Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 17 февраля 2014 г. N 01АП-18/14

17 февраля 2014 г.

А79-6936/2013

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Смирновой И.А., Рубис Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Рышковской Я.И.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 05.11.2013

по делу N А79-6936/2013,

принятое судьей Бойко О.И.

по заявлению администрации города Чебоксары о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии от 15.08.2013 по делу N 33-АМЗ/06-2013,

без участия лиц,

и установил:

администрация г.Чебоксары (далее - орган местного самоуправления) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республики-Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 15.08.2013 по делу N 33-АМЗ/06-2013.

К участию в рассмотрении дела в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление архитектуры и градостроительства администрации г.Чебоксары, общество с ограниченной ответственностью "Билборд" (далее - ООО "Билборд"), общество с ограниченной ответственностью "Фидес", (далее - ООО "Фидес"), общество с ограниченной ответственностью "НФК-Сбережения" (далее - ООО "НФК-Сбережения"), общество с ограниченной ответственностью "Сити-R" (далее - ООО "Сити-R").

Решением Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 05.11.2013 заявленные требования удовлетворены. Решение и предписание Управления от 15.08.2013 по делу N 33-АМЗ/06-2013 признаны незаконными, не соответствующими Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает на неполное исследование обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права.

По мнению антимонопольного органа, материалы дела в полном объеме содержат документальные доказательства, позволяющие установить и подтвердить факт нарушения администрацией г.Чебоксары положений Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В отзыве на апелляционную жалобу орган местного самоуправления указывает на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, просит оставить его без изменения; ходатайствует о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя.

Лица, участвующие в деле, о дате, времени и месте судебного заседания, извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения информации о дате, времени и месте судебного заседания на сайте Первого арбитражного апелляционного суда, представителей в судебное заседание не направили.

В соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле, по имеющимся в материалах дела доказательствам.

Законность принятого судебного акта, правильность применения судом норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-261, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Установлено по делу, что с целью проверки информации, изложенной в обращении ООО "Билборд" от 02.08.2013, Управление возбудило дело N 33-АМЗ/06-2013 о нарушении администрацией г.Чебоксары (в лице Управления архитектуры и градостроительства) антимонопольного законодательства.

15.08.2013 по результатам проверки комиссия Управления вынесла решение N 33-АМЗ/06-2013, которым признала жалобу ООО "Билборд" обоснованной (пункт 1); администрацию г.Чебоксары в лице Управления архитектуры и градостроительства - нарушившей часть 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (пункт 2).

Одновременно Управление выдало органу местного самоуправления предписание об устранении выявленных нарушений антимонопольного законодательства путем аннулирования открытого аукциона N 9.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, администрация г.Чебоксары обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании их незаконными.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался статьями 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Федерального закона от 07.05.2013 N 98-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О рекламе" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" и исходил из того, что антимонопольный орган не доказал законность и обоснованность оспариваемых решения и предписания.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены или изменения судебного акта ввиду следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Согласно статье 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

- несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

- нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения:

1) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;

2) недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выполняет следующие функции:

выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения;

предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

Согласно статьям 23, 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия:

- возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства;

- выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

Пунктом 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов установлен запрет на действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

В силу статьи 4 Закона о защите конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке;

признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Целями Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе) являются развитие рынков товаров, работ и услуг на основе соблюдения принципов добросовестной конкуренции, обеспечение в Российской Федерации единства экономического пространства, реализация права потребителей на получение добросовестной и достоверной рекламы, создание благоприятных условий для производства и распространения социальной рекламы, предупреждение нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе, а также пресечение фактов ненадлежащей рекламы.

В силу части 1 статьи 19 Закона о защите конкуренции распространение наружной рекламы с использованием щитов, стендов, строительных сеток, перетяжек, электронных табло, проекционного и иного предназначенного для проекции рекламы на любые поверхности оборудования, воздушных шаров, аэростатов и иных технических средств стабильного территориального размещения (далее - рекламные конструкции), монтируемых и располагаемых на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также остановочных пунктов движения общественного транспорта осуществляется владельцем рекламной конструкции, являющимся рекламораспространителем, с соблюдением требований настоящей статьи. Владелец рекламной конструкции (физическое или юридическое лицо) - собственник рекламной конструкции либо иное лицо, обладающее вещным правом на рекламную конструкцию или правом владения и пользования рекламной конструкцией на основании договора с ее собственником.

Согласно части 5.1 статьи 19 Закона о рекламе заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основе торгов (в форме аукциона или конкурса), проводимых органами государственной власти, органами местного самоуправления или уполномоченными ими организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации. Форма проведения торгов (аукцион или конкурс) устанавливается органами государственной власти или представительными органами муниципальных образований. Торги на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, который находится в государственной собственности, муниципальной собственности или государственная собственность на который не разграничена, а также на здании или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, после утверждения в соответствии с частью 5.8 настоящей статьи схем размещения рекламных конструкций проводятся органом государственной власти, органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа либо уполномоченной ими организацией только в отношении рекламных конструкций, указанных в данных схемах.

В силу части 5 статьи 19 Закона о рекламе субъекты Российской Федерации устанавливают предельные сроки, на которые могут заключаться договоры на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, в зависимости от типов и видов рекламных конструкций и применяемых технологий демонстрации рекламы, но не менее чем на пять лет и не более чем на десять лет. Конкретные сроки договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо на земельном участке, государственная собственность на который не разграничена, устанавливаются соответственно органом исполнительной власти, органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа в зависимости от типа и вида рекламной конструкции, применяемых технологий демонстрации рекламы в границах соответствующих предельных сроков. Заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции осуществляется в соответствии с нормами настоящего Федерального закона и гражданского законодательства.

В ходе осуществления проверочных мероприятий Управление установило, что в номере 70 (4902) газеты "Чебоксарские новости" от 02.07.2013 орган местного самоуправления опубликовал извещение о проведении открытого аукциона N 9 на право заключения договоров на установку и эксплуатацию средств наружной рекламы в городе Чебоксары сроком на пять лет.

На аукцион выставлялось три лота, каждый из которых предусматривал пять мест размещения средств наружной рекламы - двусторонних щитов с подсветкой, площадь рекламного изображения 36 кв.м.

Согласно протоколам от 05.08.2013 об итогах аукциона N 9 победителями открытого аукциона признаны ООО "Фидес" (по лоту N 1), ООО "НФК-Сбережения" (по лоту N 2), ООО "Сити-R" (по лоту N 3).

ООО "Билборд" обратилось в антимонопольный орган, указывая, что, поскольку в Чувашской Республике-Чувашии отсутствует нормативный правовой акт, устанавливающий предельный срок, на который заключаются договоры на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, орган местного самоуправления не вправе проводить торги на право заключения таких договоров, в связи с чем уже проведённые торги должны быть признаны недействительными.

Антимонопольный орган согласился с ООО "Билборд", и указал в оспариваемом решении, что проведение организатором торгов при таких обстоятельствах нарушает положения статью 17 Закона о защите конкуренции, поскольку указанная правовая норма устанавливает запрет на действия при проведении конкурсных процедур, которые приводят (могут привести) к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Со своей стороны суд первой инстанции правомерно исходил из того, что Закон о рекламе не содержит положений, устанавливающих запрет на проведение аукционов до установления органами местного самоуправления предельных сроков действия договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций.

Ошибочное мнение антимонопольного органа препятствует администрации г.Чебоксары получать денежные средства от победителей торгов на право заключения договоров, и как следствие, пополнять местный бюджет.

Органы местного самоуправления не отвечают за действия (бездействие) представительного органа власти субъекта Российской Федерации, к полномочиям которого относится принятие решения об установлении предельного срока действия договора.

Отсутствие установленного предельного срока действия договоров не может служить препятствием для поступления в муниципальный бюджет денежных средств от заинтересованных лиц.

Более того, длительное непроведение торгов негативно влияет на рынок распространения рекламы, поскольку лишает участников этого рынка возможности осуществлять деятельность с использованием мест, на которых могут быть размещены рекламные конструкции.

Вопреки требованиям статей 65 и 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации антимонопольный орган не представил доказательства, свидетельствующие о том, что действия администрации г.Чебоксары противоречат какому-либо закону или иному нормативному правовому акту и направлены на недопущение, ограничение, устранение конкуренции либо создание дискриминационных условий для хозяйствующих субъектов- участников рынка распространения рекламы.

Из материалов дела следует, что условия открытого аукциона, в том числе и срок действия договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций одинаковы для всех участников, что говорит об отсутствии ограничения, устранения или недопущения конкуренции со стороны органа местного самоуправления.

Суд первой инстанции правомерно признал несостоятельной ссылку Управления и ООО "Билборд" на разъяснения Федеральной антимонопольной службы от 04.06.2013 N АК/21792/13, поскольку данные разъяснения не являются обязательным для исполнения нормативным правовым актом. При этом разъяснения квалифицируют проведение торгов при отсутствии установленного предельного срока действия договоров как нарушение Закона о рекламе, но не Закона о защите конкуренции.

При установленных обстоятельствах Управление пришло к неверному выводу о том, что администрация г.Чебоксары совершила действия, являющиеся нарушением порядка проведения торгов и открытых аукционов, влекущие ограничение конкуренции, и противоречащие части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

Следовательно, у антимонопольного органа отсутствовали основания для выдачи предписания об аннулировании открытого аукциона N 9 на право заключения договоров на установку и эксплуатацию средств наружной рекламы в г.Чебоксары.

Повторно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, изучив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применив нормы материального права, суд апелляционной инстанции приходит к аналогичному итоговому выводу о том, что оспариваемое решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии от 15.08.2013 N 33-АМЗ/06-2013 не соответствуют положениям Закона о защите конкуренции и нарушают права и законные интересы органа местного самоуправления в сфере экономической деятельности, что в соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет удовлетворение заявленных требований.

Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии законно и обоснованно удовлетворил заявление администрации г.Чебоксары.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене судебного акта отсутствуют.

При этом судом не допущено нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.

Апелляционная жалоба Управления признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

Приведенные антимонопольным органом в апелляционной жалобе доводы признаются несостоятельными, поскольку опровергаются содержанием самого решения и предписания.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы Управления Первый арбитражный апелляционный суд приходит к выводу о том, что решение Арбитражного суда Чувашской Республике-Чувашии от 05.11.2013 по делу N А79-6936/2013 на основании пункта 1 части 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

В силу статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации антимонопольный орган освобожден от уплаты государственной пошлины при обращении в арбитражный суд.

Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 05.11.2013 по делу N А79-6936/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

И.А. Смирнова Е.А. Рубис