Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 февраля 2014 г. N 11АП-562/14

г. Самара

11 февраля 2014 г.

Дело N А55-21566/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 10 февраля 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 11 февраля 2014 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Филипповой Е.Г., судей Драгоценновой И.С., Захаровой Е.И., при ведении протокола судебного заседания Ивановой А.И., с участием:

от Межрайонной ИФНС России N 3 по Самарской области - до перерыва представителя Погоржальского Д.В., доверенность от 04 февраля 2014 года, после перерыва представитель не явился, извещена,

от Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Самарской области - до и после перерыва представитель не явился, извещено,

рассмотрев в открытом судебном заседании 05-10 февраля 2014 года апелляционную жалобу Межрайонной ИФНС России N 3 по Самарской области

на решение Арбитражного суда Самарской области от 05 декабря 2013 года по делу N А55-21566/2013 (судья Коршикова Е.В.), принятое по заявлению Межрайонной ИФНС России N 3 по Самарской области, Самарская область, г.Сызрань, к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Самарской области, г.Самара,

о признании недействительным представления от 26 августа 2013 года N 25 в части,

УСТАНОВИЛ:

Межрайонная ИФНС России N 3 по Самарской области (далее - налоговый орган. инспекция) обратилась в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Самарской области (далее - ТУ Росфиннадзора в Самарской области, управление) от 26 августа 2013 года N 25 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса в части пунктов 1-3 нарушения, выразившегося в неэффективном (нерезультативном) использовании средств федерального бюджета на сумму 30,000 тыс. руб. (пункт 1 представления); неправомерных расходов на выплату премий в сумме 139,925 тыс. руб. (пункт 2 представления); выявленных излишков на сумму 13,968 тыс. руб. (пункт 3 представления).

Решением Арбитражного суда Самарской области от 05 декабря 2013 года заявление Межрайонной ИФНС России N 3 по Самарской области удовлетворено частично, представление N 25 от 26 августа 2013 года о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, вынесенное ТУ Росфиннадзора в Самарской области, в части нарушения, выразившегося в неэффективном (нерезультативном) использовании средств федерального бюджета на сумму 30 000 рублей (пункт 1 представления) признано недействительным. В остальной части в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе Межрайонная ИФНС России N 3 по Самарской области просит решение суда отменить в части отказа в удовлетворении требований инспекции о признании недействительными пунктов 2 и 3 представления N 25 от 26 августа 2013 года в части неправомерных расходов на выплату премий в сумме 139,925 тыс. руб. (пункт 2 представления); выявленных излишков на сумму 13,968 тыс. руб. (пункт 3 представления), принять по делу новый судебный акт, заявленные требования инспекции удовлетворить в полном объеме, ссылаясь на отсутствие в действиях инспекции нарушений бюджетного законодательства.

В отзыве на апелляционную жалобу ТУ Росфиннадзора в Самарской области просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на законность и обоснованность обжалуемого решения суда.

В судебном заседании представитель налогового органа поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда отменить в той части, в какой в удовлетворении заявленных требований было отказано, заявление инспекции удовлетворить в полном объеме.

Дело рассмотрено в соответствии с требованиями ст.156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителя ТУ Росфиннадзора в Самарской области, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного разбирательства.

В соответствии со ст.163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании 05 февраля 2014 года объявлялся перерыв до 10 час 15 мин 10 февраля 2014 года, рассмотрение дела продолжено в судебном заседании 10 февраля 2014 года.

Проверив материалы дела, выслушав пояснения представителя инспекции, арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, оспариваемое заявителем представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса N 25 вынесено ТУ Росфиннадзора в Самарской области 26 августа 2013 года на основании акта ревизии финансово-хозяйственной деятельности от 16 августа 2013 года N 42-02-12/204П.

Представлением заявителю предложено принять меры по недопущению в дальнейшем совершения нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, привлечь виновных лиц к дисциплинарной ответственности и сообщить о результатах рассмотрения представления в ТУ Росфиннадзора в Самарской области.

Частично не согласившись с вынесенным представлением, Межрайонная ИФНС России N 3 по Самарской области обратилась с заявлением в арбитражный суд.

Статья 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) предусматривает, что Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов.

Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 года N 278, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, которому в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право направлять в проверенные организации обязательные для рассмотрения представления или обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений.

Подпунктом 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11 июля 2005 года N 89н, аналогичное право предоставлено территориальным органам этой службы.

Исходя из статьи 284 БК РФ, вынесенное руководителями Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса отнесено к мерам принуждения за нарушение бюджетного законодательства, которые могут быть обжалованы в установленном порядке.

Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (ч.1 ст.19.5).

Согласно пункту 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (в редакции постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20 ноября 2008 года N 60) представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства, ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

ТУ Росфиннадзора в Самарской области при вынесении представления действовало в рамках своих полномочий по контролю за использованием средств федерального бюджета. В представлении содержатся выводы о нарушении бюджетного законодательства, а также требования, обязывающие руководителя учреждения принять меры по недопущению нарушений в дальнейшем и проинформировать контролирующий орган о результатах рассмотрения представления.

Тот факт, что представление адресовано не учреждению, а непосредственно его руководителю, не свидетельствует о неподведомственности дела арбитражному суду, поскольку согласно пункту 2 статьи 284 БК РФ представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса при наличии оснований, установленных статьей 283 БК РФ, адресуются именно руководителям получателей бюджетных средств. В данном случае руководитель учреждения является органом управления учреждением, действует от имени юридического лица и в его интересах, следовательно, адресованные ему представления налагают обязанности на само учреждение, а не на руководителя как физическое лицо.

Таким образом, оспариваемое представление принято уполномоченным органом по результатам проведенной проверки в качестве меры принуждения, неисполнение которого влечет административную ответственность, и оно может быть оспорено в арбитражном суде в соответствии с главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В пункте 1 представления указано нарушение, выразившееся в неэффективном (нерезультативном) использовании средств федерального бюджета в сумме 30000 руб.

Согласно пункту 1 представления по результатам ревизии установлено неэффективное (нерезультативное) использование средств федерального бюджета всего в сумме 32,616 тыс. руб.: "в 2011, 2012 годах имели место случаи использования средств федерального бюджета на возмещение непроизводительных расходов, связанных с уплатой пени и штрафных санкций за просрочку различных выплат в общей сумме 32,616 тыс. руб., что не предусмотрено сметой расходов и соответственно, доведенными лимитами бюджетных обязательств, чем нарушены п. 3 ст. 219 и ст. 221 БК РФ. В результате бюджетные средства израсходованы с нарушением ст.ст. 34, 162 БК РФ и в части достижения заданного результата с использованием определенного объема бюджетных средств (результативность), в том числе за 2011 год в сумме 31,419 тыс. руб., в 2012 году в сумме 1,197 тыс. руб.".

В акте N Е-О2-12/204П от 16 августа 2013 года отражено, что установлены случаи использования средств федерального бюджета на возмещение непроизводительных расходов, связанных с уплатой штрафных санкций по платежным поручениям N 1929518 от 02 августа 2011 года ГУ МЧС России по Самарской области в сумме 10,000 тыс. руб. - протокол об административном правонарушении пожарной безопасности; N 2568635 от 30 июня 2011 года ГУ МЧС России по Самарской области в сумме 20,000 тыс. руб. - штраф об административном правонарушении пожарной безопасности.

Оплата административных штрафов была произведена Межрайонной ИФНС России N 3 по Самарской области на основании следующих актов: постановления от 04 июля 2011 года по делу об административном правонарушении, вынесенного мировым судьей судебного участка N 82 Самарской области, оставленного без изменения решением Сызранского городского суда от 11 августа 2011 года; постановления N 1008 от 28 июня 2011 года по делу об административном правонарушении, которое решением Арбитражного суда Самарской области от 29 сентября 2011 года по делу N А55-13861/2011 признано законным (оставлено без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 01 декабря 2011 года).

Межрайонной ИФНС России N 3 по Самарской области в адрес УФНС России по Самарской области было направлено письмо-обращение (Исх. N 02-15/09616@ от 07 июля 2011 года) о дополнительном финансировании в сумме 30000 руб. с приложением копий вышеперечисленных постановлений. По результатам рассмотрения обращения денежные средства в указанной сумме были выделены УФНС России по Самарской области согласно заявке на дополнительное финансирование и направлены на уплату штрафных санкций.

Расходы бюджетного учреждения по уплате штрафных санкций отнесены на статью 290 "Прочие расходы", в том числе: уплата штрафов, пеней за несвоевременную уплату налогов и сборов, оплата санкций за несвоевременную оплату поставки товаров, работ, услуг, других экономических санкций. Данные обстоятельства подтверждаются копиями бюджетной сметы на 2011 год от 13 января 2011 года, письма УФНС России по Самарской области от 31 декабря 2010 года N 10-63/33963@ "О доведении показателей бюджетной росписи на 2011-2013 годы".

Согласно ч.1 ст.161 БК РФ бюджетное учреждение осуществляет операции по расходованию бюджетных средств в соответствии с бюджетной сметой.

В силу ст.162 БК РФ к полномочиям получателя бюджетных средств отнесены исполнение бюджетной сметы, исполнение в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетных обязательств, а также обеспечение результативности и целевого характера использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

На основании ч.1 ст.221 БК РФ утвержденные показатели бюджетной сметы бюджетного учреждения должны соответствовать доведенным до него лимитам бюджетных обязательств на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств по обеспечению выполнения функций бюджетного учреждения.

Согласно пункту 3 статьи 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов.

Изложенные в оспариваемом пункте предписания выводы ТУ Росфиннадзора в Самарской области о неэффективном использовании заявителем средств федерального бюджета со ссылкой на приведенные выше нормы закона необоснованны, документально не подтверждены.

В связи с изложенным суд первой инстанции обоснованно удовлетворил заявленные требования в указанной части, признав недействительным пункт 1 оспариваемого представления.

Пунктом 2 представления выявлены неправомерные расходы в сумме 139,925 тыс. руб. Заявитель полагает, что проверяющими неверно истолкованы формулировки приказов Межрайонной ИФНС России N 3 по Самарской области.

Порядок премирования федеральных государственных гражданских служащих Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы N 3 по Самарской области за выполнение особо важных и сложных заданий, связанных с выполнением задач и обеспечением функций, возложенных на Межрайонную ИФНС России N 3 по Самарской области определен Положением "О порядке выплаты ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия государственной гражданской службы, премирование, выплаты единовременного поощрения, единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и оказании материальной помощи федеральным государственным гражданским служащим Межрайонной ИФНС России N 3 по Самарской области", утвержденным приказом инспекции от 29 марта 2010 года N 01-07/0075 (далее - Положение о порядке выплаты ежемесячной надбавки).

Согласно п.2.4 Положения о порядке выплаты ежемесячной надбавки решение о выплате премии гражданским служащим принимается начальником Межрайонной ИФНС России N 3 по Самарской области.

В 2011-2012 годах на основании приказов начальника инспекции от 17 ноября 2011 года N 01-06/0109, 21 ноября 2012 года N 01-05/0120 гражданским служащим производилось начисление премий за месяц и квартал в полном объеме, без учета периодов нахождения их в ежегодных оплачиваемых отпусках в периоды, за которые выплачены премии.

Выплата премии произведена в соответствии с п.1 вышеуказанных приказов, которыми предусмотрено: "Произвести выплату премии федеральным государственным гражданским служащим инспекции, работникам, замещающим должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы в размере оклада месячного денежного содержания с учетом установленных надбавок к должностному окладу за выслугу лет, за особые условия государственной гражданской службы работниками, осуществляющим профессиональную деятельность по профессиям рабочих в размере должностного оклада, пропорционально отработанному времени в октябре 2012 года (в 3 квартале 2011 года) без учета времени нахождения в очередном отпуске за исключением лиц п.2 данного приказа".

Вышеуказанные доводы инспекции противоречат содержанию изданных инспекцией актов, документально не подтверждены, поэтому не приняты судом первой инстанции, в связи с чем в удовлетворении заявленных по пункту 2 представления требований отказано.

Заявитель также оспаривает пункт 3 представления в части выводов относительно выявленных излишков на сумму 13,968 тыс. руб.

Проведенной ТУ Росфиннадзора в Самарской области в ходе проверки инвентаризацией по состоянию на 05 августа 2013 года выявлен излишек жалюзи стоимостью 13,968 тыс. руб. Указанное обстоятельство отражено в оспариваемом предписании.

Заявитель полагает, что данное нарушение не относится к ревизуемому периоду, который согласно вводной части акта N 42-02-12/204П от 16 августа 2013 года распространяется лишь на 2011-2012 годы.

Однако данный довод инспекции противоречит положениям Административного регламента, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 04 сентября 2007 года N 75н (далее - Административный регламент) определяющего последовательность действий (административных процедур) Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и территориальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, порядок взаимодействия между их структурными подразделениями и должностными лицами, а также порядок взаимодействия Федеральной службы и ее территориальных органов с другими федеральными органами исполнительной власти и организациям при осуществлении Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности.

Согласно п.82 Административного регламента в ходе ревизии (проверки) проводятся, среди прочих, контрольные действия по инвентаризации.

Излишек жалюзи на сумму 13,968 тыс. руб. установлен в результате проведенной на основании приказа начальника инспекции от 25 июля 2013 года N 01-06/0056 инвентаризации.

Доводы заявителя о том, что выявленные излишки имущества имели место не в проверяемом периоде, а также о том, что данное имущество было приобретено за счет средств сотрудников инспекции, документально не подтверждены и противоречат имеющимся в деле материалам проверки. Как следует из материалов дела, во время проведенной ревизии жалюзи были оприходованы Межрайонной ИФНС России N 3 по Самарской области (страница 24 акта N 42-02-12/204П от 16 августа 2013 года). Указанное обстоятельство в ходе судебного разбирательства заявителем не опровергнуто.

На основании изложенного суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о законности пунктов 2 и 3 оспариваемого предписания и незаконности пункта 1 данного ненормативного правового акта, в связи с чем заявленные требования удовлетворил частично.

Доводы апелляционной жалобы об отсутствии в действиях инспекции нарушений бюджетного законодательства несостоятельны, не подтверждены надлежащими доказательствами.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы не опровергают выводов суда первой инстанции и не являются основанием для отмены или изменения обжалуемого решения арбитражного суда по основаниям, предусмотренным статьёй 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

На основании изложенного решение суда от 05 декабря 2013 года следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу заявителя - без удовлетворения.

Согласно статье 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы по уплате государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы относятся на Межрайонную ИФНС России N 3 по Самарской области, однако взысканию не подлежат на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Самарской области от 05 декабря 2013 года по делу N А55-21566/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа.

Председательствующий

Е.Г. Филиппова

Судьи

И.С.Драгоценнова Е.И.Захарова