Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 28 февраля 2014 г. N 01АП-309/14

28 февраля 2014 г.

Дело N А39-3580/2013

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Смирновой И.А., Урлекова В.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Рышковской Я.И.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества Акционерный коммерческий банк "АКТИВ БАНК" (430005, Республика Мордовия, г.Саранск, ул.Коммунистическая, д. 52; ИНН 1326024785, ОГРН 1021300001029)

на решение Арбитражного суда Республики Мордовия от 29.11.2013

по делу N А39-3580/2013,

принятое судьей Ситниковой В.И.

по заявлению открытого акционерного общества Акционерный коммерческий банк "АКТИВ БАНК" о признании недействительными предписаний Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Мордовия от 23.04.2013 N 32/3/4/15-(13) и N 31/2/3/14-(20),

без участия лиц,

и установил:

открытое акционерное общество Акционерный коммерческий банк "АКТИВ БАНК" (далее - ОАО АКБ "АКТИВ БАНК", Банк) обратилось в Арбитражный суд Республики Мордовия с заявлением о признании недействительными предписаний Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Мордовия (далее - Управление надзорной деятельности, уполномоченный орган) от 23.04.2013 N 32/3/4/15-(13) и N 31/2/3/14-(20).

Решением Арбитражного суда Республики Мордовия от 29.11.2013 в удовлетворении заявленных требований отказано. Одновременно арбитражный суд отменил принятые определением от 16.08.2013, обеспечительные меры в виде приостановления действия оспариваемых предписаний.

Не согласившись с принятым судебным актом, Банк обратился в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять новый судебный акт.

В обоснование жалобы заявитель указывает на неправильное применение судом норм материального права, несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела.

По мнению Банка, он не является объектом надзорной деятельности в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в связи с чем выданные в его адрес предписания возлагают на него дополнительные, не предусмотренные действующим законодательством обязанности.

Банк ходатайствует о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя.

В отзыве на апелляционную жалобу Управление надзорной деятельности указывает на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта; обращает внимание на то, что нарушение Банком обязательных требований в области гражданской обороны подтверждается решениями Ленинского районного суда г.Саранска от 14.08.2013 по делу N 12-97/2012 и от 21.08.2013 по делу N 12-98/2013; ходатайствует о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя.

В соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле, по имеющимся в материалах дела доказательствам.

Законность принятого судебного акта, правильность применения норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-262, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Установлено по делу, что на основании распоряжения заместителя руководителя от 25.03.2013 N 32/3 уполномоченные лица Управления надзорной деятельности осуществили проверочные мероприятия на предмет соблюдения Банком обязательных нормативных требований в области гражданской обороны и защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций.

Результаты проверки зафиксированы в актах проверки от 23.04.2013 N 31/2 и N 32/3.

23.04.2013 по окончании проверочных мероприятий Управление надзорной деятельности выдало предписания N 32/3/4/15-(13) по устранению нарушений требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и N 31/2/3/14-(20) по устранению нарушений требований в области гражданской обороны.

Считая оспариваемые предписания незаконными, ущемляющими права и законные интересы в сфере осуществления предпринимательской деятельности, ОАО АКБ "АКТИВ БАНК" обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании их недействительными.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался статьями 4, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Федерального закона от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне", приказами МЧС России от 21.12.2005 N 993, от 27.05.2003 N 285, от 14.11.2008 N 687, от 23.12.2005 N 999, постановлениями Правительства Российской Федерации от 10.11.1996 N 1340, от 01.12.2005 N 712, от 04.09.2003 N 547, от 10.07.1999 N 782 и исходил из того, что надзорный орган доказал законность и обоснованность оспариваемых предписаний.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены или изменения судебного акта ввиду следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий: -

- несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

- нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Федеральный закон от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ) определяет общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации (далее - население), всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды (далее - территории) от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - чрезвычайные ситуации).

Действие Федерального закона N 68-ФЗ распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы (далее - организации) и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона N 68-ФЗ единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах.

Согласно статье 14 Федерального закона N 68-ФЗ организации обязаны:

а) планировать и осуществлять необходимые меры в области защиты работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от чрезвычайных ситуаций;

б) планировать и проводить мероприятия по повышению устойчивости функционирования организаций и обеспечению жизнедеятельности работников организаций в чрезвычайных ситуациях;

в) обеспечивать создание, подготовку и поддержание в готовности к применению сил и средств предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, осуществлять обучение работников организаций способам защиты и действиям в чрезвычайных ситуациях;

г) создавать и поддерживать в постоянной готовности локальные системы оповещения о чрезвычайных ситуациях;

д) обеспечивать организацию и проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ на подведомственных объектах производственного и социального назначения и на прилегающих к ним территориях в соответствии с планами предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

е) финансировать мероприятия по защите работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от чрезвычайных ситуаций;

ж) создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

з) предоставлять в установленном порядке информацию в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также оповещать работников организаций об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций;

и) предоставлять в установленном порядке федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, участки для установки специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, осуществлять в установленном порядке распространение информации в целях своевременного оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях, подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций путем предоставления и (или) использования имеющихся у организаций технических устройств для распространения продукции средств массовой информации, а также каналов связи, выделения эфирного времени и иными способами.

Руководитель организации, на территории которой может возникнуть или возникла чрезвычайная ситуация, вводит режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и принимает решение об установлении уровня реагирования и о введении дополнительных мер по защите от чрезвычайной ситуации работников данной организации и иных граждан, находящихся на ее территории.

Руководитель организации, на территории которой может возникнуть или возникла чрезвычайная ситуация, и назначенный им руководитель работ по ликвидации чрезвычайной ситуации несут ответственность за проведение работ по предотвращению и ликвидации чрезвычайной ситуации на территории данной организации в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

04.09.2012 глава Республики Мордовия утвердил План гражданской обороны Республики Мордовия, в разделе 1 которого указано, что город Саранск по гражданской обороне отнесен к категории зоны химически опасного заражения.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2005 N 712 утверждено Положение о государственном надзоре области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного техногенного характера, осуществляемом Министерством Российской Федерации но делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - Положение N 712), согласно которому органы государственного надзора в области защиты от чрезвычайных ситуаций в пределах своих полномочий организуют и осуществляют надзор за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и гражданами установленных требований в области защиты от чрезвычайных ситуаций, требовании в области предупреждения чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и жизнеобеспечения населения, а также за готовностью должностных лиц, сил и средств к действиям в случае их возникновения.

Принимая во внимание вышеизложенные правоположения, и проанализировав указанные в оспариваемых предписаниях обязательные к исполнению требования Управления надзорной деятельности, суд первой инстанции пришел к обоснованному заключению о том, что уполномоченный орган предложил ОАО АКБ "АКТИВ БАНК" к исполнению только те мероприятия, которые обязательны для исполнения организациями данной категории.

В силу статьи 14 Федерального закона N 68-ФЗ организации обязаны планировать и осуществлять необходимые меры в области защиты работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от чрезвычайных ситуаций.

В силу пунктов 4, 6, 7, 8 раздела II приказа МЧС России от 21.12.2005 N 993 "Об утверждении положения об организации обеспечения населения средствами индивидуальной защиты" обеспечение населения средствами индивидуальной защиты работников организаций и подведомственных им объектов производственного и социального назначения осуществляется этими организациями.

Таким образом, требование Управления надзорной деятельности ГУ МЧС по Республике Мордовия по обеспечению работников организации (Банка) средствами индивидуальной защиты соответствуют положениям действующего законодательства.

Пункт "ж" статьи 14 Федерального закона N 68-ФЗ содержит требования о создании резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, согласно которых организации обязаны создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В пункте 3 постановления Правительства Российской Федерации от 10.11.1996 N 1340 "О порядке создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" указано, что для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются объектовые резервы материальных ресурсов решением администраций предприятий, учреждений и организаций.

Положения статьи 14 Федерального закона N 68-ФЗ возлагают на руководителя обязанность по оповещению и информированию работников организации об угрозе возникновения чрезвычайной ситуации, а также обязанность по предоставлению в установленном порядке информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Пункт 16.2 приказа МЧС России от 14.11.2008 N 687 "Об утверждении положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях" предусматривает обязанность Банка оповещать население об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера путем создания и совершенствования системы оповещения работников.

Материалы дела не содержат доказательства, подтверждающие наличие в ОАО АКБ "АКТИВ БАНК" локальной системы оповещения о чрезвычайных ситуациях.

Пункт "в" статьи 14 Федерального закона N 68-ФЗ предусматривает обязанность организаций по обучению работников организации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Более того, постановлением от 04.09.2003 N 547 "О подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" Правительство Российской Федерации установило обязанность организации осуществлять обучение своих работников способам защиты и действиям в чрезвычайных ситуациях.

Арбитражный суд не установил правовых оснований для признания обоснованным довода ОАО АКБ "АКТИВ БАНК" о неправомерном возложении на него обязанности по исполнению мероприятий по устранению нарушений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в виде обучения работников, входящих в состав нештатных аварийно-спасательных формирований, поскольку Банк самостоятельно принял решение о создании нештатного аварийно-спасательного формирования.

Положения пункта 19 приказа МЧС России от 23.12.2005 включают в себя:

обучение по программам подготовки спасателей в учебных центрах и иных образовательных учреждениях в соответствии с Основными положениями аттестаций аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований и спасателей, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 2211.1997 N 1479;

обучение руководителей формирований в учебно-методических центрах не гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям субъектов Российской Федерации на курсах гражданской обороны муниципальных образований;

обучение личного состава в организации в соответствии с примерной программой обучения личного состава нештатных аварийно-спасательных формирований, рекомендуемой МЧС России;

- участие формирований в учениях и тренировках по гражданской обороне и защите от чрезвычайных ситуаций, а также практических мероприятий по ликвидации последствий аварий и катастроф.

Таким образом, Управление надзорной деятельности правомерно на основании пункта 19 приказа МЧС России от 23.12.2005 N 999 предложило Банку провести мероприятие по обучению работников нештатных аварийно-спасательных формирований.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.07. 1999 N 782 "О создании (назначении) в организациях структурных подразделений (работников), уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны" установлено требование создания (назначения) структурного подразделения (работника), специально уполномоченного (уполномоченного) на решение задач в области гражданской обороны. В данном постановлении прописаны также требования к организациям по укомплектованию структурных подразделений (назначение работников) по гражданской обороне, а также разработке и утверждении их функциональных обязанностей и штатного расписания.

Следовательно, требование надзорного органа по данному вопросу является правомерным; в предписании указаны нормы, которыми должна руководствоваться организация при создании структурного подразделения или назначении работника на решение задач в области гражданской обороны.

В соответствии с Федеральным законом от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне" (далее - Закон о гражданской обороне), постановлением Правительства Российской Федерации от 26.11.2007 N 804 "Об утверждении положения о гражданской обороне", приказами МЧС России от 14.11.2008 N 687 "Об утверждении положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях", от 16.02.2012 N 70-ДСП "Порядок разработки, согласования и утверждения Планов гражданской обороны и защиты населения (Планов ГО)" требования по разработке Планов гражданской обороны распространяются на организации независимо от форм их собственности, в том числе на осуществление и разработку положения об организации и ведении гражданской обороны.

Положениями Закона о гражданской обороне и приказами МЧС России от 14.11.2008 N 687, от 21.12.2005 N 993 установлена обязанность организаций по обеспечению речевого оповещения и информирования работников организации об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также обеспечении работников организации средствами индивидуальной защиты.

Пунктом 1 статьи 9 Закона о гражданской обороне установлено, что организации в пределах своих полномочий и в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации планируют и организуют проведение мероприятий по гражданской обороне; проводят мероприятия по поддержанию своего устойчивого функционирования в военное время; осуществляют обучение своих работников в области гражданской обороны; создают и содержат в целях гражданской обороны запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

На основании пунктов 6, 10, 15 постановления Правительства Российской Федерации от 22.06.2004 N 303 "Об утверждении Положения об эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы" организация планирования, подготовки и проведения эвакуации, а также подготовка районов для размещения эвакуационного населения и его жизнеобеспечения, а также хранения материальных и культурных ценностей возлагаются в организациях на начальников гражданской обороны руководителей организаций. Эвакуация, рассредоточение работников организаций планируются заблаговременно в мирное время.

В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Всесторонне и полно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства в порядке, установленном статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применив нормы материального права, арбитражный суд первой инстанции пришел к обоснованному заключению о том, что при установленных обстоятельствах у надзорного органа имелись правовые и фактические основания для выдачи Банку предписаний, которые соответствуют требованиям действующего законодательства и не нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, что в силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет отказ в удовлетворении заявленных требований.

Арбитражный суд Республики Мордовия законно и обоснованно отказал Банку в удовлетворении заявленных требований, одновременно отменив обеспечительные меры в виде приостановления действия оспариваемых предписаний.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене решения арбитражного суда первой инстанции отсутствуют.

При этом судом не допущено нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.

Апелляционная жалоба Банка по приведенным доводам не подлежит удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

Всем доводам заявителя судом первой инстанции дана надлежащая оценка, и они признаны несостоятельными. Оснований для признания их обоснованными не усматривает и суд апелляционной инстанции.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы Первый арбитражный апелляционный суд приходит к выводу о том, что решение Арбитражного суда Республики Мордовия от 29.11.2013 по делу N А39-3580/2013 на основании пункта 1 части 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по государственной пошлине при подаче апелляционной жалобы суд относит на ее заявителя.

Руководствуясь статьями 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Мордовия от 29.11.2013 по делу N А39-3580/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу открытого акционерного общества Акционерный коммерческий банк "АКТИВ БАНК" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

И.А. Смирнова В.Н. Урлеков