Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 3 февраля 2014 г. N 01АП-7228/13

г. Владимир

03 февраля 2014 г.

Дело N А43-12131/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 27.01.2014.

Полный текст постановления изготовлен 03.02.2014.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Гущиной А.М.,

судей Белышковой М.Б., Москвичевой Т.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Князевой О.С., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Управление имущественными комплексами" (ИНН 5256042721, ОГРН 1025202267199, г. Нижний Новгород) на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 30.09.2013 по делу N А43-12131/2013, принятое судьей Ивановым А.В. по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Управление имущественными комплексами" о признании недействительным предписания Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Нижегородской области от 27.05.2013 N 331/3,4/15.

В судебном заседании, проведенном с использование систем видеоконференц-связи, принял участие представитель общества с ограниченной ответственностью "Управление имущественными комплексами" - Соловьева Н.М. по доверенности от 05.07.2012.

Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Нижегородской области, надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителя для участия в судебном заседании не направило.

Изучив материалы дела, выслушав пояснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Управление имущественными комплексами", Первый арбитражный апелляционный суд установил следующее.

Отделом надзорной деятельности по Автозаводскому району г. Нижнего Новгорода Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Нижегородской области (далее - административный орган) проведена плановая выездная проверка общества с ограниченной ответственностью "Управление имущественными комплексами" (далее - Общество) на предмет соблюдения требований в области пожарной безопасности на объекте защиты по адресу: г.Нижний Новгород, пр. Ленина, д. 88, и в области гражданской обороны, защиты населения от чрезвычайных ситуаций и техногенного характера при осуществлении деятельности по адресу: г. Нижний Новгород, пр. Ильича, д. 5.

В ходе проверки выявлены нарушения требований в области гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а именно:

не разработан план действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций (статья 14 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера" (далее - Закон N 68-ФЗ), пункт 23 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации ЧС, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 N 794 (далее - Положение N 794);

не создан резерв финансовых средств для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (подпункт "ж" статьи 14 Закона N 68-ФЗ);

не создан резерв материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (подпункт "ж" статьи 14 Закона N 68-ФЗ, пункт 3 постановления Правительства Российской Федерации от 10.11.1996 N 1340 "О порядке создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера";

работники не обучены способам защиты и действиям в чрезвычайной ситуации (подпункт "в" статьи 14 Закона N 68-ФЗ, подпункт "б" пункта 4 Положения о подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 04.09.2003 N 547);

не создан координационный орган - комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности - КЧС (отсутствует решение о создании КЧС и положение о КЧС) (пункты 2,6-8 Положения N 794);

не проведено планирование мероприятий по повышению устойчивости функционирования организации и обеспечению жизнедеятельности работников организации в чрезвычайных ситуациях (подпункт "б" статьи 14 Закона N 68-ФЗ, пункт 1.6 Положения о повышении устойчивости функционирования организаций Нижегородской области в условиях чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 18.08.2006 N 268);

отсутствует дежурно-диспетчерская служба (пункты 6 и 11 Положения N 794);

не разработан план гражданской обороны (пункт 5 Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях", утвержденного приказом МЧС России от 14.11.2008 N 687);

не определена должность по управлению гражданской обороной в организации (пункты 2, 4, 6 Положения о создании (назначении) в организациях структурных подразделений (работников), уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны, утвержденного постановлением Правительства РФ от 10.06.1999 N 782);

не разработаны и не утверждены функциональные обязанности, а также штатное расписание по гражданской обороне (пункт 6 Положения о создании (назначении) в организациях структурных подразделений (работников), уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны, утвержденного постановлением Правительства РФ от 10.06.1999 N 782);

работники организации не обеспечены средствами индивидуальной защиты (пункты 4, 6, 8 приказа МЧС России от 21.12.2005 N 993 "Об утверждении положения об организации обеспечения населения средствами индивидуальной защиты");

не проведено обучение работников в области гражданской обороны (пункт 1 статьи 9 Федерального закона от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне");

не разработана рабочая программа по обучению работников в области гражданской обороны (подпункт "г" пункта 5 Положения об организации обучения населения в области гражданской обороны, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 02.11.2000 N 841);

не создана учебная материально-техническая база для подготовки работников организации в области гражданской обороны, а также пропаганде зданий в области гражданской обороны (пункт 16.1 приказа МЧС России от 14.11.2008 N 687 "Об утверждении Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях");

не создана эвакуационная комиссия для планирования, подготовки и проведения эвакуации (подпункт "а" пункта 25 Порядка эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22.06.2004 N 303).

Одновременно административный орган установил, что по месту нахождения объекта защиты: г.Нижний Новгород, пр. Ленина, д. 88, Общество деятельности не осуществляет, в связи с чем нарушений требований пожарной безопасности не выявлено.

По результатам проверки 27.05.2013 составлен акт N 331 и Обществу выдано предписание N 331/3,4/15 об устранении выявленных нарушений в срок до 22.10.2013.

Не согласившись с указанным предписанием, Общество обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании его недействительным.

Решением от 30.09.2013 суд отказал в удовлетворении заявленного Обществом требования.

Общество обратилось в арбитражный суд с апелляционной жалобой, в которой сослалось на неправильное применение судом норм материального права, в связи с чем просило решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

Общество считает, что административным органом были допущены существенные нарушения процедуры проведения проверки.

По мнению Общества, проверка проведена не в соответствии с годовым планом и распоряжением о проведении плановой выездной проверки в части места и предмета проверки, а также вида проверки (проведена документарная, а не выездная проверка).

В судебном заседании представитель Общества поддержал апелляционную жалобу по доводам, в ней изложенным.

Административный орган в отзыве на апелляционную жалобу просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статей 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителя административного органа.

Проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе, отзыве на апелляционную жалобу, Первый арбитражный апелляционный суд считает, что оспариваемый судебный акт подлежит оставлению без изменения по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, их должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий: несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту; нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля урегулированы Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

Согласно частям 1 и 2 статьи 12 Закона N 294-ФЗ предметом выездной проверки являются содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Выездная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 14 закона N 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Типовая форма распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

В распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля указываются в том числе:

наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится, места нахождения юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) или места жительства индивидуальных предпринимателей и места фактического осуществления ими деятельности;

цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения.

Статьей 6.1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" установлены особенности в части указания в плане проведения проверок и приказе (распоряжении) органа государственного пожарного надзора дополнительных сведений о месте нахождения объекта защиты, в отношении которого планируется проведение мероприятий по контролю.

При этом действующим законодательством не установлено особенностей в части организации проверок юридических лиц в области гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе не требуется особо указывать объект защиты, достаточно отразить сведения о месте нахождения юридического лица.

Из материалов дела следует, что плановая выездная проверка в отношении Общества проведена на основании распоряжения от 07.05.2013 N 331.

В данном распоряжении в качестве места нахождения Общества указаны два адреса: г. Нижний Новгород пр. Ильича, д. 5 и пр-т Ленина, д. 88.

Предмет проверки: соблюдение требований пожарной безопасности на объекте защиты, расположенном по адресу: г. Нижний Новгород, пр-т Ленина, д. 88, требований гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

То обстоятельство, что плановая проверка в отношении Общества включена в план проверок, размещенный на официальном сайте Генеральной прокуратуры, Обществом не оспаривается.

Согласно сведениям из Единого государственного реестра юридических лиц адресом места нахождения Общества является: г. Нижний Новгород, пр. Ильича, д. 5. В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Общества пояснил, что Общество фактически осуществляет деятельность (расположен офис) по этому адресу.

Таким образом, распоряжение от 07.05.2013 N 331 соответствует требованиям статьи 14 Закона N 294-ФЗ.

Административным органом в ходе проверки было установлено, что Общество по адресу: г. Нижний Новгород пр-т Ленина, д. 88, не располагается.

Согласно материалам дела проверка в отношении Общества была проведена только в части исполнения требований законодательства в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Соблюдение требований законодательства в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера является обязанностью Общества.

Довод Общества о том, что в отношении него не проведена выездная проверка, является несостоятельным. Из материалов дела следует, что распоряжение от 07.05.2013 N 331 получено Обществом по факсу 13.05.2013 (л.д.14). Пункт 10 названного распоряжения содержал перечень документов, необходимых для представления Обществом в целях проведения проверки. На основании указанного распоряжения административным органом был направлен в адрес Общество запрос от 21.05.2013 N 780-2-5-12 (л.д.47) о представлении документов по пункту 10 данного распоряжения и сведений о месте нахождения кабинета директора Общества.

В ответ на запрос Общество письмом от 21.05.2013 N 12113 (л.д.24) сообщило о том, что деятельность по адресу: г. Нижний Новгород, пр-т Ленина, д. 88, не осуществляется, приложило документы о регистрации юридического лица и документ о прохождении обучения в области пожарной безопасности. Иную информацию Общество не предоставило.

Таким образом, проверка проведена по имеющимся документам и информации, акт проверки получен представителем Общества 27.05.2013 под роспись.

С учетом изложенного доводы Общества не свидетельствуют о грубых нарушениях административным органом требований статьи 20 Закона N 294-ФЗ.

Основные задачи, правовые основы их осуществления и полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций в области гражданской обороны определены Федеральным законом от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне" (далее - Закон N 28-ФЗ).

Согласно статье 1 данного закона гражданская оборона - система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Требования в области гражданской обороны - специальные условия (правила) эксплуатации технических систем управления гражданской обороны и объектов гражданской обороны, использования и содержания систем оповещения, средств индивидуальной защиты, другой специальной техники и имущества гражданской обороны, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В статье 9 Закона N 28-ФЗ содержится перечень полномочий организаций в области гражданской обороны.

Общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера определены Федеральным законом от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

Обязанности организаций в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций перечислены в статье 14 указанного закона.

Также ряд обязанностей организаций в области гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций содержится в Положении о единой государственной системе предупреждения и ликвидации ЧС, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 N 794, постановлении Правительства Российской Федерации от 10.11.1996 N 1340 "О порядке создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Положении о подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 04.09.2003 N 547, Положении о повышении устойчивости функционирования организаций Нижегородской области в условиях чрезвычайных ситуаций, утвержденном постановлением Правительства Нижегородской области от 18.08.2006 N 268, Положении об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях", утвержденном приказом МЧС России от 14.11.2008 N 687, Положении о создании (назначении) в организациях структурных подразделений (работников), уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 10.06.1999 N 782, приказе МЧС России от 21.12.2005 N 993 "Об утверждении положения об организации обеспечения населения средствами индивидуальной защиты", Положении об организации обучения населения в области гражданской обороны, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 02.11.2000 N 841, приказе МЧС России от 14.11.2008 N 687 "Об утверждении Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях", Порядке эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22.06.2004 N 303.

Как следует из материалов дела, Общество осуществляет деятельность на территории города Нижний Новгород, отнесенного к 1 группе территорий по гражданской обороне и 1 степени химической опасности.

Факт несоблюдения требований подпунктов "б", "в", "ж" статьи 14 Закон N 68-ФЗ, пункта 1 статьи 9 Закона N 28-ФЗ, пунктов 2, 6-8, 11, 23 Положения N 794, пункта Полрядка N 1340, подпункта "б" пункта 4 Положения N 547, пункта 1.6 Положения N 268, пункта 5 Положения N 687, пунктов 2, 4, 6 Положения N 782, пунктов 4, 6, 8 Положения N 993, подпункта "г" пункта 5 Положения N 841, пункта 16.1 Положения N 687, подпункта "а" пункта 25 Порядка N 303 установлен судом первой инстанции, подтвержден материалами дела (актом проверки от 27.05.2013 N 331) и Обществом по существу не оспорен.

В соответствии с частью 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Согласно статье 27 от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" государственный надзор и контроль в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2005 N 712 утверждено Положение о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляемом Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России).

Пунктами 4 и 6 названного Положения предусмотрено, что органы государственного надзора в области защиты от чрезвычайных ситуаций в пределах своих полномочий организуют и проводят плановые и внеплановые проверки выполнения требований в области защиты от чрезвычайных ситуаций в части повышения уровня безопасности объектов, устранения угроз возникновения чрезвычайных ситуаций и выполнения решений органов государственной власти, имеют право выдавать организациям предписания по устранению нарушений требований в области защиты от чрезвычайных ситуаций.

В силу пункта 6 Положения о государственном надзоре в области гражданской обороны, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 21.05.2007 N 305, должностные лица Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) и его территориальных органов в пределах своей компетенции вправе осуществлять проверку выполнения установленных требований в области гражданской обороны федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами; выдавать руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, а также должностным лицам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений установленных требований в области гражданской обороны.

При изложенных обстоятельствах суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что предписание от 27.05.2013 N 331/3,5 /15 выдано полномочным органом, соответствует требованиям закона и не нарушает права и законные интересы Общества.

Арбитражный суд Нижегородской области полно выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, его выводы соответствуют обстоятельствам дела, нормы материального права применены правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено, в связи с чем апелляционная жалоба Общества удовлетворению не подлежит.

Расходы по государственной пошлине в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации относятся на Общество.

Излишне уплаченная по платежному поручению от 25.10.2013 N 339 государственная пошлина в сумме 1000 руб. подлежит возврату Обществу из федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 30.09.2013 по делу N А43-12131/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Управление имущественными комплексами" - без удовлетворения.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Управление имущественными комплексами" из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 1000 рублей, излишне уплаченную по платежному поручению от 25.10.2013 N 339.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня принятия.

Председательствующий судья

А.М. Гущина

Судьи

М.Б. Белышкова Т.В. Москвичева