Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 февраля 2014 г. N 14АП-10998/13

г. Вологда

14 февраля 2014 г.

Дело N А13-7480/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 10 февраля 2014 года.

В полном объёме постановление изготовлено 14 февраля 2014 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Осокиной Н.Н., судей Мурахиной Н.В. и Смирнова В.И.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Куликовой М.А.,

при участии от администрации города Вологды Красильниковой Е.В. по доверенности от 25.07.2013, от Департамента финансов Вологодской области Комаровой Ю.А. по доверенности от 13.01.2014, Колесниченко Н.С. по доверенности от 09.01.2014, от Департамента градостроительства и инфраструктуры администрации города Вологды Юхневич Е.Н. по доверенности от 31.12.2013,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Вологды на решение Арбитражного суда Вологодской области от 18 октября 2013 года по делу N А13-7480/2013 (судья Логинова О.П.),

установил:

администрация города Вологды (далее - Администрация города) обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о признании недействительным представления Департамента финансов Вологодской области от 10.06.2013 N 06-10/2614 (далее - Департамент финансов).

Судом к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент градостроительства и инфраструктуры администрации города Вологды, Департамент дорожного хозяйства и транспорта Вологодской области, Контрольно-счетная палата Вологодской области.

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 18 октября 2013 года признано недействительным представление Департамента финансов Вологодской области от 10.06.2013 N 06-10/2614 в части предложения главе города Вологды в срок до 01.08.2013 обеспечить возврат в областной бюджет за счет налоговых и неналоговых доходов местного бюджета города Вологды средств субвенции в сумме 56 514 400 рублей, выделенных на осуществление отдельных государственных полномочий в соответствии с Законом Вологодской области от 22.12.2005 N 1393-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере предоставления мер социальной поддержки отдельных категорий граждан при проезде на транспорте на территории Вологодской области" (далее - Закон N 1393-ОЗ), использованных с нарушением постановления Правительства Вологодской области от 30.01.2008 N 138 "О реализации закона области "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан при проезде на транспорте на территории Вологодской области".

В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Администрация частично не согласилась с судебным решением и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит изменить мотивировочную часть, исключив из нее выводы суда о неправильном применении органами местного самоуправления города Вологды Порядка определения затрат, связанных с обеспечением проезда отдельных категорий граждан по единому льготному месячному проездному билету, утвержденного Постановлением Правительства Вологодской области от 30.01.2008 N 138 (далее - Порядок N 138, Порядок определения затрат). В обоснование жалобы ссылается на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права.

Департамент финансов Вологодской области в отзыве на апелляционную жалобу просит оставить ее без удовлетворения, решение суда - без изменения, Считает решение суда законным и обоснованным.

Департамент градостроительства и инфраструктуры администрации города Вологды в отзыве на апелляционную жалобу просит ее удовлетворить, решение суда изменить в части выводов суда о неправильном применении органами местного самоуправления города Вологды Порядка N 138.

Контрольно-счетная палата Вологодской области в отзыве на апелляционную жалобу просит оставить ее без удовлетворения, решение суда - без изменения. Считает решение суда законным и обоснованным.

Департамент дорожного хозяйства и транспорта Вологодской области отзыв на апелляционную жалобу не представил, его представитель в судебном заседании просил оставить ее без удовлетворения, решение суда - без изменения. Считает решение суда законным и обоснованным.

Контрольно-счетная палата Вологодской области, Департамент дорожного хозяйства и транспорта Вологодской области надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав представленные документы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Из материалов дела следует, что на основании письма Департамента дорожного хозяйства и транспорта Вологодской области от 05.03.2013 N 08-02.02/943 и приказа от 16.04.2013 N 217 Департаментом финансов проведена проверка использования средств областного бюджета, выделенных муниципальному образованию "Город Вологда" на осуществление отдельных государственных полномочий в сфере предоставления мер социальной поддержки при проезде на транспорте на территории Вологодской области за 2010-2012 годы, в том числе по вопросу обеспечения возмещения затрат за счет субвенций, выделяемых из областного бюджета и федерального бюджета, организациям и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозки пассажиров по единому льготному месячному проездному билету, возмещению фактических расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки отдельным категориям граждан на транспорте, по результатам которой составлен акт от 31.05.2013.

В ходе проверки установлено, что в нарушение Порядка определения затрат при установлении расчетных доходов в доле транспортной работы перевозчиков, осуществляющих перевозки на городских маршрутах, не учитывалась доля транспортной работы на внутрирайонных маршрутах, показатель транспортной работы рассчитывался отдельно: от общей транспортной работы на городских маршрутах и от общей транспортной работы на внутрирайонных маршрутах.

В результате этого расчетное завышение объема затрат, возмещаемых перевозчикам, составило 59 210 200 рублей: в 2010 году - 23 059 200 рублей; в 2011 году - 20 148 500 рублей; в 2012 году - 16 002 500 рублей.

С учетом фактически произведенных расчетов с перевозчиками объем неправомерно произведенных расходов составил 56 514 400 рублей: в 2010 году - 23 059 200 рублей; в 2011 году - 20 022 300 рублей; в 2012 году - 13 432 900 рублей.

На основании акта проверки Департамент финансов направил Администрации представление по устранению выявленных нарушений от 10.06.2013 N 06-10/2614, которым предложил:

1) рассмотреть материалы проверки использования средств областного бюджета, выделенных муниципальному образованию "Город Вологда" на осуществление отдельных государственных полномочий в сфере предоставления мер социальной поддержки при проезде на транспорте на территории Вологодской области за 2010-2012 годы, проведенной в Департаменте инфраструктуры города;

2) в срок до 01.08.2013 обеспечить возврат в областной бюджет за счет налоговых и неналоговых доходов местного бюджета города Вологды средств субвенции в сумме 56 514 400 рублей, выданных на осуществление отдельных государственных полномочий в соответствии с Законом N 1393-ОЗ, использованных с нарушением постановления Правительства области от 30 января 2008 года N 138 "О реализации закона области "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан при проезде на транспорте на территории Вологодской области";

3) о результатах рассмотрения настоящего представления проинформировать Департамент финансов области не позднее 12.07.2013.

Администрация города с представлением не согласилась и обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

Суд первой инстанции признал недействительным оспариваемое представление в части предложения главе города Вологды в срок до 01.08.2013 обеспечить возврат в областной бюджет за счет налоговых и неналоговых доходов местного бюджета города Вологды средств субвенции в сумме 56 514 400 рублей. В признании недействительным остальной части представления отказал.

Администрация в апелляционной жалобе не оспаривает резолютивную часть решения, считая ее законной и правомерной, просит изменить мотивировочную часть решения, исключив из нее выводы суда о неправильном применении органами местного самоуправления города Вологды Порядка N 138.

Поскольку в порядке апелляционного производства обжалована только часть решения и при этом лица, участвующие в деле, не заявили соответствующих возражений, суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность судебного акта только в обжалуемой части в соответствии с частью 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы в связи со следующим.

Для установления правовых и организационных основ предоставления мер социальной поддержки в целях обеспечения транспортного обслуживания отдельных категорий граждан на территории Вологодской области был принят Закон Вологодской области от 10.12.2007 N 1704-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан при проезде на транспорте на территории Вологодской области" (далее - Закон N 1704-ОЗ).

Согласно статье 4 Закона N 1704-ОЗ порядок предоставления мер социальной поддержки и порядок возмещения транспортным организациям расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки, определяется правительством области.

Постановлением правительства Вологодской области от 30.01.2008 N 138 "О реализации закона области "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан при проезде на транспорте на территории Вологодской области" утверждены Порядок реализации закона области "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан при проезде на транспорте на территории Вологодской области" (приложение 1) и Порядок определения затрат, связанных с обеспечением проезда отдельных категорий граждан, установленных статьей 1 Закона области "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан при проезде на транспорте на территории Вологодской области", по единому именному льготному месячному проездному билету (приложение 2).

Согласно разделу 3 Порядка о реализации закона области финансирование расходов организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки пассажиров по единому проездному билету, производится органами местного самоуправления за счет субвенций, выделенных из областного бюджета в соответствии с Законом Вологодской области от 22.12.2005 N 1393-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере предоставления мер социальной поддержки при проезде на транспорте на территории Вологодской области" (далее - Закон N 1393-ОЗ).

Распределение финансовых средств между организациями и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими перевозки пассажиров по единому проездному билету, производится в порядке, утверждаемом органами местного самоуправления.

При этом в силу пункта 1 статьи 2 Закона N 1704-ОЗ лица, указанные в пунктах 1-3 статьи 1 этого Закона, имеют право на приобретение по месту жительства единого именного льготного месячного проездного билета стоимостью 300 рублей для проезда на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) и на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) внутрирайонных маршрутов (в границах административного района).

В данной норме также предусмотрено, что для граждан, проживающих в городе Вологде, действие единого именного льготного месячного проездного билета распространяется на внутрирайонные автобусные маршруты Вологодского района. Для граждан, проживающих на территории Вологодского района, действие единого именного льготного месячного проездного билета распространяется на городские маршруты транспорта общего пользования в городе Вологде.

Разделом 1 Порядка определения затрат установлено, что для определения затрат (Sгор) при проезде по единому проездному билету на городских маршрутах необходимо:

1) установить расчетную стоимость единого проездного билета в соответствии с экономически обоснованным, утвержденным тарифом на проезд и количеством поездок, равным 50.

Расчетная стоимость единого проездного билета (Ср) рассчитывается по формуле: Ср = Т x 50, где:

Т - утвержденный тариф на проезд в рублях,

50 - количество поездок;

2) определить расчетные доходы (Др) от перевозки пассажиров в соответствии с количеством реализованных единых проездных билетов и долей перевозчика (ТР) по транспортной работе (показатель ТР применяется при работе на маршрутах нескольких перевозчиков или же при работе одного перевозчика на городских и внутрирайонных маршрутах).

Расчетные доходы рассчитываются по следующей формуле: Др = N x Ср x ТР: 100, где:

N - фактическое количество единых проездных билетов, реализованных отдельным категориям граждан, установленным в пунктах 1 - 3 или 4 - 31 статьи 1 Закона,

ТР - доля перевозчика в соответствии с фактически выполненной транспортной работой в процентах;

3) определить фактические доходы (Дф гор) от перевозки пассажиров в соответствии с количеством реализованных единых проездных билетов и долей перевозчика по транспортной работе.

Фактические доходы рассчитываются по следующей формуле:Дф гор = N x Сф x ТР: 100, где:

Сф - фактическая стоимость единого проездного билета (300 рублей).

4) определить затраты (Sгор) как разницу между расчетными и фактическими доходами.

Затраты рассчитываются по следующей формуле: Sгор = Др - Дф гор.

В разделе 2 данного Порядка указано, что для определения затрат (Sвн) при проезде по единому проездному билету на внутрирайонных маршрутах, необходимо:

1) определить фактические доходы (Дф вн) от перевозки пассажиров в соответствии с количеством реализованных единых проездных билетов и долей перевозчика (ТР) по транспортной работе (показатель ТР применяется при работе на маршрутах нескольких перевозчиков или же при работе одного перевозчика на городских и внутрирайонных маршрутах).

Фактические доходы рассчитываются по следующей формуле: Дф вн = N x Сф x ТР: 100, где:

N - фактическое количество единых проездных билетов, реализованных отдельным категориям граждан, установленным в пунктах 1 - 3 или 4 - 31 статьи 1 Закона области,

Сф - фактическая стоимость единого проездного билета (300 рублей);

ТР - доля перевозчика в соответствии с фактически выполненной транспортной работой в процентах;

2) определить фактические расходы (Rф).

В примечании к разделам 1 и 2 Порядка N 138 указано, что при проезде по единому проездному билету на одном виде транспорта (при работе одного перевозчика) на городских и внутрирайонных маршрутах доля перевозчика, приходящаяся на городские и внутрирайонные перевозки, рассчитывается пропорционально выполненной транспортной работе, равно как и при работе нескольких перевозчиков.

Постановлением главы города Вологды от 22 февраля 2008 года N 777 утвержден Порядок распределения финансовых средств между организациями и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими перевозки пассажиров по единому именному льготному месячному проездному билету (далее - Порядок распределения финансовых средств), которым установлен порядок распределения финансовых средств, выделяемых на возмещение указанных расходов из федерального и областного бюджетов.

Согласно данному Порядку распределение между перевозчиками финансовых средств, выделяемых из бюджета на возмещение затрат, связанных с обеспечением проезда по единому именному льготному месячному проездному билету, производится Департаментом инфраструктуры города на основании договоров на обслуживание маршрутов регулярных перевозок пассажиров, договоров на возмещение затрат, связанных с предоставлением мер социальной поддержки отдельных категорий граждан при проезде на транспорте, счетов-фактур и представленных перевозчиками отчетов, отчетов о выполненной транспортной работе по форме согласно приложению 1 к настоящему Порядку.

При этом расчет транспортной работы за отчетный месяц производится по формуле: Тр = Вмест x L(маршр) x Крейс, где:

Тр - транспортная работа (м./км);

Вмест - вместимость автобуса, троллейбуса (м.);

L(маршр) - длина маршрута (оборотного рейса) (км);

Крейс - количество выполненных оборотных рейсов за отчетный месяц (ед.).

Также Законом N 1393-ОЗ установлена методика расчета годового норматива финансовых средств, необходимых органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий в сфере предоставления мер социальной поддержки при проезде на транспорте на территории Вологодской области.

В данной методике определено, что субвенции муниципальным образованиям на финансирование расходов по возмещению затрат перевозчикам, осуществляющим перевозки отдельных категорий граждан, указанных в Законе N 1704-ОЗ, при проезде по единому именному льготному месячному проездному билету (С1) рассчитываются путем сложения затрат на городских перевозках (Sгор) и затрат на внутрирайонных перевозках (Sвн). При этом затраты на городские перевозки определяются расчетным путем, а затраты на внутрирайонные перевозки - с учетом фактических доходов.

В связи с этим, суд первой инстанции, учитывая, что действие единого именного льготного месячного проездного билета распространяется на перевозки всеми видами городского пассажирского транспорта и автомобильного транспорта общего пользования на внутрирайонных маршрутах, правомерно указал, что Департамент инфраструктуры города при получении отчетов от всех перевозчиков должен установить общее количество выполненной всеми перевозчиками транспортной работы, а затем определить удельный вес каждого перевозчика в процентном отношении от объема выполненной всеми перевозчиками транспортной работы. Данный порядок расчета предусматривает и приложение 2 к Порядку распределения финансовых средств.

В данном случае Департамент инфраструктуры города при составлении сводной информации о выполненной перевозчиками транспортной работе определял долю перевозчика в процентном соотношении от объема выполненной транспортной работы на городских маршрутах, а не от объема транспортной работы, выполненной всеми перевозчиками на городских и внутрирайонных маршрутах. При таком механизме расчета доля транспортной работы перевозчиков городских маршрутов увеличивается, следовательно, возрастают расчетные доходы (Др) (раздел I Порядка определения затрат), что приводит к увеличению затрат при перевозках по единым проездным билетам на городских маршрутах.

В связи с этим, при применении Порядка определения затрат, связанных с обеспечением проезда отдельных категорий граждан по единому именному льготному месячному проездному билету, Департамент инфраструктуры города не в полной мере учитывал положения Порядка распределения финансовых средств при определении доли транспортной работы перевозчиков городских маршрутов.

Соответственно, выводы Департамента финансов о нарушении органами местного самоуправления города Вологды Порядка определения затрат, связанных с обеспечением проезда отдельных категорий граждан по единому именному льготному месячному проездному билету, изложенные в акте проверки от 31.05.2013, законны и обоснованны.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы управления и отмены решения суда первой инстанции.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 18 октября 2013 года по делу N А13-7480/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации города Вологды - без удовлетворения.

Председательствующий

Н.Н. Осокина

Судьи

Н.В. Мурахина В.И. Смирнов