Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 31 января 2014 г. N 13АП-26584/13

г. Санкт-Петербург

31 января 2014 г.

Дело N А56-52432/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 28 января 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 31 января 2014 года.

Судья Тринадцатого арбитражного апелляционного суда Есипова О.И.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Ганичевой В.А.

при участии в заседании:

от заявителя: Карабинюк К.Ю. - по доверенности от 03.10.2011 N 311-ДЮ;

от заинтересованного лица: не явился, извещен;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-26584/2013) Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 12.11.2013 по делу N А56-52432/2013 (судья Анисимова О.В.), рассмотренному в порядке упрощенного производства

по заявлению ОАО "Российские железные дороги", место нахождения: 107144, г. Москва, ул. Новая Басманная, д. 2, ОГРН 1037739877295,

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

о признании незаконным и отмене постановления

установил:

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги", 107144, г. Москва, ул. Новая Басманная, д. 2, ОГРН 1037739877295, (далее - Общество, заявитель, ОАО "РЖД") обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Управление, Ространснадзор) от 21.08.2013 N 07-53-03/396 о привлечении Общества к административной ответственности, предусмотренной частью 10 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в виде штрафа в размере 20 000 руб.

Решением суда от 12.11.2013, вынесенным в порядке главы 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), заявление Общества удовлетворено.

Не согласившись с принятым решением, Управление направило апелляционную жалобу, в которой, ссылаясь на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, фактическим обстоятельствам дела, просит решение от 12.11.2013 отменить и принять по делу новый судебный акт. По мнению подателя жалобы, суд первой инстанции пришел к ошибочному выводу об отсутствии вины ОАО "РЖД" в совершении административного правонарушения, поскольку располагая информацией о нарушении специализированной организацией срока сдачи работ по оценки уязвимости, Общество могло и должно было предпринять необходимые действия с целью исполнения требований законодательства, в том числе путем привлечения иной аккредитованной организации для проведения означенных работ, однако, названные действия Обществом на протяжении длительного времени (более 1 года) не принимались.

В судебном заседании представитель ОАО "РЖД" позицию Ространснадзора не признал, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Управление, извещенное надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, не обеспечило явку своего представителя в судебное заседание, представило ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие, в связи с чем апелляционная жалоба рассмотрена судом в соответствии с частью 2 статьи 156 и частью 266 АПК РФ, без участия представителя Ространснадзора.

Законность и обоснованность обжалуемого решения проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения начальника Управления от 09.08.2013 N 781-р в период с 14.08.2013 по 15.08.2013 проведена внеплановая документарная проверка железнодорожного вокзала Инта Северной региональной дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала Общества, с целью проверки исполнения ранее выданного предписания Управления об устранении выявленных нарушений от 07.02.2013 N07-44-03/42, срок исполнения которого истек 07.08.2013.

В ходе проведения проверки установлено, что предписание в установленный срок Обществом не исполнило, а именно:

- не разработан, не утвержден в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации план обеспечения транспортной безопасности железнодорожного вокзала Инта, и Общество не приступило к его реализации, что является нарушением требований пунктов 1, 2 статьи 9 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N16-ФЗ), пункта 2 Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденного Приказом Минтранса РФ от 11.02.2010 N 34, пунктов 5.7., 5.8. Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных Приказом Минтранса РФ от 08.02.2011 N 43 (далее - Требования N43).

Выявленный факт невыполнения предписания от 07.02.2013 N 07-44-03/42 зафиксирован в акте проверки от 15.08.2013 N 07-46-03/567.

Усмотрев в действиях Общества признаки административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ, 19.08.2013 Управление составило протокол об административном правонарушении N 07-45-03/344.

Постановлением Управления от 21.08.2013 N 07-53-03/396 Общество признано виновным в совершении административного правонарушения согласно вышеназванной квалификации и ему назначено наказание в виде штрафа в размере 20 000 рублей.

Полагая привлечение к административной ответственности незаконным, ОАО "РЖД" оспорило указанное постановление в арбитражном суде.

Придя к выводу об отсутствии вины Общества в совершении правонарушения, суд первой инстанции признал постановление Управления незаконным и отменил.

Исследовав материалы дела и обсудив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Управления и отмены принятого по делу решения на основании следующего.

Согласно пункту 10 статьи 1 Закон N 16-ФЗ транспортная безопасность - состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

В силу части 2 статьи 4 Закона N 16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Субъекты транспортной инфраструктуры - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании (пункт 9 статьи 1 Закона N 16-ФЗ).

Пунктом 1 статьи 9 Закона N 16-ФЗ установлено, что на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Указанные планы предусматривают систему мер по обеспечению транспортной безопасности. Порядок разработки указанных планов устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утверждаются компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности (пункт 2 статьи 9 Закона N 16-ФЗ).

Приказом Минтранса России от 08.02.2011 N 43 утверждены Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, которые определяют систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта (далее - ОТИ и ТС) от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства.

В силу статьи 8 Закона N 16-ФЗ и пункта 4 Требований N 43 они являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры и распространяются на всех юридических и/или физических лиц, находящихся на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах.

В соответствии с пунктом 5.7 Требований N 43 субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и/или ТС и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ и/или ТС в Реестр категорированных ОТИ и ТС и о присвоенной категории ОТИ и/или ТС.

В силу пункта 5.8 Требований N 43 субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, железнодорожный вокзал Инта 29.06.2011 внесен в Реестр категорированных объектов с присвоением 2 категории (реестровый N ЖВД 116159 от 29.06.2011). Уведомление о включении в реестр категорированных ОТИ железнодорожного вокзала Инта получено Обществом 30.06.2011.

Таким образом, Общество было обязано обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и/или ТС и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС в срок до 30.09.2011, разработать план обеспечения транспортной безопасности в срок 30.12.2011 и реализовать его в срок до 30.03.2012.

Установив неисполнение данного требования, Управление предписанием от 07.02.2013 N 07-44-03/42 обязало Общество устранить вышеуказанное нарушение законодательства в срок до 07.08.2013.

Частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ установлена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания, требования органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля (надзора) в сфере обеспечения транспортной безопасности.

Факт неисполнения Обществом предписания Управления установлен судом первой инстанции и Обществом не оспаривается.

Вместе с тем, силу части 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ).

В силу положений части 1 статьи 9 Закона N 16-ФЗ, пункта 5.8 Требований, а также пункта 3 Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (утв. Приказом Минтранса РФ от 11.02.2010 N 34), план обеспечения транспортной безопасности разрабатывается субъектом транспортной инфраструктуры на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, которая в свою очередь проводится на основании категорирования объектов транспортной инфраструктуры и/или транспортных средств и присвоения им категории.

Согласно части 2 статьи 5 Закона N 16-ФЗ оценка уязвимости ОТИ и/или ТС проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, организациями и подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, с учетом требований по обеспечению транспортной безопасности на основе публичного договора по тарифам, устанавливаемым федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) и государственный контроль (надзор) за их применением.

Согласно пункту 4 Порядка проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденного приказом Минтранса России от 12.04.2010 N 87 (в редакции, действовавшей до 13.09.2011), оценка уязвимости проводится организациями, определенными частью 2 статьи 5 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", на основании методик проведения оценки уязвимости с учетом перечня потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства и с применением модели нарушителя. При этом соответствующие методики проведения оценки уязвимости были утверждены Приказом Федерального агентства железнодорожного транспорта от 25.10.2011 N 515, действовавшего в рассматриваемый период.

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации 26.07.2011 N 199, в Приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 12.04.2010 N 87 "О порядке проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств" в целях исключения избыточного нормативного регулирования процедуры проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств внесено следующее изменение:

"В пункте 4 Порядка проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств слова "на основании методик проведения оценки уязвимости" исключить".

Данный приказ вступил в силу с 13.09.2011.

Таким образом, своевременному проведению оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры в срок, установленный пунктом 5.7 Требований N 43, с момента получения уведомления о включении железнодорожного вокзала Инта (объекта транспортной инфраструктуры) в Реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры препятствовала также неопределенность и избыточность нормативного регулирования процедуры проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, которая была признана на законодательном уровне Министерством транспорта Российской Федерации, в связи с чем, в Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств были внесены соответствующие изменения.

Как следует из материалов дела, договор на оказание услуги по проведению оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры заключен ОАО "РЖД" с ООО "Интеллектуальные Комплексные Системы" 16.11.2011.

Кроме того, как видно из материалов дела, фактически неисполнение Обществом в срок предписания вызвано независящими от заявителя обстоятельствами, а именно неисполнением ООО "Интеллектуальные Комплексные Системы" своих обязанностей в рамках заключенного договора от 16.11.2011 N СРДЖВю-328.

Согласно условиям договора от 16.11.2011 N СРДЖВю-328 ООО "Интеллектуальные Комплексные Системы" обязано было провести работы по оценке уязвимости в срок до 31.12.2011. Общество при заключении договора не могло предположить, что контрагентом не будут в срок исполнены договорные обязательства. Дополнительными соглашениями от 27.01.2012, 15.06.2012, 20.07.2012, 13.11.2012 и от 21.01.2013 к указанному договору срок выполнения работ продлен до 01.04.2013.

Однако Северо-Западное территориальной управление Росжелдора неоднократно возвращало результаты оценки уязвимости для устранения недостатков, что подтверждается представленными ОАО "РЖД" в материалы дела письма уполномоченного органа, в связи с чем на дату проведения Управлением проверки, по итогам которой было выдано предписание Управления от 07.02.2013 N 07-44-03/42, результаты оценки уязвимости железнодорожного вокзала Инта также не были утверждены компетентным органом.

Учитывая, что ООО "Интеллектуальные комплексные системы" длительное время не могло предоставить ОАО "РЖД" утвержденные компетентным органом результаты оценки уязвимости железнодорожного вокзала Инта, Обществом было принято решение о расторжении вышеназванного договора. Письмом от 26.03.2013 N 716/08-02 ОАО "РЖД" уведомило данную специализированную организацию об отказе от исполнения договора.

15.04.2013 ОАО "РЖД" заключен договор N СРДЖВю-106 о проведении работ по проведению оценки уязвимости ряда объектов транспортной инфраструктуры, в том числе железнодорожного вокзала Инта, с иной специализированной организацией - ЗАО "Интегра-С". В соответствии с пунктом 9.1 данного договора исполнитель - ЗАО "Интегра-С" обязано было передать заказчику - ОАО "РЖД" результаты оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, утвержденные компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности, не позднее 30.06.2013. При этом условия договора с ЗАО "Интегра-С" соответствуют Порядку проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденному приказом Минтранса России от 12.04.2012 N87.

Вместе с тем, на момент истечения срока исполнения предписания Управления от 07.02.2013 N 07-44-03/42 результаты оценки уязвимости железнодорожного вокзала Инта не были утверждены компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности, что в свою очередь являлось объективным препятствием для разработки, утверждения и реализации плана обеспечения транспортной безопасности данного объекта транспортной инфраструктуры и соответственно исполнения предписания Ространснадзора.

Таким образом, фактически неисполнение Обществом в срок предписания Управления, за неисполнение которого оно привлечено к административной ответственности от 21.08.2013 N 07-53-03/396, вызвано независящими от заявителя обстоятельствами - действиями третьих лиц, а именно неисполнением ООО "Интеллектуальные Комплексные Системы" своих обязанностей в рамках договора от 16.11.2011 N СРДЖВю-328.

При этом следует признать, что в сложившейся ситуации, ввиду длительного неисполнения ООО "Интеллектуальные Комплексные Системы" принятых на себя обязательств, ОАО "РЖД", сменив контрагента на иную специализированную организацию в целях более быстрого проведения оценки уязвимости, приняло все зависящие от него меры для целей исполнения предписания Управления от 07.02.2013 N 07-44-03/42. Учитывая, что договор с иной специализированной организацией - ЗАО "Интегра-С" был заключен уже 15.04.2013, вопреки позиции Управления длительность периода бездействия и непринятия заявителем мер к исполнению предписания от 07.02.2013 N 07-44-03/42 в данном случае отсутствует.

Более того, в силу пункта 5.8 Требований N 43 субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС, в связи с чем очевидно, что предписание Управления от 07.02.2013 N 07-44-03/42 было заведомо неисполненным для Общества, поскольку на дату проведения Ространснадзором проверки у него отсутствовали утвержденные компетентным органом результаты оценки уязвимости железнодорожного вокзала Инта.

При таких обстоятельствах, апелляционная коллегия отклоняет как несостоятельные доводы подателя жалобы и соглашается с судом первой инстанции об отсутствии в рассматриваемом случае вины Общества в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ, что в свою очередь в соответствии с частью 2 статьи 24.5 КоАП РФ являлось обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушения, и в силу части 2 статьи 211 АПК РФ влекло отмену оспариваемого постановления.

На основании изложенного, принимая во внимание, что дело рассмотрено судом первой инстанции полно и всесторонне, в соответствии со статьей 71 АПК РФ оценены все доводы заявителя и представленные сторонами доказательства в их совокупности и взаимосвязи, нормы материального и процессуального права, в том числе положения статьи 228 АПК РФ, не нарушены, выводы суда о применении норм права соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам, у апелляционной инстанции не имеется правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Управления и отмены принятого по делу решения.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 12 ноября 2013 года по делу N А56-52432/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Судья

О.И. Есипова