Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 27 февраля 2014 г. N 07АП-993/14

г. Томск

27 февраля 2014 г.

Дело N А27-12167/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 24 февраля 2014 г.

Полный текст постановления изготовлен 27 февраля 2014 г.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи О.А. Скачковой,

судей Л.А. Колупаевой, М.Х. Музыкантовой,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Н.В. Карташовой без использования средств аудиозаписи, при участии в заседании:

от заявителя - не явился (извещен),

от заинтересованного лица - не явился (извещен),

от третьих лиц - не явились (извещены),

рассмотрев в судебном заседании дело по апелляционной жалобе Администрации Беловского городского округа

на решение Арбитражного суда Кемеровской области от 11 декабря 2013 г. по делу N А27-12167/2013 (судья Ж.Г. Смычкова)

по заявлению Администрации Беловского городского округа (652600, Кемеровская обл., г. Белово, ул. Советская, д. 21)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области (650000, г. Кемерово, ул. Ноградская, д. 5)

третьи лица:

индивидуальный предприниматель Мартынников С.А. (652600, Кемеровская обл., г. Белово, пер. Бородина, д. 38)

Муниципальное бюджетное учреждение "Служба заказчика ЖКХ" (652600, Кемеровская обл., г. Белово, ул. Тельмана, д. 3)

о признании недействительными решения, предписания от 19.07.2013,

УСТАНОВИЛ:

Администрация Беловского городского округа (далее - заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области (далее - заинтересованное лицо, антимонопольный орган, управление, УФАС по Кемеровской области) о признании недействительными решения и предписания от 19.07.2013 по делу N 44/a-15-2013.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены индивидуальный предприниматель С.А. Мартынников (далее - третье лицо, ИП С.А. Мартынников) и Муниципальное бюджетное учреждение "Служба заказчика ЖКХ" (далее - третье лицо, МБУ "Служба заказчика ЖКХ").

Решением суда от 11.12.2013 в удовлетворении требований заявителю отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, администрация обратилась в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда, решение и предписание от 19.07.2013 признать недействительными.

В обоснование апелляционной жалобы администрация указывает, что при принятии решения суд применил норму, не подлежащую применению, а именно часть 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ). Действующим законодательством не предусмотрена возможность наделения иного хозяйствующего субъекта, кроме МБУ "Служба заказчика ЖКХ", правом владения общественными кладбищами муниципального образования Беловского городского округа. Апеллянт считает, что порядок установления правил содержания мест погребения не относится к предмету и сфере применения Федерального закона N 135-ФЗ. Податель жалобы считает, что издание распоряжения от 05.02.2004 N 119-р не предоставило ни одному из хозяйствующих субъектов законной возможности осуществления таких действий, которыми бы исключалась или ограничивалась возможность в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Подробно доводы изложены в апелляционной жалобе.

Управление представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. По мнению управления, решение суда законно и обоснованно.

Подробно доводы изложены в отзыве на апелляционную жалобу.

Третьи лица отзыв на апелляционную жалобу в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не представили.

Лица, участвующие в деле, о месте и времени судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в судебное заседание арбитражного суда апелляционной инстанции не явились, своих представителей не направили. На основании статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) апелляционный суд считает возможным рассмотреть дело в настоящем судебном заседании в отсутствие лиц, участвующих в деле.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене или изменению по следующим основаниям.

Как установлено судом первой инстанции, по поручению прокуратуры г. Белово на основании обращения ИП С.А. Мартынникова управлением проведена проверка действий Администрации Беловского городского округа на предмет соответствия требованиям Федерального закона N 135-ФЗ.

По результатам проведенной проверки управлением приказом от 25.04.2013 N 129 возбуждено дело N 44/a-15-2013 по признакам нарушения заинтересованным лицом частей 1, 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, выразившегося во включении пункта 2 части 1, пункта 1.2 части 4 Правил содержания мест погребения порядок деятельности общественных кладбищ на территории г. Белово, утвержденных распоряжением Администрации г. Белово от 05.02.2004 N 119-р.

Решением комиссии УФАС по Кемеровской области от 19.07.2013 администрация признана нарушившей части 1, 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ. Администрации выдано предписание - в срок до 23.08.2013 устранить нарушение антимонопольного законодательства - а именно: внести изменения в Правила содержания мест погребения и порядок деятельности общественных кладбищ на территории г. Белово путем исключения пункта 2 части 1 из распоряжения Администрации г. Белово от 05.02.2004 N 119-р.

Не согласившись с вышеуказанными решением и предписанием антимонопольного органа, администрация обратилась в суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что возможность передачи общественных кладбищ в ведение хозяйствующего субъекта и наделения хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения действующим законодательством не предусмотрена и прямо противоречит законодательству.

Седьмой арбитражный апелляционный суд соглашается с данными выводами суда по следующим основаниям.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Из содержания приведенных правовых норм следует, что удовлетворение требований о признании незаконными актов, действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц возможно лишь при наличии совокупности двух условий, а именно нарушения прав и интересов заявителя и несоответствия оспариваемых актов, действий (бездействия) органов и должностных лиц нормам закона или иного правового акта.

Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" устанавливаются организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 Федерального закона N 135-ФЗ).

В силу части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Частью 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ установлено, что запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30 октября 2007 года N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".

Принимая оспариваемое решение и признавая администрацию нарушившей приведенные нормы закона, антимонопольный орган обоснованно исходил из следующего.

Согласно статье 3 Федерального закона N 135-ФЗ настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции.

Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Федерального закона N 135-ФЗ).

При этом под хозяйствующим субъектом понимается коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации (пункт 5 статьи 4 Федерального закона N 135-ФЗ).

Как следует из материалов дела, МБУ "Служба заказчика ЖКХ" является некоммерческой организацией.

Согласно пункту 1 статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Пунктом 3 статьи 50 ГК РФ предусмотрено, что некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям.

Таким образом, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, признается хозяйствующим субъектом.

05.02.2004 распоряжением N 119-р Администрации г. Белово утверждены Правила содержания мест погребения и порядок деятельности общественных кладбищ на территории города Белово (далее - Правила).

Правила регулируют отношения, связанные с погребением умерших, и устанавливают порядок организации мест погребения, предоставления земельных участков под различные виды захоронений, благоустройства кладбищ.

Согласно пункту 2 части 1 Правил общественные кладбища находятся в оперативном управлении МБУ "Служба заказчика ЖКХ".

Вместе с тем передача общественных кладбищ в оперативное управление учреждению противоречит действующему законодательству.

В соответствии с пунктом 1 статьи 18 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Федеральный закон N 8-ФЗ) общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления. Порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления.

Согласно пункту 2 статьи 25 Федерального закона N 8-ФЗ организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления.

В силу статьи 17 Федерального закона N 8-ФЗ деятельность на местах погребения осуществляется в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест погребения, устанавливаемыми органами местного самоуправления.

В соответствии с подпунктом 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа.

В соответствии с абзацем 10 части 1 статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органам самоуправления самостоятельно.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений. При этом в силу части 1.1 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ по вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 данного федерального закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения.

Из анализа приведенных норм права следует, что возможность передачи общественных кладбищ в ведение хозяйствующего субъекта и наделения хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в том числе функциями по выдаче разрешений на захоронение, определению мест для захоронения умерших, осуществлению регистрации, учета и инвентаризации захоронений, указанными законами не предусмотрена.

Указанная правовая позиция изложена в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.09.2008 N 12027/07 и от 18.05.2011 N 17206/10.

Из материалов дела следует, что в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства было установлено, что пунктом 1 распоряжения Администрации Беловского городского округа от 01.04.2013 N 731-р "Об организации похоронного дела" МБУ "Служба заказчика ЖКХ" в рамках муниципального задания поручено осуществлять организацию похоронного дела населению Беловского городского округа на городских кладбищах. Согласно пункту 2 указанного распоряжения МУ "Комитет по земельным ресурсам и муниципальному имуществу города Белово" поручено передать земельные участки, на которых располагаются городские кладбища, МБУ "Служба заказчика ЖКХ".

Следовательно, за этой специализированной службой закреплены организационно-распорядительные функции органов местного самоуправления, в том числе передача земельных участков на праве оперативного управления. В то же время МБУ "Служба заказчика ЖКХ" наделено правами и фактически осуществляет приносящую доход деятельность, то есть является хозяйствующим субъектом.

Вместе с тем нахождение общественного кладбища в ведении хозяйствующего субъекта и осуществление последним организации похоронного дела прямо противоречит действующему законодательству.

Податель жалобы считает, что судом при принятии решения применена норма, не подлежащая применению, а именно часть 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ.

Судом апелляционной инстанции не принимается данный довод подателя жалобы как основанный на ошибочном толковании вышеприведённых норм права, поскольку из материалов дела достоверно усматривается, что имеет место совмещение функций органа местного самоуправления и функций хозяйствующего субъекта. Кроме того, апелляционный суд учитывает, что из системного анализа норм Федеральным законом N 8-ФЗ следуют определенные гарантии лицам, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, закон не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями. Лица, взявшие на себя обязанность по погребению умершего, имеют право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению.

С учетом этого пункт 2 части 1 Правил содержания мест погребения и порядок деятельности общественных кладбищ на территории г. Белово, утвержденный распоряжением администрации N 119-р от 05.02.2004, в части касающейся передачи в оперативное управление общественных кладбищ противоречит положениям Федерального закона N 8-ФЗ, Федерального закона N 131-ФЗ и Федерального закона N 135-ФЗ.

Таким образом, вывод антимонопольного органа о наличии в действиях администрации нарушении частей 1, 2 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, выразившегося в передаче в ведение учреждения общественных кладбищ и наделении его функциями органа местного самоуправления, что создает преимущественные условия для деятельности учреждения как хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на том же рынке услуг, следует признать обоснованным.

Довод подателя жалобы о том, что издание распоряжения от 05.02.2004 N 119-р не предоставило ни одному из хозяйствующих субъектов преимуществ, не принимается судом апелляционной инстанции, поскольку отсутствие иных хозяйствующих субъектов в определенный период времени на данном товарном рынке не свидетельствует о том, что они не существуют, в том числе принимая во внимание поступление в прокуратуру жалобы от ИП С.А. Мартынникова.

Ссылки подателя жалобы на то, что упомянутая в решении суда арбитражная практика не может быть применена в настоящем споре, отклоняются судебной коллегией, поскольку иной субъект в рассмотренных судами делах не влияет на фактические обстоятельства, установленные судом в рассматриваемом деле, аналогичные рассмотренным другими судами.

Таким образом, поскольку законом не предусмотрена возможность передачи на праве оперативного управления общественных кладбищ, включение в часть 1 Правил пункта 2, устанавливающего положение о том, что общественные кладбища находятся в оперативном управлении МБУ "Служба заказчика ЖКХ", утвержденного распоряжением администрации N 119-р, противоречит нормам действующего законодательства.

В соответствии с пунктом 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого акта и обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган или лицо, которые приняли соответствующий акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Вместе с тем заявитель в силу положений статьи 65 АПК РФ обязан доказать те обстоятельства, на которые ссылается в обоснование своих доводов.

С учетом вышеуказанных положений процессуального и материального права, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее по отдельности, оценив все имеющиеся доказательства по делу в их совокупности и взаимосвязи согласно требованиям статей 65, 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что из представленных заявителем доказательств и иных материалов дела не усматривается несоответствия оспариваемого решения управления положениям Федерального закона N 135-ФЗ, нарушений прав и законных интересов заявителя не установлено. Заявителем иных доказательств, подтверждающих изложенные в заявлении и апелляционной жалобе доводы, в арбитражный суд не представлено.

В силу статьи 23 Федерального закона N 135-ФЗ антимонопольный орган и его территориальные органы возбуждают и рассматривают дела о нарушениях антимонопольного законодательства и выдают хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

В соответствии с частью 1 статьи 50 Федерального закона N 135-ФЗ по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия выдает предписание ответчику по делу.

Поскольку предписание от 19.06.2013 выдано УФАС по Кемеровской области на основании решения, законность которого подтверждена антимонопольным органом в ходе рассмотрения дела, обжалуемое предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства является законным и выданным в соответствии с предоставленными управлению полномочиями. Самостоятельных доводов применительно к содержанию и порядку выдачи предписания в заявлении и в апелляционной жалобе заявителем не приведено.

В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

С учетом изложенного, принимая во внимание, что фактические обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора по существу, установлены судом на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, выводы суда первой инстанции о законности оспариваемых решения и предписания и об отсутствии нарушений в данном случае прав и законных интересов заявителя являются обоснованными.

В целом доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого решения, и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Таким образом, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

Апеллянт в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 НК РФ от уплаты государственной пошлины освобожден, в связи с чем на основании части 3 статьи 110 АПК РФ по результатам рассмотрения апелляционной жалобы государственная пошлина и судебные расходы с лиц, участвующих в деле не взыскиваются.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Кемеровской области от 11 декабря 2013 г. по делу N А27-12167/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации Беловского городского округа - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий

О.А. Скачкова

Судьи

Л.А. Колупаева М.Х. Музыкантова