Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 3 февраля 2014 г. N 04АП-6456/13

г. Чита

03 февраля 2014 г.

Дело N А78-8410/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 28 января 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 03 февраля 2014 года.

Четвёртый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Д. Н. Рылова,

судей Е. В. Желтоухова, В. А. Сидоренко,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Гусевой Е. Н.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому федеральному округу на решение Арбитражного суда Забайкальского края от 4 декабря 2013 года по делу N А78-8410/2013 по заявлению Открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (ОГРН 1037739877295, ИНН 7708503727) к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому федеральному округу (ОГРН 1095406039860, ИНН 5406553541) о признании недействительными акта проверки от 23.09.2013 N 340-ВС и предписания от 23.09.2013 N 2013.06.10-154-(ЖДТ),

(суд первой инстанции судья Бочкарникова Л.В.)

при участии в судебном заседании

от заявителя: не явился;

от заинтересованного лица: Косулин С.М. - представитель по доверенности N 7 от 30.12.2013,

установил:

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее заявитель, ОАО "РЖД", Общество) обратилось в Арбитражный суд Забайкальского края с заявлением к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому федеральному округу (далее административный орган, Управление) о признании недействительными акта проверки от 23.09.2013 N 340-ВС и предписания от 23.09.2013 N 2013.06.10-154-(ЖДТ).

Решением Арбитражного суда Забайкальского края от 04.12.2013 заявленные требования удовлетворены в полном объеме, акт проверки от 23.09.2013 N 340-ВС и предписание Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому Федеральному округу от 23.09.2013 ВС N 2013.06.10-154-(ЖДТ) признаны недействительными.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, административный орган обжаловал его в апелляционном порядке. В апелляционной жалобе поставлен вопрос об отмене решения суда первой инстанции и принятии по делу нового судебного акта. Заявитель апелляционной жалобы указал на законность и обоснованность вынесенного предписания и акта проверки.

Представитель заинтересованного лица доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, просил решение суда первой инстанции отменить, в удовлетворении заявленного требования отказать.

Забайкальская дирекция по ремонту пути Центральной дирекции по ремонту пути представила отзыв на апелляционную жалобу, в котором с решением суда первой инстанции согласилась.

О месте и времени судебного заседания стороны извещены надлежащим образом в порядке ст. ст. 122, 123 АПК РФ. Заявитель своих представителей в судебное заседание не направил. В соответствии с п. 2 ст. 200 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, выслушав доводы представителя заинтересованного лица, пришел к следующим выводам.

Из представленных в материалы дела документов следует, что на основании распоряжения от 23.08.2013 N 340-р Управлением в период с 16.09.2013 по 23.09.2013 проведена плановая выездная проверка соблюдения Путевой машинной станцией N 54 Забайкальской дирекции по ремонту пути - структурного подразделения Центральной дирекции по ремонту пути - филиала ОАО "РЖД" требований законодательства Российской Федерации в части обеспечения транспортной безопасности.

В ходе проведения выездной проверки были выявлены нарушения подпунктов 5.6.1, 5.6.2, 5.6.3, 5.6.4, 5.6.9, 5.6.10 пункта 5.6. статьи 5, подпункта 5.14.4 пункта 5.14 статьи 5 "Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств", утвержденных Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 N 43.

По результатам проверки в присутствии начальника Путевой машинной станции N 54 Забайкальской дирекции по ремонту пути Волхова А.В., главного инженера Путевой машинной станции N 54 Кулясова В.А. составлен акт проверки от 23.09.2013 N 340-ВС, из которого следует, что Путевой машинной станцией N 54 допущены следующие нарушения:

1. Не разработан перечень должностей персонала, непосредственно связанного с обеспечением транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ), что является нарушением (пункта 5.6.4 Требований N 43);

2. Не разработан порядок реагирования лиц, ответственных за обеспечение транспортной безопасности, и персонала, непосредственно связанного с обеспечением транспортной безопасности на подготовку к совершению актов незаконного вмешательства (далее - АНВ) или совершение АНВ в отношении объектов транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ) или транспортных средств (далее - ТС) (пункт 5.6.9 Требований N 43);

3. Не разработан порядок информирования компетентного органа в области обеспечения транспортной безопасности и уполномоченных подразделений федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также территориального управления федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта, о непосредственных, прямых угрозах и фактах совершения АНВ в деятельность ОТИ и/или ТС (пункт 5.6.10 Требований N 43);

4. Отсутствует информирование в наглядной и доступной форме всех физических лиц, находящихся на ОТИ или ТС, а также юридических лиц, осуществляющих на них какие-либо виды деятельности, о требованиях законодательства о транспортной безопасности и внутренних организационно-распорядительных документов, направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, в части их касающейся, включая запрещение:

- совершения актов незаконного вмешательства в отношении ОТИ, а также иных действий, приводящих к повреждению устройств и оборудования ОТИ или использованию их не по функциональному предназначению, влекущих за собой человеческие жертвы, материальный ущерб или возможность наступления таких последствий.

23.09.2013 Путевой машинной станции N 54 Забайкальской дирекции по ремонту пути - структурного подразделения Центральной дирекции по ремонту пути выдано предписание ВС N 2013.06.10-154-(ЖДТ), согласно которому административный орган предписал Путевой машинной станции N 54 Забайкальской дирекции по ремонту пути устранить нарушения, указанные в пункте 1, 2, 3, 4 в срок до 23.10.2013.

ОАО "РЖД", полагая, что указанные акт и предписание не соответствуют требованиям закона, а также нарушают его права и законные интересы, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд апелляционной инстанции находит выводы суда первой инстанции о необходимости удовлетворения заявления ошибочными, исходя из следующего.

Пределы судебного разбирательства при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, установлены частью 4 статьи 200 АПК РФ, согласно которой арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

Согласно пункту 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции полагает, что требования общества могут быть удовлетворены только в том случае, если будут установлены следующие обстоятельства:

1) несоответствие оспариваемого предписания закону или иному нормативному правовому акту;

2) нарушение прав и законных интересов общества этим предписанием.

При отсутствии хотя бы одного из данных обстоятельств, требования общества удовлетворению не подлежат.

Удовлетворяя требования заявителя, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемое предписание не соответствует закону, а также материалы проверки (акт, предписание) составлены в отношении Путевой машинной станции N 54 Забайкальской дирекции по ремонту пути - структурного подразделения Центральной дирекции по ремонту пути - филиала ОАО "РЖД", не имеющего статуса юридического лица. Ни акт проверки, ни предписание в адрес юридического лица, которым является ОАО "РЖД", не направлялись, чем нарушены права и законные интересы Общества.

Однако судом первой инстанции не учтено следующее.

В соответствии со статьей 11.1 Федерального закона N 16-ФЗ от 09.02.2007 "О транспортной безопасности" федеральный государственный контроль (надзор) в области транспортной безопасности осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти согласно их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (часть 1).

К отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного контроля (надзора) в области транспортной безопасности, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее Закон о защите прав юридических лиц) с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных частями 3 - 6 настоящей статьи (часть 2).

Из системного толкования норм Закона о защите прав юридических лиц следует, что мероприятия государственного контроля (надзора), муниципального контроля проводятся именно в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Юридическим лицом согласно пункту 1 статьи 48 Гражданского кодекса Российской Федерации признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Правоспособность юридического лица определяется статьей 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности (пункт 1).

Правоспособность юридического лица возникает в момент его создания и прекращается в момент внесения записи о его исключении из единого государственного реестра юридических лиц (пункт 3).

Из пункта 3 статьи 55 Гражданского кодекса Российской Федерации следует, что представительства и филиалы не являются юридическими лицами.

Из материалов дела следует, что оспариваемое предписание выдано начальнику Путевой машинной станции N 54 Забайкальской дирекции по ремонту пути - структурного подразделения Центральной дирекции по ремонту пути. При этом суд первой инстанции верно установил, что Путевая машинная станция N 54 Забайкальской дирекции по ремонту пути не имеет статуса юридического лица, а является структурным подразделением филиала ОАО "РЖД".

Согласно пункту 1 части 1 статьи 17 Закона о защите прав юридических лиц в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу.

Таким образом, Закон о защите прав юридических лиц предусматривает применение мер государственного контроля в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки, именно в отношении юридических лиц и направление актов реагирования в адрес юридических лиц.

В рассматриваемом случае предписание выдано начальнику Путевой машинной станции N 54 Забайкальской дирекции по ремонту пути, а не юридическому лицу - ОАО "РЖД" и по юридическому адресу ОАО "РЖД" не направлялось, что не отрицается административным органом. Таким образом, спорное предписание не создает для ОАО "РЖД" обязанностей по его выполнению, следовательно, не нарушает его прав как юридического лица.

Таким образом, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований, предусмотренных статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации - нарушение прав и законных интересов заинтересованного лица, в связи с чем основания для удовлетворения требований юридического лица - ОАО "РЖД" отсутствуют. Следовательно, решение суда первой инстанции в указанной части подлежит отмене.

В части удовлетворения требований заявителя о признании недействительным акта проверки от 23.09.2013 N 340-ВС вывод суда первой инстанции является незаконным, исходя из следующего.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникшие из административных и иных правоотношений экономические споры, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, решений и действий (бездействия) государственных органов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

К ненормативным правовым актам относятся акты государственных органов и должностных лиц, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности определенного круга лиц, а также создающие правила поведения, рассчитанные на однократное применение.

Акт по результатам проведения проверки не обладает признаками ненормативного акта, не содержит требований обязательных для исполнения его исполнения, неисполнение которых влечет за собой применение предусмотренной законом ответственности. По своей правовой природе он является процессуальным документом, лишь фиксирующим факты, установленные при проведении проверки. Однако, обжалование процессуальных документов действующим арбитражно-процессуальным законодательством не предусмотрено.

В рассматриваемом случае обжалуемый акт проверки от 23.09.2013 N 340-ВС не относятся к ненормативным актам, обжалование которых предусмотрено статьей 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку сам по себе каких-либо правовых последствий не влечет, следовательно, не затрагивает права и законные интересы Общества.

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

При указанных обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции приходит к выводу о необходимости удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда первой инстанции, с принятием по делу нового судебного акта.

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Забайкальского края от 4 декабря 2013 года по делу N А78-8410/2013 Четвертый арбитражный апелляционный суд,

Руководствуясь статьями 150, 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четвертый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Забайкальского края от 04 декабря 2013 года по делу N А78-8410/2013 отменить, принять по делу новый судебный акт.

В удовлетворении требования Открытого акционерного общества "Российские железные дороги" о признии недействительным предписания Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому Федеральному округу от 23.09.2013 ВС N 2013.06.10-154-(ЖДТ) - отказать.

В части требования Открытого акционерного общества "Российские железные до-роги" о признании недействительным акта проверки от 23.09.2013 N 340-ВС Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому Федеральному округу - производство по делу прекратить.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном по-рядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий судья

Д. Н. Рылов

Судьи

В. А. Сидоренко Е. В. Желтоухов