Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 февраля 2014 г. N 13АП-27902/13

г. Санкт-Петербург

17 февраля 2014 г.

Дело N А56-59667/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 10 февраля 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 февраля 2014 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Л.В.Зотеевой

судей О.И.Есиповой, Л.А.Шульги

при ведении протокола судебного заседания: К.Н.Халиковой

при участии:

от истца (заявителя): предст. Хрилева Т.В. - доверенность от 27.12.2013

от ответчика (должника): не явился (извещен)

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-27902/2013) Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 28.11.2013 по делу N А56-59667/2013 (судья Рогова Ю.В.), принятое

по иску (заявлению) открытого акционерного общества "Российские железные дороги"

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

о признании недействительным предписания

установил:

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (ОГРН 1037739877295; далее - заявитель, Общество, ОАО "РЖД") обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным предписания Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора; Управление) от 27.06.2013 N 07-44-04/294 об устранении выявленных нарушений.

Решением от 28.11.2013 суд признал недействительным предписание от 27.06.2013 N 07-44-04/294 в части требований, содержащихся в пунктах 1.1, 1.3 - 1.6 предписания.

В апелляционной жалобе Управление просит решение суда первой инстанции от 28.11.2013 отменить, настаивая на законности оспариваемого предписания.

В судебном заседании представитель ОАО "РЖД" возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве, просил оставить решение суда от 28.11.2013 без изменения.

УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора, извещенное надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание своих представителей не направило. В соответствии с частью 3 статьи 156, частью 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей Управления.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения врио начальника УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора от 04.06.2013 N 532-р уполномоченными должностными лицами Управления проведена внеплановая документарная проверка исполнения ОАО РЖД" предписания Управления от 07.09.2012 N 07-44-04/406 (срок исполнения 20.05.2013), в ходе которой установлено, что Обществом не исполнены пункты 2-6 указанного предписания (акт проверки от 27.06.2013 N 07-46-04/422).

По результатам проверки ОАО "РЖД" выдано предписание N 07-44-04/294 от 27.06.2013 (л.д.106-108) об устранении выявленных нарушений, в соответствии с которым Обществу предписано в срок до 27.02.2014 устранить выявленные в ходе проверки нарушения требований законодательства в области обеспечения транспортной безопасности (пунктов 5.8, 5.12, 5.10, 5.6.9, 5.6.10, 5.25 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта), а именно:

1.1. Разработать и обеспечить утверждение в установленном порядке плана обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры железнодорожной станции Тайбола Мурманского центра организации работы железнодорожных станций Октябрьской дирекции Управления движением филиала Общества;

1.2. Осуществить специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации на объекте транспортной инфраструктуры железнодорожной станции Тайбола;

1.3. Проверить должностное лицо, ответственное за обеспечение транспортной безопасности на железнодорожной станции Тайбола - Герасину Анжелику Алексеевну, с целью выявления оснований, предусмотренных частью 1 статьи 10 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности";

1.4. Разработать порядок реагирования лиц, ответственных за обеспечение транспортной безопасности и персонала, непосредственного связанного с обеспечением транспортной безопасности железнодорожной станции Тайбола, а также подразделений транспортной безопасности на подготовку к совершению АНВ или совершение АНВ в отношении ОТИ;

1.5. Разработать порядок информирования компетентного органа в области обеспечения транспортной безопасности и уполномоченных подразделений федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также территориального управления федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта о непосредственных, прямых угрозах и фактах совершения АНВ в деятельности железнодорожной станции Тайбола;

1.6. Установить на железнодорожной станции Тайбола в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурацию и границы зон свободного доступа, зон транспортной безопасности и ее секторов.

Не согласившись с законностью выданного предписания, ОАО "РЖД" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением. Суд первой инстанции признал недействительным предписание от 27.06.2013 N 07-44-04/294 в части требований, содержащихся в пунктах 1.1, 1.3-1.6 предписания.

Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как следует из материалов дела, предписанием от 27.06.2013 N 07-44-04/294 Обществу предписано устранить выявленные в ходе проверки нарушения законодательства о транспортной безопасности, а именно нарушения пунктов 5.8, 5.12, 5.10, 5.6.9, 5.6.10, 5.25 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных приказом Минтранса России от 08.02.2011 N 43.

Согласно пункту 10 статьи 1 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ) транспортная безопасность - состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

Согласно пункту 5 статьи 1 Закона N 16-ФЗ объекты транспортной инфраструктуры определены как технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование.

Субъекты транспортной инфраструктуры - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании (пункт 9 статьи 1 Закона N 16-ФЗ).

В соответствии с частью 2 статьи 4 Закона N 16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (далее - ОТИ и ТС) возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

В соответствии со статьей 8 Закона N 16-ФЗ разработаны и утверждены приказом Минтранса России от 08.02.2011 N 43 Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта (далее - Требования), которые определяют систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства. Указанные Требования являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры (статья 8 Закона N 16-ФЗ и пункт 4 Требований)

Таким образом, как правомерно указал суд первой инстанции, в силу части 2 статьи 4, статьи 8 Закона N 16-ФЗ на ОАО "РЖД" как субъекта транспортной инфраструктуры возлагается обязанность по обеспечению транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры (в данном случае железнодорожной станции Тайбола) и, соответственно, обязанность по соблюдению положений Требований.

Из материалов дела усматривается, что железнодорожная станция Тайбола включена в реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры 15.02.2012 под реестровым номером ЖСТ 1136027; уведомление о присвоении категории и внесении в реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры N УТБ-7/1/13602 получено ОАО "РЖД" 21.02.2012 (письмо Департамента безопасности ОАО "РЖД" от 21.05.2013 N 2587/ЦБЗ, л.д.124).

Согласно части 1 статьи 9 Закона субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности ОТИ и ТС на основании результатов проведенной оценки уязвимости ОТИ и ТС.

В соответствии с пунктом 5.8 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры в течение трех месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости этих объектов транспортной инфраструктуры.

Таким образом, субъект транспортной инфраструктуры разрабатывает план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС на основании результатов оценки уязвимости этих ОТИ и/или ТС, до проведения которой возможность разработки такого плана отсутствует.

Из материалов дела следует, что Общество 06.06.2013 заключило с ООО "Городское учреждение судебной экспертизы" договор N 78 на проведение оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры (в том числе станции Тайбола), однако на момент проведения Управлением проверки Общества оценка уязвимости не проведена, результаты оценки уязвимости не утверждены.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что на Общество не может быть возложена обязанность по разработке и реализации плана обеспечения транспортной безопасности в отсутствии результатов оценки уязвимости ОТИ, в связи с чем признал недействительным пункт 1.1 предписания от 27.06.2013 N 07-44-04/294.

Пунктом 5.10 Требований на субъект транспортной инфраструктуры возложена обязанность по проверке сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности с целью выявления оснований, предусмотренных частью 1 статьи 10 Закона N 16-ФЗ, для прекращения трудовых отношений или отказа в приеме на работу.

В соответствии с пунктом 5.6.9 Требований к силам обеспечения транспортной безопасности относятся лица, ответственные за обеспечение транспортной безопасности и персонал, непосредственно связанный с обеспечением транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, а также подразделения транспортной безопасности.

Из материалов дела следует, что приказом от 29.03.2012 N 78/пр начальник станции Герасина А.А. назначена ответственным за обеспечение транспортной безопасности на объекте транспортной инфраструктуры - ж/д станции Тайбола.

Вместе с тем, в силу статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации несоответствие лица, выполняющего работу, непосредственно связанную с обеспечением транспортной безопасности, требованиям части 1 статьи 10 Закона N 16-ФЗ не является основанием для расторжения трудового договора по инициативе работодателя, то есть Обществом.

Таким образом, положения пункта 5.10 Требований должны рассматриваться в качестве обязательных только при приеме на работу лиц, чья работа непосредственно связана с обеспечение транспортной безопасности, в связи с чем суд первой инстанции также правомерно признал недействительным пункт 1.3 предписания от 27.06.2013 N 07-44-04/294.

Пунктом 5.6 Требований предусмотрено, что субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать, принять и исполнять внутренние организационно-распорядительные документы, направленные на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС и являющиеся приложением к плану обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, в том числе:

порядок реагирования лиц, ответственных на обеспечение транспортной безопасности и персонала, непосредственно связанного с обеспечением транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, а также подразделений транспортной безопасности на подготовку к совершению АНВ или совершение АНТВ в отношении ОТИ или ТС (пункт 5.6.9 Требований);

порядок информирования компетентного органа в области обеспечения транспортной безопасности и уполномоченных подразделений федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также территориального управления федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта о непосредственных, прямых угрозах и фактах совершения АНВ в деятельность ОТИ и/или ТС (пункт 5.6.10. Требований).

Пунктом 5.25 Требований на Общество возложена обязанность установить в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурацию и границы зон свободного доступа, зон транспортной безопасности и ее секторов.

Приказом Минтранса РФ от 11.02.2010 N 34 утвержден Порядок разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (далее - Порядок N 34), согласно которому система мер для защиты объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения акта незаконного вмешательства, а также при подготовке и проведении контртеррористической операции определяется Планом, разрабатываемым на основании результатов оценки уязвимости.

В силу пункта 4 Порядка N 34 План оформляется в виде текстового документа с графическими план-схемами, являющимися составной и неотъемлемой его частью, в нем отражаются сведения, в частности: о границах части (наземной, подземной, воздушной, надводной, подводной) объекта транспортной инфраструктуры и/или транспортного средства, проход в которую осуществляется через специально оборудованные места на объекте транспортной инфраструктуры или транспортном средстве для осуществления контроля в установленном порядке за проходом людей и проездом транспортных средств (зона транспортной безопасности) (пункт 4); о строениях, помещениях, конструктивных, технологических и технических элементах объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства, акт незаконного вмешательства в отношении которых приведет к полному или частичному прекращению его функционирования и/или возникновению чрезвычайных ситуаций (критические элементы объекта транспортной инфраструктуры и/или транспортного средства и их границ) (пункт 5), о порядке допуска физических лиц и транспортных средств в зону транспортной безопасности в целях обеспечения транспортной безопасности (пропускной режим) (пункт 6), о порядке организации открытой, закрытой связи, оповещения сил обеспечения транспортной безопасности, а также взаимодействия между лицами, ответственными за обеспечение транспортной безопасности (пункт 16); о порядке информирования компетентного органа и уполномоченных подразделений органов ФСБ России и МВД России о непосредственных и прямых угрозах совершения акта незаконного вмешательства (пункт 19).

Приведенные положения указывают на реализацию пунктов Требований, нарушение которых вменено заявителю, именно в плане обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры.

Учитывая, что внутренние организационно-распорядительные документы, указанные в пунктах 5.6.9, 5.6.10, 5.25 Требований являются приложениями к плану обеспечения транспортной безопасности, суд первой инстанции обоснованно указал на то, что соответствующие документы могут быть разработаны Обществом только после утверждения оценки уязвимости ОТИ и разработки плана обеспечения транспортной безопасности, в связи с чем правомерно признал недействительным предписание от 27.06.2013 N 07-44-04/294 в части пунктов 1.4, 1.5 и 1.6.

Пунктом 5.12. Требований установлена обязанность субъекта транспортной инфраструктуры осуществлять специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации.

Суд первой инстанции обоснованно отклонил довод Общества о том, что законодательством Российской Федерации не утверждены соответствующие программы и документы, регулирующие подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности.

Министерством транспорта РФ и Федеральным агентством железнодорожного транспорта (далее - Росжелдор) во исполнение Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", Указа Президента РФ от 31.03.2010 N 403 "О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте" и Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте (утверждена Распоряжением Правительства РФ 30.07.2010 N 1285-р) созданы Центры транспортной безопасности, предотвращения и защиты от чрезвычайных ситуаций на транспорте на базе подведомственных агентству ВУЗов.

Абзац 2 пункта 42 Типового положения об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации специалистов), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.1995 N 610, закрепляет за образовательным учреждением повышения квалификации полномочия по разработке, утверждению и реализации дополнительных образовательных программ самостоятельно с учетом потребностей заказчика.

В созданных Центрах на основании существующего законодательства разработаны, утверждены и реализовываются программы профессиональной подготовки, обучения и аттестации специалистов и должностных лиц в области обеспечения транспортной безопасности, а также персонала принимающего участие в обеспечении транспортной безопасности, в том числе в части предотвращения и защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на железнодорожном транспорте и метрополитене.

На официальном сайте Росжелдора (http://www.roszeldor.ru/trans_save /Inst_UTB) в разделе "Транспортная безопасность" опубликован Перечень подведомственных Росжелдору вузов, на базе которых открыты учебные центры транспортной безопасности. В указанном перечне опубликованы названия федеральных государственных бюджетных образовательных учреждений, номер лицензии на право ведения образовательной деятельности в области обеспечения транспортной безопасности и название учебных программ.

Таким образом, как правомерно указал суд первой инстанции, в настоящее время утверждены соответствующие программы и документы, регулирующие подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности, в связи с чем предписание от 27.06.2013 N 07-44-04/294 в части пункта 1.2 является законным и обоснованным (возражений относительно решения суда в указанной части ОАО "РЖД" в суде апелляционной инстанции не заявлено).

Суд первой инстанции в полном объеме исследовал фактические обстоятельства дела, дал им надлежащую оценку, нарушений или неправильного применения норм материального права судом первой инстанции не допущено, в связи с чем оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Управления не имеется.

Вместе с тем, суд первой инстанции, частично удовлетворив требования Общества (признав недействительным предписание от 27.06.2013 N 07-44-04/294 только в части пунктов 1.1, 1.3-1.6), в нарушение положений части 5 статьи 170 АПК РФ не отразил в резолютивной части решения, что в удовлетворении остальной части требований ОАО "РЖД" судом отказано. Учитывая изложенное, решение суда от 28.11.2013 в указанной части подлежит изменению, резолютивную часть обжалуемого судебного акта надлежит дополнить словами "В удовлетворении остальной части заявленных требований отказать".

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьями 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 28 ноября 2013 года по делу N А56-59667/2013 изменить, дополнив резолютивную часть словами "В удовлетворении остальной части заявленных требований отказать".

В остальной части решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 28 ноября 2013 года по делу N А56-59667/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Л.В. Зотеева

Судьи

О.И. Есипова Л.А. Шульга