Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 31 января 2014 г. N 12АП-8602/13

г. Саратов

31 января 2014 г.

Дело N А06-2113/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 31 января 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 31 января 2014 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе судьи Акимовой М.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Чумаковой А.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело N А06-2113/2013 по правилам, установленным для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции,

по заявлению Управления по коммунальному хозяйству и благоустройству администрации городу Астрахани (414040, г. Астрахань, ул. Чехова, 10, ОГРН 1123015002142, ИНН 301509683)

к Управлению внутренних дел Астраханской области (отдельный батальон дорожно-патрульной службы государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления внутренних дел по городу Астрахани) (414000, г. Астрахань, ул. Кирова, д. 5)

заинтересованное лицо: отдел государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления внутренних дел по городу Астрахани (414032, г.Астрахань, ул. Аксакова, 3 "А")

об отмене постановления об административном правонарушении,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Астраханской области обратилось Управление по коммунальному хозяйству и благоустройству администрации города Астрахани (далее - заявитель, Управление) с заявлением к Управлению Министерства внутренних дел России по Астраханской области (отдельный батальон дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел России по городу Астрахани) о признании незаконным и отмене постановления от 25 марта 2013 года 30 ВЕ N 203618 о привлечении к административной ответственности по статье 12.34. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде штрафа в сумме 30 000 рублей.

Решением суда от 07 августа 2013 года заявление удовлетворено, оспоренное постановление признано незаконным и отменено.

Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Астрахани не согласилось с принятым решением и обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции.

Определением Арбитражного суда Астраханской области от 08.04.2013 заявление управления принято к рассмотрению в порядке упрощённого производства (т.1 л.д.1, 2).

В актах суда первой инстанции не указаны данные, необходимые для идентификации сторон, в целях доступа к материалам дела в электронном виде. Код доступа к материалам по настоящему делу на информационном ресурсе "Картотека арбитражных дел" сторонам не представлен, что лишило их гарантированной законом возможности, знакомиться на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации с электронными материалами дела.

В период нахождения дела в производстве апелляционного суда из суда первой инстанции поступила копия определения о принятии к производству заявления от 08.04.2013. Согласно сопроводительному письму от 09.10.2013, данный документ направлен судом первой инстанции в качестве доказательства направления участникам процесса кода доступа к материалам дела в электронном виде.

Данный документ не является доказательством соблюдения судом первой инстанции требований процессуальных норм.

Текст документа не содержит указания на то, что одна из трёх размещённых на полях его первого листа комбинация цифр может служить кодом доступа к материалам дела. При таком направлении кода доступа обязанность, предусмотренную частью 2 статьи 228 Арбитражного процессуального кодекса РФ, нельзя считать исполненной.

Кроме того, определение, которым должен быть сообщён код доступа, датировано 04 апреля 2013 года, а административный орган привлечён судом к участию в настоящем деле 30 мая 2013 года (т.1 л.д.13-14). Таким образом, код доступа ему не направлялся. Доказательства направления данного документа в адрес привлечённого административного органа отсутствуют в материалах дела.

Более того, на момент рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции при открывании карточки дела в системе КАД информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" отсутствует поле "Ввести код", вследствие чего у сторон не было возможности знакомиться с материалами настоящего дела (т.1 л.д.87, распечатка с системы БРАС).

Апелляционный суд также установил, что 30 мая 2013 года суд первой инстанции привлёк к участию в деле в качестве заинтересованного лица административный орган, принявший оспариваемое постановление, - отдел ГИБДД Управления МВД по г. Астрахани.

Определение о принятии заявления к производству данному лицу не направлялось. В определении о его привлечении к участию в деле не упоминается о рассмотрении дела в порядке упрощённого производства. Более того, после возобновления рассмотрения дела 03 июля 2013 года по делу назначено предварительное судебное заседание и указано о рассмотрении дела по общим правилам искового производства.

Привлечённое лицо является участником процесса, на котором лежит обязанность доказывания по настоящему делу. При этом ему не сообщено, что дело рассматривается в порядке упрощённого производства, не разъяснён порядок и его права, не предоставлен код доступа, не установлен срок для предоставления доказательств, то есть не созданы предусмотренные законом условия реализации его процессуальных прав.

Допущенные в отношении указанного лица грубые нарушения процесса суд так же рассматривает как безусловные основания к отмене судебного акта, поскольку они фактически лишили сторону возможности защищать в суде свои права.

Кроме того, апелляционный суд установил, что определением от 03.07.2013 суд первой инстанции возобновил приостановленное производство по делу и перешёл к рассмотрению дела по общим правилам искового производства, мотивировав это необходимостью выяснить дополнительные обстоятельства и исследовать представленные в материалы дела доказательства (т.1 л.д.18-20).

Однако, 09 июля 2013 года суд первой инстанции вынес определение об исправлении опечатки, допущенной в определении о возобновлении производства по делу от 03.07.2013. Из резолютивной части определения от 03.07.2013 исключены сведения о переходе к рассмотрению дела по общим основаниям. При этом мотивировочная часть судебного акта осталась без изменения, и содержит выводы суда о наличии основания для рассмотрения дела по общим правилам искового производства.

Таким образом, участвующие в деле лица были лишены определённости относительно процессуальных норм, в соответствии с которыми они могли бы защитить свои права.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции перешёл к рассмотрению дела по правилам, установленным Арбитражным процессуальным кодексом РФ для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции.

Лица, участвующие в деле, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. О месте и времени рассмотрения жалобы извещены надлежащим образом, согласно требованиям статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что подтверждено уведомлениями о вручении почтовых отправлений N 410031 67 80848 6, N410031 67 80847 9, N410031 67 80849 3. Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации 28 декабря 2013 года, что подтверждено отчётом о публикации судебных актов на сайте. УМВД России по г.Астрахань заявлено ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя. Судом ходатайство удовлетворено. В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

Исследовав материалы дела, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что заявление Управления по коммунальному хозяйству и благоустройству администрации г. Астрахани не подлежит удовлетворению.

Как видно из материалов дела, 19 марта 2013 года административным органом осуществлён повседневный надзор за эксплуатационным состоянием улично-дорожной сети, что подтверждено рапортом госинспектора дорожного надзора ОГИБДД УМВД России по Астраханской области старшего лейтенанта полиции Мухамедовой Н.Ю. (далее - госинспектор Мухамедова Н.Ю.) (т.1 л.д.39).

В ходе осуществления надзора выявлено, что в нарушение пунктов 3.1.1 и 3.1.2 ГОСТ Р 50597-93 "Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения", пункта 13 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанностей должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утверждённых Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года N 1090, на проезжей части дороги по адресу: г. Астрахань, ул. Строительная от дома 1 а до дома 5 по ул. Геологов имеются повреждения на 1000 мI покрытия 178 мI.

Выявленные нарушения отражены в акте выявленных недостатков в содержании дорог, дорожных сооружений и технических средств организации дорожного движения от 19 марта 2013 года (т.1 л.д.35).

Административный орган квалифицировал допущенные нарушения по статье 12.34. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях как несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений.

20 марта 2013 года госинспектором Мухамедовой Н.Ю. в отношении заявителя составлен протокол 30 АА N 002267 об административном правонарушении по статье 12.34. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, выразившемся в несоблюдении требований по обеспечению безопасности дорожного движения при содержании дорог (т.1 л.д.34).

Уведомление о необходимости явиться 20 марта 2013 года на составление протокола, его подписание и рассмотрение дела об административном правонарушении получено заявителем 19 марта 2013 года, что подтверждено штампом входящей корреспонденции на извещении (т.1 л.д.36). Получение извещения в указанную дату заявителем не оспаривается.

25 марта 2013 года административным органом в отсутствие заявителя, надлежащим образом уведомлённого о месте и времени рассмотрения административного дела, принято постановление 30 ВЕ N 203618 о привлечении Управления к ответственности по статье 12.34. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде штрафа в размере 30 000 рублей (т.1 л.д.33).

Заявитель с указанным постановлением не согласился и обратился в арбитражный суд с требованием о признании его незаконным и отмене, ссылаясь на то, что событие вменённого правонарушения не доказано.

Апелляционный суд пришёл к выводу, что заявление Управления не обоснованно и не подлежит удовлетворению, поскольку его действия образуют состав административного правонарушения, предусмотренного статьёй 12.34. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Административный орган представил достаточные доказательства наличия состава в деянии заявителя и не допустил нарушений процедуры привлечения к ответственности.

Статьёй 12.34. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена ответственность за нарушение правил проведения ремонта и содержания дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений в безопасном для дорожного движения состоянии либо непринятие мер по своевременному устранению помех в дорожном движении, запрещению или ограничению дорожного движения на отдельных участках дорог в случае, если пользование такими участками угрожает безопасности дорожного движения.

Перечень и допустимые по условиям обеспечения безопасности движения предельные значения показателей эксплуатационного состояния автомобильных дорог, улиц и дорог городов и других населённых пунктов, а также требования к эксплуатационному состоянию технических средств организации дорожного движения установлены ГОСТ Р 50597-93.

В соответствии с пунктом 3.1.1 ГОСТ Р 50597-93 покрытие проезжей части не должно иметь просадок, выбоин, иных повреждений, затрудняющих движение транспортных средств с разрешённой Правилами дорожного движения скоростью.

Допустимые повреждения на 1000 м2 покрытия дороги не должны превышать установленных в пункте 3.1.1 ГОСТ Р 50597-93 норм.

В силу пункта 3.1.2 ГОСТ Р 50597-93 предельные размеры отдельных просадок, выбоин и т.п. не должны превышать по длине 15 см, ширине - 60 см и глубине - 5 см.

Частью 2 статьи 12 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" установлена обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании техническим регламентам и другим нормативным документам. Данная обязанность возлагается на лиц, осуществляющих содержание автомобильных дорог.

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, юридические и физические лица, в ведении которых находятся автомобильные дороги, принимают меры к обустройству этих дорог предусмотренными объектами сервиса в соответствии с нормами проектирования, планами строительства и генеральными схемами размещения указанных объектов, организуют их работу в целях максимального удовлетворения потребностей участников дорожного движения и обеспечения их безопасности (статья 13 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ).

Подпунктом 5 пункта 1 статьи 12 Устава муниципального образования "Город Астрахань" в редакции, действовавшей на момент совершения правонарушения и утверждённой решением Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань" от 27 ноября 2008 года N 154, предусмотрено, что к вопросам местного значения городского округа отнесена дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог в границах города Астрахани.

Согласно подпунктам 3.1.1. и 3.1.2. Положения, размещённого на официальном портале муниципальных органов местного самоуправления г. Астрахани в сети "Интернет" по адресу http://old.astrgorod.ru/node/2669, Управление является одним из подразделений администрации г. Астрахани, осуществляющим функции муниципального заказчика по текущему содержанию и ремонту автодорожных мостов и путепроводов, дорог общегородского значения, технических средств регулирования дорожного движения.

Следовательно, Управление является лицом, ответственным за содержание дорог в г. Астрахани, поскольку данная обязанность возложена на него вышеприведёнными нормами.

Таким образом, Управление обязано выполнять обязательные мероприятия по обеспечению безопасности дорожного движения и предотвращению угрозы возникновения негативного на него воздействия. То, что данный участок дороги находится в пределах юрисдикции Управления, установлено и не ставится под сомнение.

В ходе проверки 19 марта 2013 года обнаружены повреждения дорожного покрытия на проезжей части дороги по адресу: г. Астрахань, ул. Строительная от дома 1 а до дома 5 по ул. Геологов имеются повреждения на 1000 мI покрытия 178 мI.

Такие повреждения дорожного покрытия создают существенную угрозу безопасности дорожного движения.

Апелляционный суд считает доказанными факт совершения правонарушения и вину заявителя в нарушении порядка содержания дорог, повлекшего возникновение угрозы безопасности дорожного движения в г. Астрахани. Объективная сторона установлена. Протокол об административном правонарушении содержит полное описание события правонарушения.

Кроме протокола об административном правонарушении факт правонарушения доказан рапортом госинспектора Мухамедовой Н.Ю., актами выявленных недостатков в содержании дорог, дорожных сооружений и технических средств организации дорожного движения от 19.03.2013, составленными в присутствии двух свидетелей.

Таким образом, административный орган выполнил предусмотренную частью 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса РФ обязанность по доказыванию.

В силу требований статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса РФ при отрицании установленных административным органом фактов заявитель должен был мотивировать свои возражения и представить подтверждающие их доказательства. Управление не представило доказательств, ставящих под сомнение установленные административным органом факты.

Позиция заявителя по делу сводится к выражению сомнений в достоверности собранных доказательств на том основании, что они составлены в одностороннем порядке.

Однако данный довод апелляционный суд считает несостоятельным, поскольку закон допускает возможность фиксации нарушения полномочными органами в отсутствие субъекта, и сам по себе данный факт о нарушении закона и прав заявителя не свидетельствует. Кроме того, апелляционный суд учёл, что заявитель на протяжении всего периода производства по делу об административном правонарушении уклонился от участия в нём.

Несостоятельна ссылка заявителя на то, что в его адрес административным органом не направлены все собранные в рамках производства доказательства, поскольку закон не содержит такой обязанности. У заявителя имелась возможность участвовать в производстве по делу и знакомиться со всеми документами, которую он не использовал.

Управление уклонилось от участия в производстве по делу об административном правонарушении на всех стадиях, намерений способствовать в установлении существенных для дела обстоятельств не продемонстрировало.

Заявитель необоснованно считает, что проверке в суде подлежит весомость повода для возбуждения дела административным органом. Апелляционный суд не согласен с подобным подходом к оценке законности действий полномочных органов на стадии возбуждения дела. В силу поставленных перед ними целей уполномоченные возбуждать дела должностные лица должны незамедлительно реагировать на информацию о совершённых или совершаемых правонарушениях. Эффективность исполнения ими своей обязанности по пресечению противоправных действий зависит от оперативности их действий. Поэтому законодатель наименее формализовал данную стадию. Подход, используемый при оценке достаточности доказательств для привлечения к ответственности, на данной стадии не применим.

То есть, возбуждение дела возможно на основании информации, которая не отвечает в полной мере критериям допустимости и достоверности. Иной подход приведёт к созданию необоснованных препятствий для действий полномочных органов, направленных на пресечение выявленных правонарушений.

Надо учитывать, что, исходя из смысла части 1 статьи 28.1. КоАП РФ, на стадии выявления правонарушения органы вправе использовать практически любую поступившую им информацию из различных источников. Поэтому должностному лицу, согласно закону, для возбуждения дела необходим только повод, а весомость повода и достаточность данных должностное лицо оценивает самостоятельно с учётом перспективы возбуждаемого им дела. Каких-либо критериев оценки повода и процедур его получения закон не устанавливает.

Апелляционный суд считает, что оценка достаточности оснований для возбуждения дела оставлена законодателем на усмотрение должностного лица, а несогласие с этой оценкой со стороны иных лиц не может трактоваться как нарушение процедуры привлечения к ответственности.

Тем более несостоятелен вывод об отсутствии оснований для возбуждения дела, учитывая то, что в ходе его производства и рассмотрения наличие состава правонарушения полностью нашло своё подтверждение.

Таким образом, достаточность доказательств должна оцениваться на момент решения вопроса о привлечении к ответственности, а не на момент возбуждения дела. Возбуждение дела возможно даже в отсутствие допустимых доказательств. А поступившая информация не должна оцениваться с формальной точки зрения, она подлежит проверке и процессуальному закреплению.

Не принимает суд апелляционной инстанции довод заявителя о несоставлении протокола осмотра в соответствии со статьёй 27.8. КоАП РФ. КоАП РФ закрепляет право уполномоченного лица на составление протокола осмотра, но не обязанность (ч.1 ст. 27.1. КоАП РФ). В данном случае применение мер обеспечения не требовалось, поскольку после выявления непосредственно обнаружившим нарушение должностным лицом составлен протокол, которым и зафиксировано выявленное правонарушение.

Не является существенным для установления объективной стороны правонарушения разночтение в понимании заявителем и административным органом "места совершения". Административный орган исходил из того, что заявитель неправомерно бездействовал по своему юридическому адресу. При этом место нахождения повреждений с достаточной определённостью отражено в протоколе и постановлении, поэтому не вызывает у суда затруднений при установлении объективной стороны.

Характеризуя субъективную сторону правонарушения апелляционный суд отмечает, что Управление, являясь органом местного самоуправления, не просто не признаёт ответственность за совершённое деяние, не принимает во внимание, что его прямым следствием является возникновение угрозы жизни и здоровью людей, но при этом заняло позицию, затрудняющую работу органа государственного надзора.

У Управления имелась возможность для соблюдения требований действующего законодательства, однако им не приняты достаточные и своевременные меры по исполнению своей публично-правовой обязанности. Подрядные организации для выполнения ремонтных работ не привлечены, надлежащее содержание автомобильной дороги не обеспечено.

Обстоятельства, на которые ссылается в заявлении Управление, не влияют на вывод апелляционного суда о наличии в его действиях состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьёй 12.34. КоАП РФ.

Поэтому с учётом требований статьи 2.1. КоАП РФ административный орган обоснованно привлёк Управление к ответственности.

Суд пришёл к выводу об отсутствии оснований для признания правонарушения малозначительным. При определении наказания административным органом учтены все обстоятельства, перечисленные в статьях 4.1., 4.2. и 4.3. КоАП РФ, влияющие на размер наказания, и в качестве меры избран размер штрафа в пределах, установленных санкцией данной нормы. Мера наказания соразмерна совершённому деянию.

Процедура привлечения заявителя к административной ответственности проверена судом апелляционной инстанции, административным органом нарушений не допущено.

Полномочия административного органа на привлечение заявителя к ответственности апелляционным судом проверены. В соответствии с положениями статьи 23.3. КоАП РФ об административных правонарушениях органы, органы внутренних дел (полиция) осуществляющие государственный контроль соблюдения требований в области дорожного движения, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьёй 23.34. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Иных порядков привлечения данного субъекта к ответственности, кроме установленного Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, не предусмотрено российским законодательством, иммунитетом данный субъект не наделён.

Апелляционный суд считает несостоятельной ссылку заявителя на то, что в постановлении должны быть указаны технические средства, использованные при производстве следственных действий, поскольку следственные действия административный орган в рамках дела об административном правонарушении не проводил.

Согласно части 3 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса РФ, в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия соответствует закону, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

При указанных обстоятельствах имеются правовые основания для отмены решения суда первой инстанции. Апелляционный суд считает необходимым принять по делу новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении заявленных требований.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-171, 268-271, 272.1. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Астраханской области от 07 августа 2013 года по делу N А06-2113/2013 отменить, принять по делу новый судебный акт.

Отказать Управлению по коммунальному хозяйству и благоустройству администрации г. Астрахани (г. Астрахань) в удовлетворении заявления к Управлению внутренних дел Астраханской области (отдельный батальон дорожно- патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления внутренних дел по городу Астрахани) (г. Астрахань) о признании незаконным постановления от 25 марта 2013 года 30 ВЕ N 203618 о привлечении к административной ответственности по статье 12.34. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Постановление вступает в силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в порядке, установленном статьями 273-277 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, путём подачи кассационной жалобы через суд первой инстанции, принявший решение, в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления постановления в законную силу.

Судья

М.А. Акимова