Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 21 февраля 2014 г. N 10АП-502/14

г. Москва

21 февраля 2014 г.

Дело N А41-47933/13

Резолютивная часть постановления объявлена 18 февраля 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 февраля 2014 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Немчиновой М.А.,

судей Виткаловой Е.Н., Игнахиной М.В.,

при ведении протокола судебного заседания: Келехсаевым Д.О.,

при участии в заседании:

от заявителя ООО "Стройконтинент" (ИНН: 5012047965, ОГРН: 1085012002789) - Гец В.М. - представитель по доверенности от 24 мая 2013 года,

представители заинтересованного лица Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области, третьего лица Балашихинской городской прокуратуры Московской области в судебное заседание не явились, извещены,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области на решение Арбитражного суда Московской области от 31 декабря 2013 года по делу N А41-47933/13, принятое судьей Гейц И.В., по заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Стройконтинент" к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области о признании незаконным и отмене постановления и предписания от 17 сентября 2013 года N 15/П-Ю-2013/104 по делу об административном правонарушении,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Стройконтинент" (далее по тексту - ООО "Стройконтинент") обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области о признании незаконным и отмене постановления и предписания от 17 сентября 2013 года N 15/П-Ю-2013/104 по делу об административном правонарушении, с участием третьего лица Балашихинской городской прокуратуры Московской области.

Решением Арбитражного суда Московской области от 31 декабря 2013 года заявленные ООО "Стройконтинент" требования удовлетворены (л.д.140-144).

Не согласившись с данным судебным актом, Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области обратилось в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой полагая, что судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверены арбитражным апелляционным судом в порядке ст. ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебное заседание арбитражного апелляционного суда представители заявителя апелляционной жалобы Управления Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Московской области и третьего лица Балашихинской городской прокуратуры Московской области не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом.

Дело рассмотрено в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителей заинтересованного лица и третьего лица, извещенных надлежащим образом о дате и времени судебного заседания.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству вместе с соответствующим файлом размещена в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на сайте Десятого арбитражного апелляционного суда (www.10aas.arbitr.ru) и на сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (www.arbitr.ru) в соответствии положениями части 6 статьи 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 27 июля 2010 года N 228-ФЗ, вступившего в силу 01 ноября 2010 года).

Выслушав объяснения представителя ООО "Стройконтинент", исследовав и оценив в совокупности все имеющиеся в материалах дела письменные доказательства, арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции.

Как следует из материалов дела, 23 июля 2013 года Балашихинской городской прокуратурой, совместно с Балашихинским отделом Управления Росреестра Московской области проведена выездная проверка соблюдения земельного законодательства в отношении ООО "Стройконтинент" по адресу: Московская область, Балашихинский район, вблизи д. Павлино.

При проведении проверки установлено, что гр. Малышеву А.В. принадлежали на праве собственности земельные участки с кадастровыми номерами 50:15:0090302:50, 50:15:0090302:48, расположенные по адресу: Московская область, Балашихинский р-н, вблизи д. Павлино.

Земельный участок с кадастровым номером 50:15:0090302:50, категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование для малоэтажного жилищного строительства, снят с кадастрового учета 26 марта 2013 года и разделен с последующим образованием следующих земельных участков - 50:15:0090302:100, 50:15:0090302:101, 50:15:0090302:102, 50:15:0090302:103, 50:15:0090302:104, 50:15:0090302:105, 50:15:0090302:106, 50:15:0090302:107, 50:15:0090302:108, 50:15:0090302:109, 50:15:0090302:110.

Земельный участок с кадастровым номером 50:15:0090302:48, категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование для малоэтажного жилищного строительства, снят с кадастрового учета 26 марта 2013 г. и разделен с последующим образованием следующих земельных участков: 50:15:0090302:54, 50:15:0090302:55, 50:15:0090302:56, 50:15:0090302:57, 50:15:0090302:58, 50:15:0090302:59, 50:15:0090302:60, 50:15:0090302:61, 50:15:0090302:62, 50:15:0090302:63, 50:15:0090302:64, 50:15:0090302:65, 50:15:0090302:66, 50:15:0090302:67, 50:15:0090302:68, 50:151:0090302:69, 50:15:0090302:70, 50:15:0090302:71.

При проведении выездной проверки установлено, что на вышеуказанных земельных участках ООО "Стройконтинент" на основании заключенных с физическими лицами договоров подряда осуществляет строительство индивидуальных жилых домов.

Между гр. Глушковым В.О. и ООО "Стройконтинент" заключен договор подряда на капитальное строительство индивидуальное жилого дома N П11 от 17 ноября 2012 года, в соответствии с которым заказчик поручает, а подрядчик принимает на себя подряд на строительство индивидуального жилого дома на земельном участке N 11, с кадастровым номером 50:15:0090302:64, согласно утвержденному и согласованному с заказчиком проекту, в соответствии с графиком производства работ и описания объекта.

Строительство индивидуального жилого дома в нарушение статьи 51 Градостроительного кодекса РФ осуществляется при отсутствии полученного в установленном порядке разрешения на строительство.

По результатам проверки 24 июля 2013 г. Балашихинской городской прокуратурой вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении по признакам состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а именно, выявлено нарушение использования земельного участка без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, отсутствие разрешения на строительство объекта капитального строительства.

Материалы проверки и постановление о возбуждении дела об административном правонарушении направлены для рассмотрения по подведомственности в Балашихинский отдел Управления Росреестра Московской области.

17 сентября 2013 года должностным лицом Балашихинского отдела Управления Росреестра Московской области, на основании постановления Балашихинской городской прокуратуры о возбуждении дела об административном правонарушении и материалов проверки, вынесено постановление о назначении административного наказания N 15/П-Ю-2013/104, которым заявитель признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.1 КоАП РФ с назначением административного наказания в виде штрафа в размере 10 000 руб.

Одновременно административным органом вынесено предписание об устранении нарушения земельного законодательства N 15/П-Ю-2013/104 в срок до 17 февраля 2014 г.

Не согласившись с вынесенными административным органом постановлением и предписанием Общество обратилось в арбитражный суд с настоящими требованиями.

В соответствии с ч. 6 ст. 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности, арбитражный суд, в судебном заседании, проверяет законность и обоснованность оспариваемого постановления, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое постановление, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно ч. 7 ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет решение в полном объеме.

Статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правоанрушениях установлена административная ответственность за самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, в виде наложения административного штрафа на юридических лиц в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

Таким образом, объектом правонарушения, предусмотренного ст. 7.1 КоАП РФ являются общественные отношения в сфере использования земель и охраны собственности. Предмет - земельные участки: часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке.

Объективная сторона рассматриваемого правонарушения выражается в совершении ряда противоправных деяний, в том числе использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю.

В соответствии с главами 3 и 4 Земельного кодекса Российской Федерации земля может находиться в собственности, постоянном (бессрочном) пользовании, пожизненном наследуемом владении, ограниченном пользовании, аренде и безвозмездном срочном пользовании.

В силу ст. ст. 25, 26 Земельного кодекса Российской Федерации использование земельного участка возможно при наличии документов, подтверждающих права на него.

Согласно п. 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2011 года N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" при рассмотрении дел об оспаривании постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности за названные правонарушения судам следует учитывать, что под самовольным занятием земель понимается пользование чужим земельным участком при отсутствии воли собственника этого участка (иного управомоченного им лица), выраженной в установленном порядке.

В ходе судебного разбирательства установлено, что гр. Глушкову В.О. принадлежит на праве собственности земельный участок с кадастровым номером 50:15:0090302:64 на основании договора купли-продажи земельного участка от 21 сентября 2012 года N ДКП/К-40, право собственности зарегистрировано и сторонами не оспаривается.

17 ноября 2012 года между гр. Глушковым В.О. и ООО "Стройконтинент" заключен договор подряда на капитальное строительство индивидуального жилого дома на указанном земельном участке.

При этом административный орган в обоснование своей позиции сослался на то, что строительство жилого дома на рассматриваемом земельном участке ведется в отсутствие разрешения на строительство.

В соответствии с п. 1 ст. 740 Гражданского кодекса РФ по договору строительного подряда подрядчик обязуется в установленный договором срок построить по заданию заказчика определенный объект либо выполнить иные строительные работы, а заказчик обязуется создать подрядчику необходимые условия для выполнения работ, принять их результат и уплатить обусловленную цену.

Согласно п. 2 ст. 740 ГК РФ договор строительного подряда заключается на строительство или реконструкцию предприятия, здания (в том числе жилого дома), сооружения или иного объекта, а также на выполнение монтажных, пусконаладочных и иных неразрывно связанных со строящимся объектом работ.

Частью 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом.

На основании п. 16 ст. 1 ГрК РФ застройщиком признается физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.

Согласно ч. 3 ст. 52 ГрК РФ лицами, осуществляющими строительство, могут являться застройщик либо привлекаемое застройщиком или заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо, соответствующие требованиям, предусмотренным частью 2 данной статьи.

В силу ч. 4 ст. 52 ГрК РФ застройщик при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком, должен подготовить земельный участок для строительства и объект капитального строительства для реконструкции или капитального ремонта, а также передать лицу, осуществляющему строительство, материалы инженерных изысканий, проектную документацию, разрешение на строительство.

Из системного толкования названных норм ГрК РФ следует, что правом на обращение в уполномоченный орган для получения разрешения на строительство обладает только застройщик.

При этом следует отменить, что частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ предусмотрена ответственность за осуществление строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство. Объективная сторона правонарушения состоит в совершении действий, в частности, строительства объекта при отсутствии разрешения на строительство.

Исходя из изложенного и с учетом норм ст. 7.1 КоАП РФ, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что приведенные административным органом обстоятельства указывают на неправильную квалификацию вмененного Обществу административного правонарушения.

В соответствии с ч. 1 ст. 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Согласно пункту 9 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности будет установлено, что оспариваемое постановление содержит неправильную квалификацию правонарушения, то суд в соответствии с частью 2 статьи 211 АПК РФ принимает решение о признании незаконным оспариваемого постановления и о его отмене.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении от 17 сентября 2013 года N 15/П-Ю-2013/104.

ООО "Стройконтинент" также заявлено требование о признании незаконным ненормативного правового акта - предписания от 17 сентября 2013 года.

Согласно ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, основанием для признания оспариваемого ненормативного правового акта незаконным является наличие одновременно двух условий: несоответствие ненормативного правового акта законам и иным нормативным правовым актам, и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно правилам доказывания, установленным ч. 1 ст. 65, ч. 5 ст. 200 АПК РФ, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами оспариваемых актов, возлагается на соответствующий орган.

Вместе с тем, решения государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц должны быть законными и обоснованными.

В данном случае заинтересованным лицом не доказана законность и обоснованность вынесения рассматриваемого предписания, и поскольку предписание выдано на основании обстоятельств, указанных в постановлении по делу об административном правонарушении, и которые были исследованы судом, и признаны судом не соответствующими закону, оно подлежит признанию недействительным.

Учитывая положения статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса РФ, согласно которой при рассмотрении дела суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь всех представленных доказательств в их совокупности, суд на основании представленных заявителем документов считает оспариваемое предписание административного органа незаконным (недействительным).

В ходе судебного разбирательства установлено, что при проведении проверки административным органом были допущены процессуальные нарушения.

В соответствии с частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Согласно частям 1 и 2 статьи 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными КоАП РФ, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Таким образом, протокол об административном правонарушении является важнейшим процессуальным документом по делу об административном правонарушении.

Согласно части 2 статьи 28.4 КоАП РФ о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 КоАП РФ.

В соответствии со статьей 28.2 КоАП РФ в постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении должны быть указаны дата и место его составления, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение законного представителя юридического лица, в отношении которого возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела (часть 2).

При возбуждении дела об административном правонарушении законному представителю юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чем делается запись в постановлении (часть 3).

Законному представителю юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с постановлением возбуждении дела об административном правонарушении. Указанное лицо вправе представить объяснения и замечания по содержанию постановления, которые прилагаются к постановлению (часть 4).

Таким образом, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении должно быть вынесено в присутствии законного представителя юридического лица, привлекаемого к ответственности, либо в его отсутствие, если имеются данные о его надлежащем извещении.

Законными представителями юридического лица в соответствии с КоАП РФ являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение (часть 2 статьи 25.4 КоАП РФ).

При выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о дате и времени составления протокола, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.

КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле.

Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Согласно пункту 4 статьи 185 Гражданского кодекса Российской Федерации, доверенностью признается письменное уполномочие, выдаваемое одним лицом другому лицу для представительства перед третьими лицами. Письменное уполномочие на совершение сделки представителем может быть представлено представляемым непосредственно соответствующему третьему лицу.

Как усматривается из материалов административного дела постановление о возбуждении дела об административном правонарушении вынесено 24 июля 2013 г. без участия законного представителя Общества.

Доказательства уведомления ООО "Стройконтинент" или его законного представителя о времени и месте вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении в материалах дела отсутствуют.

Указанное постановление было вручено законному представителю общества 25 июля 2013 г., доказательств обратного суду не представлено.

В соответствии с пунктом 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа.

Существенное нарушение процедуры наложения административного взыскания свидетельствует о том, что взыскание применено незаконно, независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение.

При установленных обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что административный орган не доказал события административного правонарушения.

Оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Апелляционная жалоба заявителя удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 31 декабря 2013 года по делу N А41-47933/13 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий

М.А. Немчинова

Судьи

Е.Н. Виткалова М.В. Игнахина