Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 февраля 2014 г. N 16АП-4158/13

г. Ессентуки

03 февраля 2014 г.

Дело N А63-5107/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 28 января 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 03 февраля 2014 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Сомова Е.Г.,

судей: Джамбулатова С.И., Годило Н.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Днепровским А.О.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Чернышова Валерия Николаевича на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 27.11.2013 по делу N А63-5107/2013 (судья Смоляков А.Ю.)

по заявлению индивидуального предпринимателя Чернышова Валерия Николаевича (ОГРНИП 310265015200010)

к администрации муниципального образования г. Михайловска (ОГРН 1022603020550)

о признании незаконным бездействия по организации и проведению торгов на право заключения договоров аренды земельного участка и об обязании провести торги на право заключения договоров аренды,

в отсутствие надлежаще извещенных участвующих в деле лиц,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Чернышов Валерий Николаевич (далее - предприниматель) обратился в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к администрации муниципального образования г. Михайловска (далее - администрация) о признании незаконным бездействия по организации и проведению торгов на право заключения договоров аренды земельного участка площадью примерно 963 кв. м, расположенного в кадастровом квартале 020247, с предполагаемым местом размещения: Ставропольский край, Шпаковский район, г. Михайловск, ул. Выставочная, 1/1, для строительства торгово-остановочного комплекса, земельного участка площадью примерно 553 кв. м, расположенного в кадастровом квартале 020247, с предполагаемым местом размещения: Ставропольский край, Шпаковский район, г. Михайловск, ул. Благодатная, 46, для строительства кафе, земельного участка площадью примерно 1201 кв. м, расположенного в кадастровом квартале 020247, с предполагаемым местом размещения: Ставропольский край, Шпаковский район, г. Михайловск, ул. Вишневая, 36, для строительства торгово-офисного помещения, земельного участка площадью примерно 1337 кв. м, расположенного в кадастровом квартале 020247, с предполагаемым местом размещения: Ставропольский край, Шпаковский район, г. Михайловск, ул. Вишневая, 48, под строительство магазина и об обязании провести торги на право заключения договоров аренды.

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 27.11.2013 в удовлетворении заявленных требований отказано. Суд пришел к выводу, что оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется, действия администрации являются законными и обоснованными.

Не согласившись с принятым решением, предприниматель обжаловал его в апелляционном порядке, указав на его незаконность и необоснованность, просил решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование жалобы указано, что суд недостаточно полно и объективно исследовал все обстоятельства дела, в связи с чем решение является незаконным и не соответствует нормам земельного и гражданского законодательства. Выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в том числе посредством размещения соответствующей информации на официальном сайте суда в сети "Интернет", явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. Апелляционный суд в порядке ст. 156 АПК РФ считает возможным рассмотреть жалобу в их отсутствие.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд, повторно рассмотрев дело в соответствии со статьями 266-269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, находит решение суда первой инстанции от 27.11.2013 подлежащим оставлению без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 24.10.2012 и 25.10.2012 Коротин Александр Викторович, Пирумян Родион Валерьевич, Коротина Елена Валерьевна обратились в администрацию с заявлениями о предоставлении в аренду земельных участков с предварительным согласованием мест размещения объектов строительства соответственно торгово-офисного помещения в кадастровом квартале 020247 из земель населенных пунктов с местоположением: Ставропольский край, Шпаковский район, г. Михайловск, ул. Вишневая, 36, ориентировочной площадью 1 201 кв. м; кафе в кадастровом квартале 020247 из земель населенных пунктов с местоположением: Ставропольский край, Шпаковский район, г. Михайловск, ул. Благодатная, 46, ориентировочной площадью 553 кв. м; магазина в кадастровом квартале 020247 из земель населенных пунктов с местоположением: Ставропольский край, г. Михайловск, ул. Вишневая, 48, ориентировочной площадью 1 337 кв. м (т.1 л.д. 47, 56, 79).

01.11.2012 администрацией в порядке информирования населения на официальном сайте размещено информационное сообщение о предстоящем предоставлении по заявлению граждан и юридических лиц с предварительным согласованием места размещения объекта в аренду следующих земельных участков: расположенного в кадастровом квартале 020247, с предполагаемым местом размещения: ул. Выставочная, 1/1, примерным размером - 963 кв. м, для строительства торгово-остановочного комплекса; расположенного в кадастровом квартале 020247, с предполагаемым местом размещения: ул. Благодатная, 46, примерным размером - 553 кв. м, для строительства кафе; расположенного в кадастровом квартале 020247, с предполагаемым местом размещения: ул. Вишневая, 36, примерным размером - 1201 кв. м, для строительства торгово-офисного помещения; расположенного в кадастровом квартале 020247, с предполагаемым местом размещения: ул. Вишневая, 48, примерным размером - 1337 кв. м, для строительства продуктового магазина (т.1 л.д. 8).

20.11.2012 в администрацию муниципального образования г. Михайловска Ставропольского края обратился предприниматель с заявлением о предоставлении в аренду земельных участков с предварительным согласованием мест размещения объектов строительства площадью примерно 963 кв. м, расположенного в кадастровом квартале 020247, с предполагаемым местом размещения: Ставропольский край, Шпаковский район, г. Михайловск, ул. Выставочная, 1/1, для строительства торгово-остановочного комплекса, земельного участка площадью примерно 553 кв. м, расположенного в кадастровом квартале 020247, с предполагаемым местом размещения: Ставропольский край, Шпаковский район, г. Михайловск, ул. Благодатная, 46, для строительства кафе, земельного участка площадью примерно 1201 кв. м, расположенного в кадастровом квартале 020247, с предполагаемым местом размещения: Ставропольский край, Шпаковский район, г. Михайловск, ул. Вишневая, 36, для строительства торгово-офисного помещения, земельного участка площадью примерно 1337 кв. м, расположенного в кадастровом квартале 020247, с предполагаемым местом размещения: Ставропольский край, Шпаковский район, г. Михайловск, ул. Вишневая, 48, под строительство магазина (т.1 л.д. 10).

Решением администрации N 01-37/200 от 23.01.2013 отказано предпринимателю в предоставлении спорных земельных участков в связи с нарушением требований пункта 6 постановления муниципального образования г. Михайловска от 08.10.2012 N 1491 "Об утверждении Порядка предоставления земельных участков, находящихся в муниципальной собственности города Михайловска, и земельных участков государственная собственность на которые не разграничена, находящихся в границах населенных пунктов муниципального образования города Михайловска с предварительным согласованием мест размещения объектов строительства". Так, в заявлении отсутствовали паспортные данные заявителя и номер телефона, а также технико-экономическое обоснование проекта строительства объекта, включающее расчет энерго-газо-водопотребления и водоотведения, схема возможного размещения объекта строительства (т.1 л.д. 25-29).

Впоследствии указанными выше лицами поданы заявления об отказе в предоставлении испрашиваемых земельных участков, о чем администрацией составлены акты об оставлении заявлений без рассмотрения.

В то же время, как следует из выписки из протокола заседания Комиссии по рассмотрению заявлений граждан, отнесенных к льготной категории (граждане, имеющие трех и более детей) и выделению земельных участков для индивидуального жилищного строительства в муниципальном образовании г. Михайловска от 02.04.2013 Савельевой Татьяне Владимировне выделен земельный участок для предоставления в аренду по адресу: г. Михайловск, ул. Благодатная, 46 (т. 1 л.д. 83).

Постановлением администрации муниципального образования г. Михайловска от 28.06.2013 N 1797 утверждена схема расположения указанного земельного участка на кадастровом плане территории из земель населенных пунктов для индивидуального жилищного строительства т. 1 л.д. 85).

Постановлением администрации от 30.07.2013 N 2108 земельный участок с кадастровым номером 26:11:020247:916, местоположение: Ставропольский край, Шпаковский район, г. Михайловск, ул. Благодатная, 46, разрешенное использование под индивидуальное жилищное строительство, общей площадью 548 кв. м предоставлен Савельевой Татьяне Владимировне (л. д. 88), на основании которого администрация и Савельева Т.В. заключили договор аренды указанного земельного участка N 60.

Считая бездействие администрации по организации и проведению аукциона на право заключения договора аренды спорных земельных участков незаконным, противоречащим действующему законодательству, предприниматель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания судом недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо установить наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 4 статьи 200, часть 2 статьи 201 АПК РФ).

В статье 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) указаны основные принципы земельного законодательства одним из которых является сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

Порядок предоставления земельных участков для строительства объектов из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, регламентирован статьями 30 - 32 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 30 Земельного кодекса Российской предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: без предварительного согласования мест размещения объектов или с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Порядок предоставления земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта закреплен в пункте 5 статьи 30 Кодекса и включает выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статье 31 Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; проведение работ по формированию земельного участка; государственный кадастровый учет земельного участка; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства.

В соответствии с пунктом 1 статьи 31 Кодекса гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 Кодекса, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта.

Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и документов землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями (п. 2 ст. 31 Земельного кодекса).

Согласно п. 5 ст. 31 Земельного кодекса результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления проекты границ каждого земельного участка в соответствии с возможными вариантами их выбора.

Согласно п. 6 ст. 31 Земельного кодекса исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта.

При этом решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства (п. 8 ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации).

Приведенный порядок рассмотрения вопроса о предварительном согласовании места размещения объекта полностью соответствует конструкции статьи 31 ЗК РФ. Иные процедуры, в том числе порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют нескольких лиц, Кодексом не урегулирован. Полномочий самостоятельно определять соответствующие правила у органа местного самоуправления нет.

Полагая, что бездействие администрации, выразившееся в непроведении торгов, является незаконным, предпринимателя ссылается в обоснование своего требования на позицию Президиума ВАС РФ, изложенную в постановлении N ВАС-4224/10 от 14.09.2010.

Между тем бездействие органа, осуществляющего публичные полномочия, приобретает незаконный характер только в том случае, когда им не совершены определенные действия в течение срока, установленного для совершения таких действий.

Законом не предусмотрен специальный порядок "перехода" на процедуру предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования в случае поступления двух заявок на получение земельного участка с предварительным согласованием.

Следовательно, подлежит применению общий порядок предоставления земельных участков для строительства без предварительного согласования, предусмотренный п. 4 ст. 30 Земельного кодекса, в соответствии с которым на торги может быть выставлен только поставленный на кадастровый учет земельный участок.

Исходя из положений статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) процедуре, предусмотренной п. 4 ст. 30 Земельного кодекса, предшествует процедура по подготовке и утверждению проекта межевания территории, определяющий расположение будущих земельных участков, подлежащих застройке, и включающий их градостроительные планы.

Согласно п. 1 ст. 45 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется по решению уполномоченного федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления.

При этом статья 45 ГрК РФ разграничивает компетенцию по подготовке документации по планировке территории. Для нелинейных объектов, расположенных в границах населенных пунктов, проекты межевания территории подготавливают органы местного самоуправления поселений и городских округов.

Следовательно, в случае, когда уполномоченным органом по предоставлению земельного участка является орган местного самоуправления муниципального района, федеральный орган или орган власти субъекта РФ, то данные органы не вправе самостоятельно лишь на основании двух заявок принять решение о подготовке проекта межевания территории соответствующего города или иного поселения.

Причем ни Земельный кодекс, ни Градостроительный кодекс Российской Федерации не устанавливают сроки выполнения мероприятий по планировке территорий и предоставления земельного участка в порядке пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что бездействие администрации по непроведению торгов в отношении спорного участка не может быть признано незаконным, поскольку определение их границ и проверка возможности их предоставления для строительства конкретных объектов подлежит осуществлению в рамках мероприятий по планировке территории, регулируемых градостроительным законодательством, находящихся в компетенции органов местного самоуправления поселения и не ограниченных какими-либо предельными сроками.

В то же время суд верно отметил, что положения ст. 46 ГрК РФ допускают подготовку проекта межевания территории как по инициативе соответствующих органов, так и по заявлениям физических или юридических лиц (соответственно за их счет).

В связи с чем предприниматель может обратиться с заявлением о подготовке проекта межевания соответствующей территории, по результатам которого будет определена возможность предоставления земельного участка для строительства.

Кроме того, в силу абзаца 2 пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов.

Абзацем 3 пункта 10 статьи 3 указанного закона установлено, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

С учетом изложенной нормы права суд первой инстанции правильно указал, что в данном случае полномочиями рассматривать заявления о предоставлении спорных земельных участков и принимать решения о проведении торгов обладает администрация Шпаковского муниципального района Ставропольского края, а не администрация муниципального образования города Михайловска.

Как следует из материалов дела, между Савельевой Т.В. и администрацией заключен договор аренды одного из спорных земельных участков (с кадастровым номером 26:11:020247:916, местоположение: Ставропольский край, Шпаковский район, г. Михайловск, ул. Благодатная, 46).

В силу части 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов может именно заинтересованное лицо.

Статьей 11 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) закреплена судебная защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов. При этом способ защиты должен соответствовать содержанию нарушенного права и характеру нарушения. В силу пункта 1 статьи 1 ГК РФ необходимым условием применения того или иного способа защиты гражданских прав является обеспечение восстановления нарушенного права истца.

При заключении в установленном порядке договора аренды публично-правовые отношения по предоставлению земли прекратились (административный акт исполнен), а между сторонами договора возникли иные (обязательственные) правоотношения по владению и пользованию спорным участком, которые основаны на самостоятельной гражданско-правовой сделке. В сложившейся ситуации рассмотрение вопроса о правомерности распоряжения спорным участком, уже обремененного правом аренды, не оспоренным в установленном порядке, не соответствует целям судопроизводства.

Решение арбитражного суда о признании незаконными действий (бездействия) органа публичной власти по вопросу формирования земельного участка с целью последующего распоряжения данным участком не может быть исполнено принудительно при наличии зарегистрированных прав на этот участок.

Рассмотрение вопроса о правомерности формирования земельных участков и предоставления их третьему лицу возможно лишь при проверке в судебном порядке существующего основания владения (гражданско-правовой сделки), законность которой не должна (и не может) оцениваться судом в рамках данного процесса, инициированного заявителем в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Возникший гражданско-правовой спор является спором о праве, который должен быть разрешен в порядке искового производства с использованием установленных законодателем способов защиты (статья 12 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Избрание ненадлежащего способа защиты нарушенных прав является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

То обстоятельство, что оспариваемое бездействие не признано незаконным, не лишает заявителя возможности ссылаться на его незаконность в суде по гражданскому спору и представлять в подтверждение этого довода соответствующие доказательства, которые подлежат исследованию и оценке в совокупности с другими доводами и доказательствами по правилам искового судопроизводства.

С учетом изложенных обстоятельств отказ в удовлетворении заявленных требований является обоснованным.

Предпринимателем не представлено в материалы дела надлежащих и бесспорных доказательств в обоснование своей позиции, доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены решения суда первой инстанции.

Судом первой инстанции полно, всесторонне и объективно исследованы все обстоятельства дела, правильно применено материальное законодательство, нарушений процессуальных норм не допущено, выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела. Оснований для отмены судебного акта не имеется.

Согласно ст. 110 АПК РФ государственная пошлина относится на подателя жалобы.

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 27.11.2013 по делу N А63-5107/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.Г. Сомов

Судьи

С.И. Джамбулатов Н.Н. Годило