 31 октября 2013 года

по делу N А50-14651/2013,

принятое судьей Белокрыловой О.В.,

по иску Заместителя прокурора Пермского края

к муниципальному казенному учреждению "Жилкомэнергосервис" (ОГРН 1095920000274, ИНН 5920031111), индивидуальному предпринимателю Чернову Андрею Владимировичу (ОГРНИП 304592029900168, ИНН 592008310009)

третье лицо: Управление Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю

о признании недействительным договора на осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования на поселенческих маршрутах в границах Чайковского городского поселения,

установил:

Заместитель прокурора Пермского края обратился в Арбитражный суд Пермского края с иском к муниципальному казенному учреждению "Жилкомэнергосервис" (далее - МКУ "Жилкомэнергосервис"), индивидуальному предпринимателю Чернову Андрею Владимировичу (далее - ИП Чернов А.В.) о признании недействительным договора на осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования на поселенческих маршрутах в границах Чайковского городского поселения N 16 от 31.12.2010 (л.д.3-8).

Определением Арбитражного суда Пермского края от 07.08.2013 (л.д. 1-2) к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации привлечено Управление Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 31 октября 2013 года (резолютивная часть от 29.10.2013, судья О.В.Белокрылова) исковые требования удовлетворены. Договор N 16 от 31.12.2010 на осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования на поселенческих маршрутах в границах Чайковского городского поселения, заключенный между Муниципальным учреждением "Жилкомэнергосервис" и индивидуальным предпринимателем Черновым Андреем Владимировичем, признан недействительным. С МКУ "Жилкомэнергосервис" в доход федерального бюджета взыскана государственная пошлина в сумме 2 000 руб. 00 коп. С ИП Чернова А.В. в доход федерального бюджета взыскана государственная пошлина в сумме 2 000 руб. 00 коп. (л.д. 62-68).

Ответчик, ИП Чернов А.В., не согласившись с решением суда, обратился с апелляционной жалобой. Находя решение незаконным и необоснованным, просит его отменить.

Указал, что договор N 16 от 31.12.2010 был заключен сторонами на основании и во исполнение Решения Думы Чайковского городского поселения Пермского края от 17.11.2010 N 352 "Об утверждении Положения об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования на поселенческих маршрутах в границах Чайковского городского поселения". Указанные Решение и Положения изданы в рамках Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и в установленном законом порядке незаконными, недействующими и неподлежащими применению не признаны. На основании изложенного, заявитель считает действия МКУ "Жилкомэнергосервис" по заключению договора обоснованными и законными. ИП Чернов А.В., заключая договор, также действовал добросовестно, заключил договор на тех условиях и порядке, которые были предложены контрагентом.

Заявитель полагает, что истец предъявлением иска нарушил интересы муниципального образования, поскольку одним из последствий признания указанного договора недействительным (ничтожным) является прекращение его действия, прекращение осуществления перевозок на соответствующем маршруте. По мнению ответчика, удовлетворение требований истца приведет к остановке движения общественного транспорта Чайковского городского поселения. Кроме того, поскольку услуги по оспариваемому договору оказаны, приведение сторон в первоначальное положение невозможно.

В заседание суда апелляционной инстанции ответчик, ИП Чернов А.В., не явился, представителя не направил.

Истец (заместитель прокурора Пермского края) в судебном заседании 30.01.2014 доводы жалобы отклонил как несостоятельные по мотивам, изложенным в письменном отзыве. Находя решение суда законным и обоснованным, просил оставить его без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Ответчик (МКУ "Жилкомэнергосервис") и третье лицо (Управление Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю) в заседание суда апелляционной инстанции 30.01.2014 явку представителей не обеспечили, письменные отзывы не представили.

Апелляционным судом жалоба рассмотрена в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие ответчиков и третьего лица, извещенных о времени и месте судебного заседания надлежащим образом.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, между муниципальным учреждением "Жилкомэнергосервис" (в настоящее время - МКУ "Жилкомэнергосервис"; Организатор транспортного обслуживания) и ИП Черновым А.В. (Перевозчик) заключен договор на осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования на поселенческих маршрутах в границах Чайковского городского поселения N 16 от 31.12.2010 (л.д.14-19).

Согласно пункту 1.1. указанного договора в целях удовлетворения потребностей населения Чайковского городского поселения в регулярных перевозках пассажиров и багажа Организатор транспортного обслуживания поручает, а Перевозчик принимает на себя обязательства по осуществлению регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования на поселенческих маршрутах в границах Чайковского городского поселения в пределах утвержденного времени и по тарифам, не превышающим уровень предельного тарифа, утвержденного Думой Чайковского городского поселения.

В пункте 8.1 договора стороны предусмотрели, что договор вступает в силу с момента подписания сторонами и действует по 31.12.2013.

Согласно Приложению N 1 к договору, устанавливающему графики движения и поселенческие маршруты, на которых перевозчик имеет право осуществлять пассажирские перевозки, ИП Чернов А.В. осуществляет перевозки по маршруту N 1.

Указанный договор был заключен без проведения конкурса.

Полагая, что при заключении договора МКУ "Жилкомэнергосервис" были нарушены положения статей 15, 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции"; заключение спорного договора без проведения конкурса направлено на ограничение доступа на рынок услуг по перевозке пассажиров иных хозяйствующих субъектов, а также на создание преимущественных условий в осуществлении данной деятельности ИП Черновым А.В.; договор противоречит требованиям статьи 3 Закона Пермского края от 12.10.2006 N 19-КЗ "Об основах организации транспортного обслуживания населения на территории Пермского края", статей 10, 55 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", заместитель прокурора Пермского края обратился в арбитражный суд с настоящим иском.

Удовлетворяя исковые требования, суд первой инстанции исходил из того, что заключенный без проведения конкурса договор N 16 от 31.12.2010 противоречит действующему законодательству - требованиям Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ.

Исследовав материалы дела, изучив доводы жалобы, отзыва на нее, заслушав объяснения представителя истца в судебном заседании, оценив представленные доказательства в соответствии с положениями статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции оснований для удовлетворения жалобы не усматривает.

Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями (абзац 2 части 1 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

При этом, прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца.

В соответствии с пунктом 1 статьи 11 Гражданского кодекса Российской Федерации судебной защите подлежат оспоренные или нарушенные права.

Согласно статье 166 Гражданского кодекса Российской Федерации сделка недействительна по основаниям, установленным настоящим Кодексом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка).

В силу статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения.

В соответствии со статьей 34 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Согласно части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В силу статьи 1 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Федеральный закон от 10.12.1995 N 196-ФЗ) основными задачами в сфере регулирования безопасности дорожного движения являются охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, а также защита интересов общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий.

Законодательство Российской Федерации о безопасности дорожного движения состоит из названного Федерального закона и других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (статья 4 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ).

В соответствии со статьей 10 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ в целях реализации государственной политики в области обеспечения безопасности дорожного движения разрабатываются федеральные, региональные и местные программы, направленные на сокращение количества дорожно-транспортных происшествий и снижение ущерба от этих происшествий. Федеральные программы разрабатываются в соответствии с требованиями к таким программам, утверждаемыми Правительством Российской Федерации. Федеральные, региональные и местные программы обеспечения безопасности дорожного движения финансируются за счет средств соответствующих бюджетов и внебюджетных источников.

Из статьи 13 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ следует, что федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, юридические и физические лица, в ведении которых находятся автомобильные дороги, принимают меры к обустройству этих дорог предусмотренными объектами сервиса в соответствии с нормами проектирования, планами строительства и генеральными схемами размещения указанных объектов, организуют их работу в целях максимального удовлетворения потребностей участников дорожного движения и обеспечения их безопасности, представляют информацию участникам дорожного движения о наличии таких объектов и расположении ближайших учреждений здравоохранения и связи, а равно информацию о безопасных условиях движения на соответствующих участках дорог.

Таким образом, решение вопросов о создании условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания в границах муниципального образования находится в компетенции органов местного самоуправления.

В силу пункта 7 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения.

Орган местного самоуправления в целях обеспечения транспортного обслуживания населения, а также соблюдения прав населения на жизнь и здоровье, на свободу передвижения, в частности путем использования личного автомобильного транспорта, вправе, исходя из данных об интенсивности дорожного движения и пропускной способности автомобильных дорог, проводить конкурс на право осуществления пассажирских перевозок по автобусному маршруту, проходящему в пределах данного муниципального образования и не отнесенному к муниципальному заказу.

Положение об организации регулярных пассажирских перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования на поселенческих маршрутах в границах Чайковского городского поселения утверждено решением Думы Чайковского городского поселения Пермского края N 352 от 17.11.2010 (л.д.24-37).

Согласно пункту 1.1 данное Положение регулирует взаимоотношения сторон, связанные с организацией транспортного обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом и устанавливает основные принципы организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования на поселенческих маршрутах в границах Чайковского городского поселения.

Под Организатором транспортного обслуживания понимается Администрация Чайковского городского поселения или ее функциональное подразделении, либо муниципальное учреждение, осуществляющее деятельность по организации транспортного обслуживания, в том числе размещение государственного (муниципального) заказа на оказание транспортных услуг по перевозке граждан, в рамках своей компетенции, установленной нормативными правовыми актами, определяющими статус этого учреждения (пункт 1.3 Положения).

На Организатора транспортного обслуживания возложено осуществление полномочий по организации транспортного обслуживания населения, формированию единой общегородской политики в области перевозки пассажиров автомобильным транспортом общего пользования с целью удовлетворения потребностей пассажиров в поездах, обеспечения безопасности движения и добросовестной конкуренции, соблюдения установленных правил, стандартов и нормативов обслуживания пассажиров, обеспечения прав пассажиров как потребителей услуг (пункт 2.4 Положения).

Положением предусмотрено, что организация перевозки пассажиров по действующим городским автобусным маршрутам на территории Чайковского городского поселения предусмотрена путем подачи перевозчиком организатору транспортного обслуживания предложения по заключению договора и документов по перечню, предусмотренному в пункте 5.6. Положения. Решение о возможности заключения договора с перевозчиком принимает организатор транспортного обслуживания.

Полномочия организатора пассажирских перевозок на территории Чайковского городского поселения с 01.02.2009 осуществляет муниципальное учреждение "Жилкомэнергосервис" (в настоящее время - МКУ "Жилкомэнергосервис"; л.д.22, 38-42) на основании Постановления Главы Чайковского городского поселения Пермского края от 01.07.2009 N 328 (л.д.23).

В соответствии с положениями указанного постановления 21.12.2010 между муниципальным учреждением "Жилкомэнергосервис" (Организатор транспортного обслуживания) и ИП Черновым А.В. (Перевозчик) заключен договор на осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования на поселенческих маршрутах в границах Чайковского городского поселения N 16 от 31.12.2010.

Отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений (далее - размещение заказа) регулируются Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ).

Согласно статье 5 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд соответствующих заказчиков (далее также - контракты), а в случае, предусмотренном пунктом 14 части 2 статьи 55 настоящего Федерального закона, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме.

В статье 10 Федерального закона от 21.07.2005 N 94 -ФЗ определено, что размещение заказа может осуществляться: путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме; без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).

Во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Законом (статья 55 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ).

Ни один из случаев, перечисленных в статье 55 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ, когда заказчик предлагает заключить контракт либо иной гражданско-правовой договор только одному исполнителю, к рассматриваемому спору не относится.

Оспариваемый договор, в нарушение изложенных требований закона заключен без конкурса.

Частью 2 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ установлено, что под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

В соответствии со статьей 9 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ под государственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд.

Принимая во внимание, что упоминания о коммерческих пассажирских перевозках ни в названии договора, ни в его тексте не имеется, оспариваемый договор заключен в целях удовлетворения потребностей населения Чайковского городского поселения в пассажирских перевозках, кроме того, пунктом 2.2.4 договора N 1 от 21.12.2010 предусмотрено право Организатора транспортного обслуживания вводить в действие программы с введением льготного проезда (садоводческих программ) с принятием расходных обязательств за счет бюджетных средств, пунктом 2.4.6. договора предусмотрено право перевозчика самостоятельно принимать решения о введении каких-либо льгот по личной инициативе с обязательным уведомлением Организатора транспортного обслуживания, апелляционный суд находит правильным вывод суда первой инстанции о том, что заключенный между МКУ "Жилкомэнергосервис" и ИП Черновым А.В. обладает признаками муниципального контракта.

При изложенных обстоятельствах, заключенный без проведения конкурса договор N 16 от 31.12.2010, правомерно признан судом первой инстанции противоречащим действующему законодательству - требованиям Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ, а, следовательно, недействительной сделкой (статьи 166, 167, 168 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Доводы ответчика о том, что договор N 16 от 31.12.2010 соответствует требованиям, содержащимся в Положении об организации регулярных пассажирских перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования на поселенческих маршрутах в границах Чайковского городского поселения, утвержденном Решением Думы Чайковского городского поселения Пермского края N 352 от 17.11.2010, которое является обязательным для всех субъектов, задействованных в организации и осуществлении регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования на территории Чайковского городского поселения, и проведение торгов на осуществление пассажирских перевозок которым не предусмотрено, в данном конкретном случае не опровергает вывод о ничтожности договора вследствие несоответствия его требованиям Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ.

Кроме того, суд апелляционной инстанции считает, что при заключении договора N 16 от 31.12.2010 ответчиками было допущено нарушение положений Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ).

Статьей 3 Закона Пермского края от 12.10.2006 N 19-КЗ "Об основах организации транспортного обслуживания населения на территории Пермского края", предусмотрено, что одним из основных принципов организации транспортного обслуживания населения является равный доступ на рынок транспортных услуг перевозчиков независимо от организационно-правовых форм и форм собственности.

В силу пункта 1 статьи 15 Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В соответствии со статьей 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Согласно статье 4 названного Федерального закона под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В данном случае под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов (осуществляющих перевозки), за право заключения договоров на осуществление пассажирских перевозок по тем или иным маршрутам регулярного сообщения.

Таким образом, организатор пассажирских перевозок в ходе процедуры заключения договоров на осуществление пассажирских перевозок должен обеспечить равные возможности всем заинтересованным в их заключении лицам.

Обеспечением равных возможностей является проведение конкурса.

Доказательств того, что к осуществлению перевозок были допущены все заинтересованные в перевозках лица, материалы дела не содержат.

Иные, приведенные в жалобе доводы, о незаконности или необоснованности принятого судом решения не свидетельствуют, требования о применении последствий недействительности сделки истцом не заявлены, предметом рассмотрения суда первой инстанции не являлись.

С учетом изложенного решение Арбитражного суда Пермского края от 31 октября 2013 года является законным и обоснованным. Оснований, предусмотренных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для отмены (изменения) судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено. Апелляционная жалоба ответчика удовлетворению не подлежит.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы по уплате государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы относятся на заявителя.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 176, 258, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 31 октября 2013 года по делу N А50-14651/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

Н.Г.Масальская

Судьи

Л.В.Дружинина С.А.Яринский