Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 февраля 2014 г. N 15АП-309/14

город Ростов-на-Дону

11 февраля 2014 г.

дело N А32-18000/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 05 февраля 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 11 февраля 2014 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сулименко О.А.,

судей Гуденица Т.Г., Ефимовой О.Ю.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Струкачевой Н.П.

при участии:

от заявителя - представители по доверенности от 30.01.2014 N 1 и 2 - Головков Н.В. (паспорт) и Матвеев И.А. (паспорт),

от заинтересованного лица - представитель не явился, уведомлен надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Фирма "Каскад М"

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 22.11.2013 по делу N А32-18000/2013, принятое судьей Тарасенко А.А.,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Фирма "Каскад М"

к заинтересованному лицу - Администрации муниципального образования город Горячий Ключ

об оспаривании постановления

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Фирма "Касакад М" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Администрации муниципального образования город Горячий Ключ (далее - администрация) о признании недействительным постановления от 07.05.2013 N 746 "Об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка по адресу г.Горячий Ключ ул.Набережная,6" (далее - постановление N 746) и обязании принять постановление об изменении вида разрешенного использования земельного участка (с учетом уточнений первоначально заявленных требований, произведенных в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 22.11.2013 заявленные требования удовлетворены в части. Суд признал недействительным постановление администрации муниципального образования г.Горячий Ключ Краснодарского края от 07.05.2013 N 746 "Об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка по адресу г.Горячий Ключ ул.Набережная,6" как противоречащее положениям ст.4 ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса РФ", ст.39 Градостроительного кодекса РФ. Обязал администрацию муниципального образования г.Горячий Ключ Краснодарского края в течение двух месяцев с даты вступления в законную силу настоящего решения суда организовать и провести публичные слушания по вопросу изменения вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:41:1002001:374 площадью 2 168 кв.м с "индивидуальное жилищное строительство" на "многоквартирный жилой дом малоэтажной застройки". В удовлетворении остальных требований отказано.

Общество с ограниченной ответственностью "Фирма "Касакад М" обжаловало решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ, и просило его отменить в части, в которой суд отказал обязать Администрацию города Горячий Ключ устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя по изменению вида разрешенного использования земельного участка площадью 2168 кв. м, кадастровый номер 23:41:1002001:374 по адресу: Краснодарский край, г. Горячий Ключ, ул. Набережная, 6 на испрашиваемый вид - "в целях малоэтажного строительства". На момент рассмотрения вопроса об изменении вида разрешенного использования испрашиваемого земельного участка Генеральный план г. Горячий Ключ утвержден не был. Размещение малоэтажной застройки на указанном участке полностью соответствует требованиям всех норм, предъявляемых к данному виду застройки.

В отзыве на апелляционную жалобу администрация просит в удовлетворении апелляционной жалобы отказать. Указывает, что администрацией при принятии решения были учтены обращения жителей, которые были против строительства малоэтажного многоквартирного жилого дома.

В судебном заседании представители общества поддержали апелляционную жалобу, представили заключение о результатах публичных слушаний от 30.01.2014.

Администрация, извещенная надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, своего представителя в судебное заседание не направила, что в силу статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является процессуальным препятствием к рассмотрению апелляционной жалобы в ее отсутствие.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей общества, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, согласно свидетельству о государственной регистрации права от 17.01.2012 N 393627 обществу на праве собственности принадлежат земельный участок с кадастровым номером 23:41:1002001:374, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: индивидуальное жилищное строительство (т.1 л.д. 15).

07.03.2013 в администрацию поступило заявление общества об изменении вида разрешенного использования земельного участка с "для индивидуального жилищного строительства" на "для малоэтажной застройки (30 квартирный жилой дом)" (т.1 л.д. 20).

Постановлением администрации от 08.04.2013 N 587 назначены публичные слушания по вопросу об изменении вида разрешенного использования земельного участка 23:41:1002001:374 с "для индивидуального жилищного строительства" на "для малоэтажной застройки". Указанное постановление было опубликовано в местном средстве массовой информации - газета "ГК" от 11.04.2013.

Согласно протоколу публичных слушаний от 23.04.2013 и заключению по результатам публичных слушаний от 23.04.2013 участники публичных слушаний и муниципальная комиссия решили отказать в изменении вида разрешенного использования земельного участка 23:41:1002001:374 с "для индивидуального жилищного строительства" на "для малоэтажной застройки" (т.1 л.д. 44-55).

Постановлением администрации N 746 от 07.05.2013 обществу отказано в изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:41:1002001:374 с "для индивидуального жилищного строительства" на "для малоэтажной застройки".

Считая, что данный отказ является незаконным и нарушает его права и интересы в сфере предпринимательской и экономической деятельности, общество обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Таким образом, для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: - оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту; оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно подпункту 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

Частью 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются в градостроительных регламентах, которые вместе с положениями об изменении таких видов являются составной частью Правил землепользования и застройки территорий.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Таким образом, разрешенное использование земельного участка основывается на зонировании территории и заключается в определении конкретных видов деятельности, которая может вестись землепользователем на предоставляемом ему земельном участке.

При этом разрешенное использование из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается собственником земельного участка самостоятельно, однако, определяется применительно к конкретному участку не собственником, а градостроительным регламентом применительно к каждой территориальной зоне.

В силу подпункта 2 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

О необходимости соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка при строительстве указано и пункте 1 статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которому собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка.

В соответствии со статьей 85 Земельного кодекса Российской Федерации в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым, общественно-деловым, производственным и т.д. (пункт 1).

Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений (пункт 2).

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (пункт 3).

Виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства указаны в части 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации:

1) основные виды разрешенного использования;

2) условно разрешенные виды использования;

3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Согласно подпункту 3 пункта 3 статьи 28 Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на публичные слушания должны выноситься, в том числе, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки.

При этом публичные слушания по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением.

Однако, согласно пункту 2.1 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 15.07.2010 N 931-О-О являются публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, и предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Соответственно, процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по определенным вопросам.

Пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" предусмотрено, что вплоть до принятия в установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации порядке правил землепользования и застройки решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, за исключением случаев изменения одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид разрешенного использования земельных участков, предусматривающий жилищное строительство, с учетом результатов публичных слушаний. Указанные публичные слушания организуются и проводятся в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений частей 3 - 10 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части соответствующих требований.

Правила землепользования и застройки, принятые в порядке и на основании Градостроительного кодекса РФ 2004 года, в муниципальном образования Горячий Ключ отсутствуют.

Генеральный план города Горячий ключ утвержден решением Совета муниципального образования город Горячий Ключ от 06.09.2013 N 243 (т.1 л.д. 89).

Публичные слушания организуются и проводятся в соответствии со статьей 39 Градостроительного кодекса РФ и решением Совета муниципального образования город Горячий Ключ от 09.06.2006 N 96 "Об утверждении положения о публичных слушаниях в муниципальном образовании город Горячий Ключ Краснодарского края".

Судом первой инстанции верно на основании норм пунктов 1 и 2 Типового перечня видов разрешенного использования, приведенного в таблице 1 приложения 2 к приказу Роснедвижимости от 29.06.2007 N П/0152 "Об утверждении Технических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов" (в редакции приказа от 14.08.2008 N П/0284), части 1 статьи 38 Земельного кодекса Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации от 19.04.2007 N 242 "Об утверждении Правил распределения и предоставления в 2008-2009 годах из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий на обеспечение автомобильными дорогами новых микрорайонов массовой малоэтажной и многоквартирной застройки", Методических рекомендаций по установлению характеристик жилья экономического класса в отношении жилых домов, строительство которых осуществляется с использованием средств федерального бюджета, утвержденных приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27.02.2010 N 79, сделан вывод о том, что администрацией нарушены требования к процедуре публичных слушаний предусмотренные статьей 17 Устава муниципального образования г. Горячий Ключ, утвержденного решением Совета муниципального образования от 29.11.2011 N 96, поскольку администрация, обязанная обеспечить достоверное информирование о характере проводимых публичных слушаний, в объявлении о предстоящих публичных слушаниях по вопросу изменения разрешенного использования земельного участка 23:41:1002001:374 указала: с "для индивидуального жилищного строительства" на "для малоэтажной застройки".

Однако, общество обратилось с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельного участка с "для индивидуального жилищного строительства" на "для малоэтажной застройки (30-квартирный жилой дом)", в связи с чем, надлежало указать "многоквартирный жилой дом".

Поскольку администрация нарушила требования, предъявляемые к процедуре проведения публичных слушаний, суд первой инстанции правомерно удовлетворил требования заявителя о признании постановления N 746 недействительным и отказал в части обязания администрации принять распорядительный акт об изменении вида разрешенного использования.

Кроме того, при принятии постановления, суд первой инстанции учитывал результаты публичных слушаний от 30.01.2014, в соответствии с которыми в изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:41:1002001:374 с установленного вида - "для индивидуального жилищного строительства" на испрашиваемый вид "многоквартирный жилой дом малоэтажной застройки" - отказано по причине того, что размещение малоэтажного многоквартирного жилого дома в зоне индивидуальной жилой застройки не целесообразно.

При таких обстоятельствах, основания для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Нарушений применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 22.11.2013 по делу N А32-18000/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

О.А. Сулименко

Судьи

Т.Г. Гуденица О.Ю. Ефимова