Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 февраля 2014 г. N 18АП-14302/13

г. Челябинск

11 февраля 2014 г.

Дело N А76-21336/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 05 февраля 2014 года.

Постановление в полном объёме изготовлено 11 февраля 2014 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе судьи Малышевой И.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Свистун Н.А.,

рассмотрел в порядке упрощённого производства в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 04.12.2013 по делу N А76-21336/2013 (судья Худякова В.Ф.).

В судебном заседании принял участие представитель Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Челябинской области - Плюта Ю.В. (удостоверение ТО N 041137, доверенность N 83 от 17.01.2014).

Общество с ограниченной ответственностью "УралСтрой" явку своих представителей в судебное заседание не обеспечило, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещено надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет-сайте.

Общество с ограниченной ответственностью "УралСтрой" (далее - заявитель, общество, ООО "УралСтрой") обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Челябинской области (далее - заинтересованное лицо, административный орган, Управление Росреестра по Челябинской области, Росреестр) о признании незаконным и отмене постановления N 32/06-13 от 23.09.2013 о привлечении к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее- КоАП РФ) в виде наложения штрафа в размере 40 000 руб. (т.1 л.д.2-10).

Дело рассмотрено судом в порядке упрощённого производства в соответствии со статьёй 228 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (определение от 11.10.2013; т.1 л.д.1).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 04.12.2013 заявленные требования удовлетворены: постановление N 32/06-13 от 23.09.2013 о привлечении ООО "УралСтрой" к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ признано незаконным и отменено (т.2 л.д.47-52).

Не согласившись с принятым решением, Управление Росреестра по Челябинской области (далее также - податель апелляционной жалобы, апеллянт) обжаловало его в апелляционном порядке, ссылаясь на несоответствие выводов суда первой инстанции обстоятельствам дела.

По утверждению апеллянта, заявитель был уведомлен о необходимости обеспечить явку своего представителя на рассмотрение вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении 09.08.2013 в 09 час. 00 мин. К указанному времени 09.08.2013 представитель не явился, ходатайств об отложении на момент рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении от общества не поступило. Учитывая изложенное, составление постановления о возбуждении дела об административном правонарушении на следующий рабочий день - 12.08.2013, по мнению заинтересованного лица, никак не нарушает права заявителя.

До судебного заседания от ООО "УралСтрой" поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором общество не согласилось с доводами, изложенными в апелляционной жалобе, указав, что судом первой инстанции верно были установлены все обстоятельства по делу и правильно применены нормы материального права, в связи с чем просит решение оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представитель Управления Росреестра по Челябинской области в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы, считает решение суда незаконным и необоснованным и подлежащим отмене.

В соответствии со ст. ст.156, 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена без участия представителей заявителя, надлежащим образом извещённого о времени и месте её рассмотрения.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, отзыва на неё, приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, ООО "УралСтрой" зарегистрировано в качестве юридического лица 24.09.2008 за основным государственным регистрационным номером 1107456000960 (т.1 л.д. 31).

11.06.2013 в Управление Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций поступило обращение гражданина Зайцева М.Г. N 539127 по вопросу незаконной добычи песка из р.Урал (т.1 л.д.64).

Прокуратура Челябинской области поручила прокурору Верхнеуральского района рассмотреть данное обращение и в случае выявления нарушений закона принять меры прокурорского реагирования (исх.N 7-861-2013 от 21.06.2013-т.1 л.д.63).

04.07.2013 был составлен акт проверки по соблюдению правил природоохранного законодательства вблизи п.Кожанов, которым было зафиксировано, что в 5 метрах от русла р.Урал имеется котлован вырытого песка размером примерно 100*50 метров (т.1 л.д.65).

В ходе проведения проверки по вопросу незаконной добычи песка вблизи п.Кожаново (р.Урал) 05.07.2013 было направлено требование в Росреестр о проведении проверки соблюдения требований земельного законодательства.

В соответствии с ответом на данное требование N 06-1058 от 22.07.2013 проверку в отношении одной из организаций, а именно, ООО "УралСтрой" провести не удалось по причине отсутствия представителя организации на проверке (ст.ст. 15, 20 Федерального закона N 294-ФЗ от 26.12.2008 "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей ").

24.07.2013 помощником прокурора был составлен рапорт о необходимости проведения выездной проверки прокуратурой района с привлечением должностных лиц Росреестра в качестве специалистов (т. 1 л.д.66).

29.07.2013 прокурором Верхнеуральского района было поручено провести проверку соблюдения федерального законодательства при добыче песка в районе п.Кожаново Верхнеуральского района Челябинской области (р.Урал) в деятельности ООО "УралСтрой" (поручение N 12-384в-2013 - т.1 л.д.67).

29.07.2013 прокуратурой района проведена проверка исполнения земельного законодательства в деятельности ООО "УралСтрой".

В ходе проверки было установлено, что ООО "УралСтрой" на земельном участке площадью 293 649 кв.м. с кадастровым номером 74:06:09 08 001:556, расположенном по адресу: Челябинская область, Верхнеуральский район, в 0,5 км северо-восточнее п. Кожанов, на землях, относящихся к категории - земли сельскохозяйственного назначения, с разрешённым использованием - для сельскохозяйственного производства, принадлежащим заявителю на основании договора аренды N 126 от 07.07.2011, заключенного с Администрацией Верхнеуральского муниципального района сроком на 49 лет, осуществляется добыча песка. Площадь добычи песка составляет 18 703 кв.м.

Документов, подтверждающих изменение разрешённого использования земельного участка с кадастровым номером 74:06:09 08 001:556, ООО "УралСтрой" не представлено.

Таким образом, прокурором было выявлено нарушение требований земельного законодательства Российской Федерации (ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации), а именно, установлено, что земельный участок площадью 18 703 к.м. используется юридическим лицом не в соответствии с его целевым назначением, принадлежностью к той или иной категории земель и разрешённым использованием.

В ходе проверки составлен комиссионный акт проверки б/н от 29.07.2013, к которому приложена фототаблица, обмер земельного участка, а также схематический чертёж его границ (т. 1 л.д. 68-72).

По результатам проверки прокурором Верхнеуральского района Челябинской области без участия законного представителя общества вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении б/н от 12.08.2013 (т.1 л.д.60-62), после чего материалы проверки переданы в Управление Росреестра по Челябинской области для решения вопроса о привлечении к административной ответственности.

23.09.2013 материалы дела об административном правонарушении были рассмотрены и административным органом было вынесено постановление по делу N 32/06-13 от 23.09.2013 о привлечении ООО "УралСтрой" к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, и назначении наказания в виде административного штрафа в размере 40 000 руб. (т.1 л.д.12, 13).

Не согласившись с вынесенным постановлением, ООО "УралСтрой" оспорило его в судебном порядке.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришёл к выводу о наличии существенных нарушений установленного законом порядка привлечения к административной ответственности, поскольку установил, что постановление прокурора Верхнеуральского района о возбуждении дела об административном правонарушении от 12.08.2013 вынесено без участия законного представителя ООО "УралСтрой" и без доказательств его надлежащего извещения о времени и месте вынесения данного постановления.

Оценив в порядке ст. 71, 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и взаимосвязи, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются верными, соответствуют обстоятельствам дела, а также нормам материального и процессуального права. Оснований для их переоценки на стадии апелляционного производства не имеется.

В соответствии с ч.ч. 6, 7 ст. 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюдён ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объёме.

На основании ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешённым использованием или неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, - влечёт наложение административного штрафа.

Согласно пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешённого использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешённого использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

В соответствии со статьёй 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешённым использованием.

Вид разрешённого использования земельного участка правообладателем выбирается самостоятельно, однако изменение вида разрешенного использования осуществляется уполномоченным органом в порядке, установленном действующим законодательством.

В силу ст. 2 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, заинтересованным лицом подаётся ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.

В соответствии с ч. 3 ст. 5 Федерального закона N 172-ФЗ перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую считается состоявшимся с даты осуществления государственного кадастрового учёта земельных участков в связи с изменением их категории.

Согласно ст. 78 Земельного кодекса Российской Федерации земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей.

Как следует из материалов дела, в ходе проведения проверки комиссией установлено, что ООО "УралСтрой" на земельном участке площадью 293 649 кв.м., с кадастровым номером 74:06:09 08 001:0556, арендованном у Администрации Верхнеуральского муниципального района сроком на 49 лет, относящемся к категории - земли сельскохозяйственного назначения, с разрешённым использованием - для сельскохозяйственного производства, осуществляется добыча песка.

Документов, подтверждающих изменение разрешённого использования земельного участка с кадастровым номером 74:06:09 08 001:0556, ООО "УралСтрой" не представлено.

При этом добыча песка в соответствии с п. 4, п. 8 ч. 1 ст. 7 Федерального закона N 172-ФЗ является основанием для перевода земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию.

Таким образом, факт использования земельного участка с кадастровым номером 74:06:09 08 001:0556 ООО "УралСтрой" не по целевому назначению прокурором был установлен.

В ч. 1 ст. 1.5 КоАП РФ определено, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Согласно ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признаётся виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Поскольку заявителем не были предприняты своевременные и достаточные меры для перевода земельного участка в иную категорию, о необходимости принятия которых обществу было известно, доказательств невозможности принятия таких мер в материалах дела не имеется, следует признать доказанной вину общества в совершении вменённого правонарушения.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции сделал правомерный вывод о наличии в действиях заявителя состава вменяемого ему правонарушения.

Вместе с тем, при рассмотрении спора по существу суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что административным органом были допущены существенные нарушения установленного законом порядка привлечения к административной ответственности, поскольку постановление о возбуждении дела об административном правонарушении было вынесено прокурором в отсутствие законного представителя лица, привлекаемого к административной ответственности, и без доказательств его надлежащего заблаговременного извещения о месте и времени совершения соответствующего процессуального действия.

На основании части 1 статьи 25.1 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с настоящим Кодексом.

Согласно ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ в случае возбуждения дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно соответствовать требованиям ст. 28.2, 28.5 Кодекса.

Порядок составления такого постановления установлен ст. 28.2 КоАП РФ, положениями которой предусмотрен, в частности, значительный объём процессуальных прав и гарантий, предоставляемых при составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, в числе которых право на ознакомление с содержанием протокола и представление объяснений и замечаний по содержанию протокола (части 3, 4 статьи 28.2 КоАП РФ), а также закреплено императивное требование о том, что в случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведётся производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие.

В пункте 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" дано разъяснение, из которого следует, что суду при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений статьи 28.2 КоАП РФ, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для отмены оспариваемого решения административного органа (часть 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", установив при рассмотрении дела несоответствие между датой составления протокола и моментом выявления правонарушения, суд оценивает это обстоятельство с учётом необходимости обеспечения административным органом лицу, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, гарантий, предусмотренных статьёй 28.2 КоАП РФ.

При выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о месте, дате, времени составления протокола и о факте нарушения, в связи с которым составляется протокол, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.

Исходя из положений ч. 1 ст. 1.6 КоАП РФ обеспечение законности при применении мер административного принуждения предполагает не только наличие законных оснований для применения административного взыскания, но и соблюдение установленного законом порядка привлечения лица к административной ответственности.

Из содержания указанных статей следует, что при решении вопроса о возможности составления протокола об административном правонарушении (вынесения прокурором постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении) в отсутствие лица, в отношение которого возбуждено дело об административном правонарушении, административный орган должен располагать неоспоримыми доказательствами надлежащего извещения субъекта административного правонарушения о времени и месте совершения процессуального действия на ту дату, когда оно фактически совершено.

Перечисленные выше нормы права призваны обеспечить соблюдение процессуальных гарантий лица, привлекаемого к административной ответственности, на всех этапах производства по делу об административном правонарушении, в связи с чем без предоставления правонарушителю реальной возможности по реализации своих прав дело об административном правонарушении не может быть признано всесторонне, полно и объективно рассмотренным.

В рассматриваемой ситуации постановление о возбуждении дела об административном правонарушении вынесено прокурором 12.08.2013, при этом доказательств извещения заявителя о времени и месте возбуждения дела об административном правонарушении на указанную дату в деле не имеется.

Довод апеллянта о том, что заявитель был уведомлен о необходимости обеспечить явку своего представителя на рассмотрение вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении 09.08.2013 в 09 час. 00 мин., отклоняется судом апелляционной инстанции, поскольку фактически постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении было вынесено прокурором 12.08.2013, а не 09.08.2013.

Доказательств извещения заявителя о времени и месте вынесения постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении на 12.08.2013 в деле не имеется, что со своей стороны подтвердил и представитель административного органа при рассмотрении апелляционной жалобы.

Вынесение прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении без участия законного представителя заявителя и без доказательств его надлежащего заблаговременного извещения о времени и месте вынесения постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении на 12.08.2013 в соответствии с положениями ч. 1 ст. 25.1, ст. 28.2 КоАП РФ, истолкованными применительно к пункту 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", является существенным нарушением установленного законом порядка привлечения к административной ответственности, не может быть устранено при рассмотрении спора в суде и по этой причине является самостоятельным основанием для признания незаконным и отмены постановления административного органа.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не опровергают выводы суда первой инстанции и не свидетельствуют о наличии оснований для отмены или изменения принятого по делу судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены вынесенного судебного акта, не установлено.

При указанных обстоятельствах решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Вопрос о распределении судебных расходов за рассмотрение апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции не рассматривается, поскольку в силу ч. 4 ст. 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации данная категория споров государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271, 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 04.12.2013 по делу N А76-21336/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объёме) через арбитражный суд первой инстанции.

Судья

И.А. Малышева