Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 февраля 2014 г. N 13АП-26959/13

г. Санкт-Петербург

21 февраля 2014 г.

Дело N А56-56560/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 20 февраля 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 февраля 2014 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Фокиной Е.А.

судей Борисовой Г.В., Лопато И.Б.

при ведении протокола судебного заседания:

при участии:

от заявителя: не явились-извещены ( уведомление N 02250);

от заинтересованного лица: не явились-извещены ( уведомление N 02252);

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-26959/2013) Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 29.10.2013 по делу N А56-56560/2013 (судья Галкина Т.В.), принятое

по заявлению ОАО "Российские железные дороги"

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

об оспаривании предписания

установил:

открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (ОГРН 1037739877295, 107174, Москва, ул. Новая Басманная, д. 2, далее - заявитель, общество, ОАО "РЖД") обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным и отмене предписания Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (190068, Санкт-Петербург, пр. Римского-Корсакова, д. 39, далее - заинтересованное лицо, Управление, административный орган) от 11.06.2013 N 07-44-02/266.

Решением суда от 29.10.2013 заявленное требование общества удовлетворено в полном объеме.

В апелляционной жалобе Управление просит решение суда первой инстанции от 29.10.2013 отменить, настаивая на законности оспариваемого предписания.

Стороны, извещенное надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в суд апелляционной инстанции представителей не направили. Апелляционная жалоба рассмотрена без участия сторон в соответствии с пунктом 3 статьи 156, пунктом 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность и обоснованность решения суда проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судом, оспариваемое предписание об устранении выявленных недостатков вынесено Управлением по результатам внеплановой документарной проверки ОАО "РЖД", проведенной с целью проверки исполнения предписания Управления от 24.08.2012 N 07-44-02/331, срок исполнения которого истек 26.04.2013.

Основания для проведения внеплановой проверки явилось распоряжение начальника Управления от 07.05.2013 N 44-р.

В ходе проверки выявлены следующие нарушения Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных приказом Минтранса России от 08.02.2011 N 43 (далее - Требования N 43):

1. в нарушение статей 5.1, 5.2 не назначено лицо, ответственное за обеспечение транспортной безопасности на объекте транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ);

2. в нарушение статьи 5.12 не осуществлена специальная профессиональная подготовка, повышение квалификации, переподготовка сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации;

3. в нарушение статьи 5.10 не проведена проверка сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности с целью выявления оснований, предусмотренных частью 1 статьи 10 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" для прекращения трудовых отношений или отказа в приеме на работу;

4. в нарушение статьи 5.8 отсутствует разработанный, утвержденный и реализованный план обеспечения транспортной безопасности ст.Няндома, что также является нарушением пункта 1 статьи 4 Федерального закона РФ "О транспортной безопасности" от 09.02.2007 N 16-ФЗ (далее - Закон N 16-ФЗ) и пункта 2 приказа Минтранса РФ от 11.02.2010 N 34 "Об утверждении порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств";

5. в нарушение статьи 5.25 не установлены границы и конфигурация зон транспортной безопасности ОТИ.

11.06.2013 ОАО "РЖД" выдано предписание N 07-44-02/266 об устранении выявленных нарушений в срок до 11.11.2013.

Не согласившись с законностью выданного предписания, общество обратилось в суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции, признавая недействительным оспариваемое предписание, правомерно исходил из следующего.

Железнодорожная станция Няндома является объектом транспортной инфраструктуры, общество обязано соблюдать Требования N 43 с целью обеспечения транспортной безопасности названного объекта транспортной инфраструктуры.

Согласно пункту 1 описательной части предписания, обществу вменено нарушение пунктов 5.1, 5.2 Требований N 43, выразившееся в не назначении лица, ответственного за обеспечение транспортной безопасности на ОТИ.

Суд первой инстанции признал недействительным предписание в указанной части, указав, что пункт 5.1 Требований не устанавливает обязанность субъекта транспортной инфраструктуры назначить лицо, ответственное за обеспечение транспортной безопасности на объекте транспортной инфраструктуры.

Возражения относительно изложенного вывода суда в апелляционной жалобе не приведены.

В соответствии с пунктом 5.1 Требований N 43, субъект транспортной инфраструктуры обязан назначить лицо, ответственное за обеспечение транспортной безопасности в субъекте транспортной инфраструктуры.

Суд первой инстанции правомерно исходил из того, что под субъектами транспортной инфраструктуры, в силу пункта 9 статьи 1 Закона N 16-ФЗ, понимаются юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

Таким образом, пункт 5.1 Требований N 43 не устанавливает обязанность субъекта транспортной инфраструктуры назначить лицо, ответственное за обеспечение транспортной безопасности на объекте транспортной инфраструктуры, каковым является ж/д станция Няндома, а предписание Управления о нарушении обществом данного пункта Требований не соответствует указанной норме права.

Пунктом 5.2 Требований N 43 установлена обязанность субъекта транспортной инфраструктуры назначить по согласованию с перевозчиком на каждом пассажирском поезде лиц, ответственных за обеспечение транспортной безопасности всего пассажирского поезда.

Управлением не представлены доказательства, свидетельствующие о формировании на проверенном объекте транспортной инфраструктуры - ж/д станции Няндома пассажирских поездов.

Пунктом 2 описательной части предписания ОАО "РЖД" вменено нарушение статьи 5.12 Требований.

Признавая недействительным предписание в указанной части, суд первой инстанции сослался на отсутствие среди официально опубликованных нормативных актов федеральных органов государственной власти актов, регламентирующих профессиональную подготовку, переподготовку, повышение квалификации сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности.

В соответствии с пунктом 5.12 Требований N 43 субъект транспортной инфраструктуры обязан осуществлять специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации.

Относительно невыполнения пункта 5.12 Требований, Управление в апелляционной жалобе указывает на размещенный на официальном сайте Федерального агентства железнодорожного транспорта (Росжелдор) - www.roszeldor.ru в разделе "Транспортная безопасность" перечень подведомственных Росжердору вузов, на базе которых открыты учебные центры транспортной безопасности.

Управление предписало обществу осуществить специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку сил обеспечения транспортной безопасности.

Между тем, в соответствии с Приказом Минобразования РФ от 18.06.1997 N 1221, повышение квалификации проводится в течение всей трудовой деятельности работников. Периодичность повышения квалификации регулируется работодателем и определяется по мере необходимости, но не реже одного раза в пять лет.

Профессиональная переподготовка проводится как длительное обучение по учебным программам, необходимым специалисту для выполнения нового вида профессиональной деятельности. Форма и сроки обучения устанавливаются в соответствии с целями обучения.

Организация стажировки регулируется работодателем (периодичность, продолжительность, содержание). Продолжительность стажировки согласовывается с руководителем организации или учреждения, где она проводится.

Согласно информации Минтранса России, изложенной в письме от 27.09.2012 N АЦ-25/11124, принятие министерством нормативно-правового документа, определяющего перечень учебных заведений, а также регламентирующего порядок и тематику обучения в них специалистов и персонала, принимающего участие в обеспечения транспортной безопасности ОТИ, с учетом их ведомственной принадлежности, представляется возможным после получения и рассмотрения результатов научно-исследовательских работ в рамках Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30.07.2010 N 1285-р.

Учитывая изложенное, а также то, что предписании не конкретизировано, какой именно уровень подготовки в области транспортной безопасности необходимо пройти сотрудникам сил обеспечения транспортной безопасности станции Няндома, данное требование предписания, по мнению апелляционной инстанции, делает его невыполнимым.

Кроме того, о незаконности пункта 2 предписания свидетельствуют выводы, изложенные при оценке пункта 3 предписания.

В пункте 3 предписания Управление указало на неисполнение обществом пункта 5.10 Требований.

В соответствии с пунктом 5.10 Требований N 43, субъект транспортной инфраструктуры обязан проверить сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности с целью выявления оснований, предусмотренных частью 1 статьи 10 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", для прекращения трудовых отношений или отказа в приеме на работу.

Из текста указанного пункта, а также пункта 5.12 следует, что установленные в них обязанности субъекта транспортной инфраструктуры предусмотрены в отношении сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности.

Понятие "силы обеспечения транспортной безопасности" в Законе N 16-ФЗ не определено.

Между тем, в статье 10 Закона "О транспортной безопасности" установлены ограничения при приеме на работу, непосредственно связанную с обеспечением транспортной безопасности.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 05.11.2009 N 1653-р в соответствии с частью 2 статьи 10 названного Закона утвержден перечень работ, непосредственно связанных с обеспечением транспортной безопасности, в соответствии с которым к таким работам относятся:

1. Аккредитация специализированных организаций в области транспортной безопасности.

2. Оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

3. Категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

4. Осуществление контроля и надзора в области обеспечения транспортной безопасности.

5. Разработка и реализация планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

6. Формирование и ведение информационных ресурсов единой государственной информационной системы обеспечения транспортной безопасности, в том числе автоматизированных централизованных баз персональных данных о пассажирах.

По мнению Управления, изложенному в апелляционной жалобе, под силами обеспечения транспортной безопасности подразумеваются лица, ответственные за обеспечение транспортной безопасности и персонал, непосредственно связанный с обеспечением транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, а также подразделения транспортной безопасности, в рассматриваемом случае - начальник ж/д станции Няндома, который подлежал проверке с целью выявления оснований, предусмотренных ч. 1 ст. 10 Закона N 16-ФЗ.

В пункте 1 статьи 10 Закона о транспортной безопасности приведен перечень лиц, в отношении которых установлены ограничения при приеме на работу, непосредственно связанную с обеспечением транспортной безопасности (имеющие непогашенную или неснятую судимость за совершение умышленного преступления, состоящие на учете в учреждениях органов здравоохранения по поводу психического заболевания, алкоголизма или наркомании и др.).

Пункт 5.10 Требований N 43 предусматривает обязанность субъекта транспортной инфраструктуры проверить сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности с целью выявления оснований, предусмотренных ч. 1 ст. 10 Закона - для прекращения трудовых отношений или отказа в приеме на работу.

Таким образом, приказ Минтранса России N 43, утвердивший указанные Требования, расширил положения Федерального Закона N 16-ФЗ, установив, в случае выявления перечисленных в п. 1 ст. 10 Закона лиц, возможность их увольнения.

Основания прекращения трудового договора перечислены в статье 77 Трудового кодекса Российской Федерации. Указанное в пункте 5.10 Требований N 43 основание для прекращения трудового договора в статье 77 ТК РФ отсутствует.

Проверка сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности необходима с целью соблюдения установленных статьей 10 Федерального закона N 16-ФЗ ограничений, а в данном случае Управлением не представлено доказательств, что начальник ж/д станции Няндома принят на работу после вступления в силу названного Закона.

Учитывая изложенное, руководствуясь ч. 2 ст. 13 АПК РФ, апелляционная инстанция считает, что у Управления не имелось правовых оснований для вынесения предписания в указанной части.

Согласно пункту 4 описательной части предписания обществу вменено нарушение п. 5.8 Требований.

Пунктом 5.8 Требований N 43 установлена обязанность субъекта транспортной инфраструктуры разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС.

Проведение оценки уязвимости ОТИ и/или ТС и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС должно быть обеспечено в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ и/или ТС в Реестр категорированных ОТИ и ТС и о присвоенной категории ОТИ и/или ТС (пункт 5.7 Требований N 43).

Суд первой инстанции указал на отсутствие в материалах дела сведений о присвоении категории железнодорожной станции Няндома и о внесении названного ОТИ в Реестр категорированных объектов.

В апелляционной жалобе Управление утверждает, что станция Няндома внесена в Реестр категорированных объектов, ей присвоена 2 категория (реестровый номер ЖСУ 114110 от 31.08.2012).

Определением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.01.2014 Управлению предложено представить доказательства внесения станции Няндома в Реестр категорированных объектов. Данное определение Управлением не исполнено.

Таким образом, в нарушение положений части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Управлением не представлены доказательства внесения станции Няндома в Реестр категорированных объектов.

Оценивая доводы апелляционной жалобы в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ, апелляционная инстанция признает вышеприведенное утверждение Управления голословным.

В пункте 5 предписания ОАО "РЖД" вменено неисполнение требований пункта 5.25 Требований N 43, в соответствии с которым субъект транспорт инфраструктуры обязан установить в целях обеспечения транспортной безопасности:

- конфигурацию и границы территории ОТИ или ТС, доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается (далее - зона свободного доступа ОТИ или ТС) (пункт 5.25.1);

- конфигурацию и границы территории или части (наземной, подземной, воздушной, надводной, подводной) ОТИ или ТС, проход в которые осуществляется через контрольно-пропускные пункты (посты) (далее - зоны транспортной безопасности), а также критических элементов ОТИ или ТС пункт 5.25.2);

- конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, допуск физических лиц и перемещение материальных объектов в которые осуществляется по перевозочным документам и/или пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее - перевозочный сектор зоны транспортной безопасности) (пункт 5.25.3);

- конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее - технологический сектор зоны транспортной безопасности) (5.25.4);

- схему размещения и состав оснащения контрольно-пропускных пунктов (постов) на границах зоны безопасности и/или ее секторов, критических элементов ОТИ или ТС, а также зоны свободного доступа ОТИ (5.25.5).

Суд первой инстанции пришел к выводу, что реализация предусмотренных пунктами 5.25.1 - 5.25.5 Требований возможна только после разработки и реализации плана обеспечения транспортной безопасности. На момент вынесения предписания обязанность по разработке и реализации плана обеспечения транспортной безопасности у ОАО "РЖД" не наступила.

В силу пункта 5.8 Требований N 43 субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости этих объектов транспортной инфраструктуры.

Оценка уязвимости ОТИ и/или ТС и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости проводится в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ и/или ТС в Реестр категорированных объектов (пункт 5.7 Требований).

Поскольку в данном случае Управлением не представлены доказательства включения станции Няндома в Реестр категорированных объектов и получение обществом соответствующего уведомления, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о незаконности предписания в указанной части.

При изложенных обстоятельствах апелляционная инстанция считает апелляционную жалобу Управления не подлежащей удовлетворению.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 29 октября 2013 года по делу N А56-56560/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Е.А. Фокина

Судьи

Г.В. Борисова И.Б. Лопато