Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 7 февраля 2014 г. N 04АП-6200/13

г. Чита

07 февраля 2014 г.

дело N А19-5914/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 29 января 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 07 февраля 2014 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сидоренко В.А.,

судей Рылова Д.Н., Ячменёва Г.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Королёвой Д.С., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Правительства Иркутской области на решение Арбитражного суда Иркутской области от 07 ноября 2013 года по делу N А19-5914/2013 по заявлению Правительства Иркутской области (ОГРН 1073808005534, ИНН 3808163259) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (ОГРН 1033801033155, ИНН 3811020966) о признании незаконными решения от 12.02.2013 N 43 и предписания от 12.02.2013 N 9,

(суд первой инстанции: судья Чемезова Т.Ю.),

при участии в судебном заседании:

от Правительства Иркутской области - Шишенковой О.В. - представителя по доверенности N 02-01-462/13 от 03.06.2013,

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области - не явился, извещен,

установил:

Правительство Иркутской области (далее - заявитель, Правительство) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (далее - Иркутское УФАС России или антимонопольный орган) с заявлением о признании незаконными решения от 12.02.2013 N 43 и предписания от 12.02.2013 N 9.

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 07 ноября 2013 года в удовлетворении заявленных требований отказано. Суд первой инстанции не усмотрел каких-либо нарушений действующего законодательства при принятии оспариваемого решения и выдаче предписания, а также нарушения прав и законных интересов заявителя.

Не согласившись с указанным решением, Правительство обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене обжалуемого решения как незаконного и необоснованного, принятого при неправильном применении норм материального права.

Из апелляционной жалобы следует, что Правительство реализовывало свои полномочия в рамках реализации публично-правовых отношений.

Иркутским УФАС России не доказано, что пункт 16 и пункт 27 главы 5 приложения 1 к привлечения товариществом собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом либо выбранной собственниками помещений в многоквартирном доме управляющей организацией подрядных организаций для выполнения работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, расположенных на территории Иркутской области, с использованием средств, предоставляемых в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2007 года N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" (далее - Порядок), утвержденному постановлением Правительства Иркутской области от 21 июня 2011 года N 158-пп может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

По мнению Правительства, судом первой инстанции никак не оценены доводы Правительства относительно того, что любая конкурсная заявка, содержащая незначительные неточности, ошибки, отклонения, при условии, что данные неточности не влияют на соответствие конкурсной заявки предусмотренным конкурсной документацией характеристикам, условиям и иным требования и не меняют их, может быть признана надлежащей, то есть условия допуска к участию в конкурсе при возможных незначительных отклонениях конкурсной заявки, не нарушающих требования конкурсной документации, не носят персонифицированного характера, распространяют свое действие па всех без исключения возможных участников торгов и не могут являться препятствия для осуществления предпринимательской деятельности.

Правительство считает, что данная норма четко определяет критерии, позволяющие признать конкурсную заявку соответствующей конкурсной документации, не требует дополнительной детализации, не предполагает неоднозначного толкования и, соответственно, ее практическое применение не может повлечь создание преимущественных условий для участия в конкурсе для отдельных хозяйствующих субъектов, поскольку все участники в равной степени должны обеспечивать соответствие конкурсной заявки характеристикам, условиям и иным требования конкурсной документации, и направлена на предоставление правовой возможности реализации нрава на участие в конкурсе большему числу лиц и увеличение числа участников конкурса.

В судебном заседании представитель Правительства поддержала доводы апелляционной жалобы.

Иркутское УФАС России в представленном письменном отзыве на апелляционную жалобу просит обжалуемое решение оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

О месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), что подтверждается почтовыми уведомлениями, а также отчетом о публикации на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в сети "Интернет" (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако антимонопольный орган явку своего представителя в судебное заседание не обеспечило.

В соответствии с частью 2 статьи 200 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на неё, изучив материалы дела, выслушав представителя Правительства, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, приказом Иркутского УФАС России от 29.10.2013 N 406 в отношении Правительства Иркутской области возбуждено дело по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.06.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Решением комиссии Иркутского УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства от 12.02.2013 N 406 Правительство признано нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в связи с принятием Постановления от 21.06.2011 N 158-пп "Об утверждении Порядка привлечения товариществом собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом либо выбранной собственниками помещений в многоквартирном доме управляющей организацией подрядных организаций для выполнения работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, расположенных на территории Иркутской области, с использованием средств, предоставляемых в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2007 года N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства"", пункт 27 Приложения N 1 к которому устанавливает право конкурсной комиссии признать конкурсную заявку соответствующей требованиям конкурсной документации, если конкурсная заявка содержит незначительные отклонения от требований конкурсной документации, которые существенно не меняют характеристик, условий и иных требований, предусмотренных конкурсной документацией, а пунктом 16 главы 4 Порядка необоснованно сокращены сроки подачи заявок на участие в открытом конкурсе, поскольку, согласно указанного пункта, вскрытие конвертов производится не менее чем через десять дней после опубликования информации об открытом конкурсе, что может привести к ограничению конкуренции на соответствующем товарном рынке.

Во исполнение решения от 12.02.2013 N 43 заявителю выдано предписание от 12.02.2013 N 9, согласно которому Правительству предписано в срок до 26.07.2006 прекратить нарушение антимонопольного законодательства, путем внесения соответствующих изменений в пункт 27 Приложения N 1 к Порядку привлечения товариществом собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом либо выбранной собственниками помещений в многоквартирном доме управляющей организацией подрядных организаций для выполнения работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, расположенных на территории Иркутской области, с использованием средств, предоставляемых в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2007 года N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" (далее - Закон о фонде содействия), а именно, Правительству необходимо конкретизировать какие именно незначительные отклонения от конкурсной документации могут содержаться в конкурсной заявке для признания такой заявки надлежащей, так же в п. 16 главы 4 указанного Порядка необходимо изменить срок вскрытия конвертов с конкурсными заявками с 10 дней на 30 дней.

Заявитель, полагая, что оспариваемые решение и предписание не соответствуют закону и нарушают его права и законные интересы, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции правильно установил фактические обстоятельства дела и дал им надлежащую правовую квалификацию, в связи с чем, у суда нет оснований к удовлетворению апелляционной жалобы. Выводы суда первой инстанции являются верными и соответствуют обстоятельствам дела.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, подлежат отклонению, поскольку заявлялись в суде первой инстанции, где им дана полная и надлежащая оценка.

Суд апелляционной инстанции находит выводы суда первой инстанции о законности обжалуемых решения и предписания правильными, исходя из следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 АПК РФ, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон.

В соответствии со статьей 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основании своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Пределы судебного разбирательства при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц установлены частью 4 статьи 200 АПК РФ, согласно которой арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ и пунктом 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции полагает, что требования общества могут быть удовлетворены только в том случае, если будут установлены следующие обстоятельства:

- несоответствие оспариваемых решения и предписания антимонопольного органа закону или иному нормативному правовому акту;

- нарушение прав и законных интересов заявителя такими актами.

При отсутствии хотя бы одного из данных обстоятельств требования общества удовлетворению не подлежат.

В силу части 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Нарушением (недопущением, ограничением, устранением) конкуренции согласно статье 15 Закона о защите конкуренции являются любые действия органов местного самоуправления, необоснованно препятствующие осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

В пункте 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" применительно к рассмотрению дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, разъяснено, что арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Признавая Правительство нарушившим Закон о защите конкуренции, антимонопольный орган посчитал, что пунктом 16 главы 4 Порядка и пунктом 27 Приложения N 1 к указанному Порядку установлены требования не соответствующие положениям антимонопольного законодательства, что приводит и (или) может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке.

Пунктом 8 статьи 20 Закона о Фонде содействия порядок привлечения товариществом собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом либо выбранной собственниками помещений в многоквартирном доме управляющей организацией подрядных организаций для выполнения работ по капитальному ремонту многоквартирного дома с использованием средств, предоставляемых в соответствии с законом, может устанавливаться субъектом Российской Федерации.

То есть данная норма закона позволяет субъекту Российской Федерации самостоятельно, в том числе, разработать нормативно - правовой акт, на основании которого товарищества собственников жилья, жилищные, жилищно-строительные кооперативы или иные специализированные потребительские кооперативы либо выбранные собственниками помещений в многоквартирном доме управляющие организации могут выбрать подрядную организацию для выполнения работ по капитальному ремонту многоквартирного дома.

В соответствии с положениями данной статьи постановлением Правительства Иркутской области N 158-пп от 21.06.2011 утвержден Порядок.

Пункт 16 главы 4 Порядка предусматривает, что вскрытие конвертов с конкурсными заявками производится не менее чем через десять дней после опубликования информации об открытом конкурсе.

Согласно пункту 2 Порядка привлечение заказчиками подрядных организаций для выполнения работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, расположенных на территории Иркутской области, с использованием средств, предоставляемых в соответствии с Федеральным законом N 185-ФЗ, осуществляется на основании проведения открытых конкурсов.

Частью 1 статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов. Договор заключается с лицом, выигравшим торги.

В рассматриваемом случае, по результатам открытого конкурса заключается договор подряда.

Согласно части 2 статьи 448 Гражданского кодекса Российской Федерации, если иное не предусмотрено законом, извещение о проведении торгов должно быть сделано организатором не менее чем за тридцать дней до их проведения.

Как правильно указал суд первой инстанции, несмотря на то, что Закон о фонде содействия предусматривает возможность для субъектов Российской Федерации самостоятельно определять Порядок проведения открытых конкурсов по отбору подрядной организации для проведения капитального ремонта жилых домов, указанный Закон не определяет каких-либо примерных положений для разработки такого Порядка субъектами Российской Федерации и не определяет срок, в который организатор открытого конкурса должен разместить соответствующее извещение.

Принимая во внимание указанные выше положения норм действующего законодательства, суд первой инстанции правомерно согласился с позицией антимонопольного органа относительно того, что Правительство при принятии постановления N 158-пп от 21.06.2011, утверждающего Порядок, должно было учитывать и общие положения Гражданского кодекса Российской Федерации, регулирующие заключение договоров по результатам проведения открытых конкурсов и предусматривающие в том числе положения статьи 448 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой извещение о проведении торгов должно быть сделано организатором не менее чем за тридцать дней до их проведения.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции правильно отклонил доводы Правительства о том, что отношения, регулируемые постановлением Правительства Иркутской области от 21.06.2011 N 158-пп, не являются гражданско-правовыми, а являются административными и бюджетными, на которые гражданское законодательство не распространяется.

Как правильно указал суд первой инстанции, в силу статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников.

Участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.

Из анализа Порядка следует, что действие его положений распространяется, в том числе на заказчиков (юридические лица или граждан) и подрядчиков (юридические лица), то есть в данном случае заказчики и подрядчики будут являться участниками гражданского оборота. В свою очередь, Правительство, как орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, регулирует возникающие отношения путем принятия соответствующего нормативно-правового акта, в данном случае - постановления от 21.06.2011 N 158-пп.

Так, административные и бюджетные отношения в данном случае складываются в части принятия самого нормативного акта, регулирующего порядок отбора подрядной организации и в последующем выделении денежных средств для осуществления капитального ремонта многоквартирных жилых домов. Однако процедура отбора подрядных организаций и последующее заключение договора подряда относятся именно к гражданским правоотношениям и регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации, в связи с чем при установлении сроков подачи заявок на участие в открытом конкурсе по отбору подрядной организации Правительству надлежало руководствоваться статьями 447, 448 Гражданского кодекса Российской Федерации.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции находит правомерными выводы антимонопольного органа о том, что необоснованное сокращение срока подачи заявок на участие в конкурсе, установленное пунктом 16 главы 4 Порядка приводит и (или) может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке, поскольку противоречит условиям доступности информации о проведении конкурса и не обеспечивает открытость проведения такого конкурса, в связи с чем хозяйствующие субъекты, желающие принять участие в открытом конкурсе, объективно не имеют возможности заблаговременно в разумные сроки ознакомится с информацией о проведении открытого конкурса, подготовить и подать соответствующую всем требованиям законодательства заявку на участие в открытых торгах, что является нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Кроме того, Иркутское УФАС России признало нарушающим антимонопольное законодательство пункт 27 главы 5 приложения 1 к Порядку, который устанавливает право конкурсной комиссии признать конкурсную заявку соответствующей требованиям конкурсной документации и допустить участника открытого конкурса к участию в конкурсе, если конкурсная заявка содержит незначительные отклонения от требований конкурсной документации, которые существенно не меняют характеристик, условий и иных требований, предусмотренных конкурсной документацией, либо если она содержит незначительные ошибки или неточности. В случае несоответствия между цифровыми и буквенными значениями ценового предложения верной считается сумма, выраженная буквенными значениями. Данное правило распространяется на все случаи указания каких-либо сведений, выраженных цифровыми и буквенными значениями.

По мнению антимонопольного органа, данное положение не содержит конкретное указание о том, какие именно незначительные отклонения от требований конкурсной документации может содержать конкурсная заявка для того, чтобы конкурсная комиссия могла признать ее надлежащей. Таким образом, указанное положение может привести к субъективности оценок членов конкурсной комиссии, в результате к участию в конкурсе могут быть допущены лица, чьи заявки не соответствуют требованиям действующего законодательства и конкурсной документации. Более того, такие лица могут быть признаны победителями торгов, что фактически нарушает принцип равноправия участия в торгах.

Учитывая положения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, устанавливающей запрет для властных органов, в том числе, для органов исполнительной власти на принятие актов и совершение действий (бездействие) которые приводят и (или) могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, суд находит обоснованным довод антимонопольного органа о том, что пункт 27 главы 5 приложения N 1 к Порядку противоречит Закону о защите конкуренции, поскольку, как правильно указал суд первой нстанции, признавая заявку фактически не соответствующей конкурсной документации, надлежащей (даже, несмотря на незначительные отклонения от требований конкурсной документации), конкурсная комиссия создает преимущественные условия для участия в торгах для отдельных хозяйствующих субъектов и приравнивает их к тем участникам конкурса, которые изначально подают заявки соответствующие требованиям конкурсной документации.

На основании вышеизложенного, антимонопольный орган правильно квалифицировал пункт 16 главы 4 Порядка, и пункт 27 Приложения N 1 к Порядку устанавливающими требования не соответствующие положениям антимонопольного законодательства, поскольку проведение отбора подрядных организаций подразумевает их состязательность, влияет на конкуренцию на соответствующем товарном рынке, и может привести к ее ограничению, устранению или недопущению. Следовательно, в действиях Правительства установлено нарушение части 1 статьи 15 Закона защите конкуренции.

В связи с изложенным, оценив исследованные доказательства, с учетом всех установленных по делу обстоятельств в их совокупности и взаимной связи, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа соответствуют закону и не нарушают прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Таким образом, по мнению суда апелляционной инстанции, суд первой инстанции в соответствии со статьей 71 АПК РФ дал полную и всестороннюю оценку имеющимся в деле доказательствам в их взаимосвязи и совокупности и пришел к обоснованному выводу об отказе заявителю в удовлетворении требований.

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционных жалоб, доводы которых проверены в полном объеме, но не могут быть учтены как не влияющие на законность принятого по делу судебного акта. Оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы, свидетельствуют не о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а о несогласии заявителя жалобы с установленными по делу фактическими обстоятельствами и оценкой судом доказательств.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 07 ноября 2013 года по делу N А19-5914/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий судья

Сидоренко В.А.

Судьи

Рылов Д.Н. Ячменёв Г.Г.