Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 марта 2014 г. N 13АП-518/14

г. Санкт-Петербург

03 марта 2014 г.

Дело N А56-48332/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 25 февраля 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 03 марта 2014 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Борисовой Г.В.

судей Абакумовой И.Д., Лопато И.Б.

при ведении протокола судебного заседания: Брюхановой И.Г.

при участии:

от заявителя: Моториной по доверенности от 31.08.2012 N 257-ДЮ;

от заинтересованного лица: Вести В.М. по доверенности от 17.02.2014N 16/2014;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-518/2014) Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 06.12.2013 по делу N А56-48332/2013 (судья Александрова Е.Н.), принятое

по заявлению ОАО "Российские железные дороги"

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

о признании недействительным постановления

установил:

ОАО "Российские железные дороги" (107174, Москва, ул.Новая Басманная, д.2, ОГРН 1037739877295, далее- ОАО "РЖД", общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным постановления Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (190068, Санкт-Петербург, пр.Римского-Корсакова, д.39, далее- Управление Ространснадзора, административный орган) от 11.07.2013 N 07-53-01/298 о привлечении общества к административной ответственности по части 1 статьи 11.15.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Решением суда первой инстанции заявленные требования удовлетворены, оспариваемое постановление признано незаконным в связи с отсутствием в действиях общества состава вменяемого ему правонарушения.

Управление Ространснадзора не согласилось с решением суда и направило апелляционную жалобу, в которой просило решение отменить и отказать в удовлетворении заявленных требований.

В судебном заседании представитель Управления Ространснадзора поддержал доводы апелляционной жалобы, не согласившись с выводом суда первой инстанции об отсутствии события по эпизоду несогласования пропусков с уполномоченным органом исполнительной власти, пояснив, что образцы пропусков не были представлены обществом в ходе проведения проверки. Представитель пояснил, что в части эпизода о наличии утвержденного плана обеспечения транспортной безопасности производство по данному нарушению прекращено в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.

Представитель ОАО "РЖД" с доводами апелляционной жалобы не согласился, просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения, пояснив, что общество по объективным причинам не имело возможности устранить нарушения законодательства о транспортной безопасности, не бездействовало и не бездействует в настоящее время и предпринимает все зависящие от себя меры по устранению нарушений.

Законность и обоснованность принятого решения проверяются в порядке и по основаниям, установленными статьями 258, 266-271 АПК РФ.

Выслушав представителей сторон, исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как видно из материалов дела, в период с 20.05.2013 по 14.06.2013 должностными лицами Управления Ространснадзора на основании распоряжения от 08.05.2013 N 445-р проведена плановая выездная проверка в отношении ОАО "РЖД" по вопросу соблюдения законодательства в области обеспечения транспортной безопасности при оказании услуг железнодорожным транспортом на принадлежащем обществу объекте - вокзала Волховстрой-1 Северо-Западной региональной дирекции железнодорожных вокзалов (филиала ОАО "РЖД"), расположенного по адресу: Ленинградская область, г.Выборг, ул.Железнодорожная, д.8.

В ходе проверки органом контроля выявлено нарушение обществом статьи 9 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее- Закон N16-ФЗ); пунктов 5.6.10, 5.8, 5.12, 5.30.23 "Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта", утвержденных Приказом Минтранса России от 08.02.2011 N 43 (далее-Требования N43) о чем составлен акт проверки от 14.06.2013 N07-46-01/395 в котором отражено, что обществом:

1. не осуществлена специальная профессиональная подготовка, повышение квалификации, переподготовка сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности, а именно, начальника вокзала Шелковского Владимира Владимировича как должностного лица, ответственного за обеспечение транспортной безопасности на объекте транспортной инфраструктуры вокзал Выборг (приказ РДЖВ Сев-3 - 82 от 31.01.2013), в соответствии с программами и документами определенными законодательством Российской Федерации (нарушение п.5.12 Требований N 43);

2. не согласованы образцы пропусков всех видов с уполномоченными подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности (нарушение п. 5.30.23 Требований N 43);

3. отсутствует утвержденный план обеспечения транспортной безопасности ОТИ (нарушение ст. 9 Закона N 16-ФЗ и п.п. 5.8 Требований N 43).

4. не разработан, не принят порядок информирования компетентного органа в области обеспечения транспортной безопасности и уполномоченных подразделений федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также территориального управления федерального органа исполнительной власти осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта о непосредственных прямых угрозах и фактах совершения АНВ в деятельность ОТИ и/или ТС (нарушение пункта 5.6.10 Требований N 43).

Зафиксированные Управлением Ространснадзора в акте проверки от 14.06.2013 N 07-46-01/395 нарушения, послужили основанием для составления государственным инспектором отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора протокола об административном правонарушении N 07-45-01/248 от 24.06.2013.

Постановлением государственного инспектора отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора от 11.07.2013 N 07-53-01/298 ОАО "РЖД" привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 11.15.1 Кодекса об административных правонарушениях в виде наложения административного штрафа в размере 30 000 рублей (в отношении эпизода отсутствия утвержденного плана обеспечения транспортной безопасности ОТИ производство в указанной части прекращено).

Не согласившись с указанным постановлением, общество обратилось с заявлением о признании его незаконным в связи с отсутствием в действиях состава вменяемого ему правонарушения, поскольку обществом представлены образцы пропусков, согласованные с уполномоченными подразделениями федерального органа исполнительной власти и также самостоятельно проводятся необходимые мероприятия по повышению профессиональной подготовки и квалификации сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, посчитал недоказанным событие правонарушения по факту отсутствия утвержденных образцов пропусков и принятием обществом всех необходимых мер по соблюдения требований об обеспечении транспортной безопасности. Апелляционный суд считает данные выводы суда обоснованными по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 2 Закона N 16-ФЗ целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.

Согласно части 2 статьи 4 вышеназванного Федерального закона обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Приказом Минтранса России от 08.02.2011 N 43 утверждены "Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта", которые определяют систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства.

В силу пункта 4 Требований по обеспечению транспортной безопасности, они являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры и распространяются на всех юридических и/или физических лиц, находящихся на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах железнодорожного транспорта.

Согласно п. 5.30.23 Требований N 43 субъект транспортной инфраструктуры обязан образцы пропусков всех видов согласовывать с уполномоченными подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности.

Судом первой инстанции установлено, что в соответствии с требованиями приказа Минтранса России от 08.02.2011 N 43 и приказа ОАО "РЖД" от 14.01.2013 N 3 Департаментом безопасности разработаны образцы постоянных, разовых пропусков, пропусков формы N 1, а также пропусков на служебный автотранспорт категории "А", "В" и "С. На дату проведения проверки (14.06.2013) и вынесения оспариваемого постановления все виды пропусков были согласованы с ФСБ России, ГУТ МВД России и Росжелдором, что подтверждается телеграммой N исх. - 8/27-1413/ЦБ от 21.03.2013 (л.д.17-18). Таким образом, требования данного пункта исполнены ОАО "РЖД" в полном объеме. В рассматриваемом случае имеет место несвоевременное их получение одним из структурных подразделений общества, следовательно, следует признать по данному эпизоду отсутствие события правонарушения.

Пунктом 5.12 Требований N 43 предусмотрена обязанность субъекта транспортной инфраструктуры осуществлять специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации.

Подпунктом 5.6.9 указанных Требований определено, что силы обеспечения транспортной безопасности включают лиц, ответственных за обеспечение транспортной безопасности, и персонал, непосредственно связанный с обеспечением транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, а также подразделения транспортной безопасности.

Приказом ОАО "РЖД" от 12.12.2011 N 183 утверждено Положение об организации обеспечения транспортной безопасности в ОАО "РЖД" (далее - Положение).

Руководство организацией обеспечения транспортной безопасности в ОАО "РЖД" определено частью II названного Положения.

В соответствии с п.13 ч.II Положения непосредственная реализация мер, направленных на обеспечение защищенности объектов железнодорожного транспорта, противодействие соответствующим угрозам совершения актов незаконного вмешательства, осуществляется руководителем подразделения филиала, другого структурного подразделения ОАО "РЖД", на которого в установленном порядке возложено управление производственной (технологической) деятельностью объекта железнодорожного транспорта в соответствии с его предназначением (далее - руководитель объекта железнодорожного транспорта).

Объектом железнодорожного транспорта в данном случае является железнодорожный вокзал Выборг.

Категорирование объекта транспортной инфраструктуры железнодорожный вокзал Выборг проведено (внесение в Реестр 30.05.2011, с присвоением второй категории (реестровый номер ЖВД 116013). Результаты оценки уязвимости ОТИ утверждены 29.05.2012 ( реестровый номер ЖДВ 116013).

В соответствии с Приказом Управления Ространснадзора от 10.02.2012 N 31 ответственным за транспортную безопасность на станциях назначены начальники железнодорожных станций.

На основании вышеизложенного, начальник вокзала Выборг либо лицо его замещающее непосредственно относятся к сотрудникам сил обеспечения транспортной безопасности и должны пройти специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку.

Оспариваемым постановлением общество привлечено к административной ответственности за неосуществление специальной профессиональной подготовки и повышения квалификации начальника вокзала Шелковского В.В. (приказ РДЖВ Сев-3 - 82 от 31.01.2013), как должностного лица, ответственного за обеспечение транспортной безопасности на объекте транспортной инфраструктуры- ж\д вокзал Выборг.

Министерством транспорта РФ и Федеральным агентством железнодорожного транспорта (далее - Росжелдор) во исполнение закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", Указа Президента РФ от 31.03.2010 N 403 "О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте" и Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте (утверждена Распоряжением Правительства РФ 30.07.2010 г. N1285-р) созданы Центры транспортной безопасности, предотвращения и защиты от чрезвычайных ситуаций на транспорте на базе подведомственных агентству ВУЗов.

Согласно разделу VI Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте, задачами создания системы профессиональной подготовки, обучения и аттестации специалистов и должностных лиц в области обеспечения транспортной безопасности, а также персонала, принимающего участие в обеспечении транспортной безопасности, в том числе в части предотвращения и защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на транспорте, являются:

-разработка методики и программ профессиональной подготовки и обучения, определение требований, порядка, способов и методов аттестации специалистов и должностных лиц в области обеспечения транспортной безопасности, а также персонала, принимающего участие в обеспечении транспортной безопасности;

-создание сети учебных центров профессиональной подготовки, обучения и аттестации специалистов и должностных лиц в области обеспечения транспортной безопасности, а также персонала, принимающего участие в обеспечении транспортной безопасности;

-обучение, подготовка и аттестация специалистов и должностных лиц в области обеспечения транспортной безопасности, а также персонала, принимающего участие в обеспечении транспортной безопасности;

-обучение должностных лиц и специалистов в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на транспорте.

Программа реализуется в рамках приоритетного направления деятельности Правительства Российской Федерации по обеспечению национальной безопасности.

Абзац 2 пункта 42 Типового положения об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации специалистов), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.1995 N 610, закрепляет за образовательным учреждением повышения квалификации полномочия по разработке, утверждению и реализации дополнительных образовательных программ самостоятельно с учетом потребностей заказчика.

В созданных Центрах на основании существующего законодательства разработаны, утверждены и реализовываются программы профессиональной подготовки, обучения и аттестации специалистов и должностных лиц в области обеспечения транспортной безопасности, а также персонала принимающего участие в обеспечении транспортной безопасности, в том числе в части предотвращения и защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на железнодорожном транспорте и метрополитене.

Кроме того, на официальном сайте Росжелдора (http://www.roszeldor.ru/trans_save /Inst_UTB) в разделе "Транспортная безопасность" опубликован Перечень подведомственных Росжелдору вузов, на базе которых открыты учебные центры транспортной безопасности. В указанном перечне опубликованы названия федеральных государственных бюджетных образовательных учреждений, номер лицензии на право ведения образовательной деятельности в области обеспечения транспортной безопасности и название учебных программ.

По заказу Правительства Российской Федерации в образовательных учреждениях на базе транспортных ВУЗов совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти были разработаны и утверждены учебные программы профессиональной подготовки на основании существующего законодательства, регламентирующего вопросы обеспечения безопасности в государстве и в сфере транспорта. Право образовательных учреждений на самостоятельное утверждение соответствующих программ непосредственно закреплено законодательством РФ. Ни приказом Минтранса РФ от 08.02.2011 N 43, ни иными нормативными актами не предусмотрено, что программы утверждаются компетентным органом государственной власти, уполномоченным в области обеспечения транспортной безопасности.

Таким образом, в настоящее время соответствующие программы и документы, регулирующие подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности, утверждены.

Как следует из пояснений заявителя, ОАО "РЖД" собственными силами организует обучение сотрудников в учебных заведениях, самостоятельно разработавших программы обучения по вопросам транспортной безопасности. Такое обучение прошел ответственный за транспортную безопасность в региональной дирекции - заместитель начальника Сухарев В.А., который впоследствии прочитал курс лекций начальникам вокзалов по вопросам транспортной безопасности. Согласно плану дополнительного профессионального образования руководителей, специалистов, служащих и рабочих СЗ РДЖВ на 2013 год предусмотрено, что, начальник вокзала Выборг будет направлен на обучение, при наличии выделенных лимитов финансирования.

Суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии в действиях общества вины во вменяемом правонарушении, при этом суд правомерно указал, что ОАО "РЖД" в полной мере использует весь перечень легитимных действий для урегулирования сложившейся ситуации.

В соответствии с пунктом 5.6.10 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать, принять и исполнять внутренние организационно-распорядительные документы, направленные на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС и являющиеся приложением к плану обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, в том числе: порядок информирования компетентного органа в области обеспечения транспортной безопасности и уполномоченных подразделений федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также территориального управления федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта о непосредственных, прямых угрозах и фактах совершения АНВ в деятельность ОТИ и/или ТС.

Как следует из пояснений представителя общества фактически данный порядок обществом разработан и вместе с проектом плана по обеспечению транспортной безопасности вокзала Выборг передан для согласования и утверждения в Северо-Западное территориальное управление Федерального агентства железнодорожного транспорта, однако проект плана не был утвержден и возвращен для доработки. 19.11.2013 проект плана вновь представлен для рассмотрения в Северо-западное территориальное управление Федерального агентства железнодорожного транспорта, что подтверждается сопроводительным письмом общества от 18.11.2013 N 292-РДЖВБЗ (вх. от 19.11.2013 N 3-07/119).

Согласно пояснениям ОАО "РЖД" общество по объективным причинам не имело возможности устранить нарушения законодательства о транспортной безопасности в части утверждения плана обеспечения транспортной безопасности ОТИ, не бездействовало и не бездействует в настоящее время и предпринимает все зависящие от себя меры по устранению нарушений.

Суд первой инстанции, оценив предпринимаемые обществом действия как невиновные принял во внимание, что приказом начальника Северо-Западной региональной дирекции железнодорожных вокзалов Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "РЖД" от 19.07.2012 N 01/1-385/П образована рабочая группа по разработке планов транспортной безопасности. На еженедельных заседаниях рабочей группы с лицами, ответственными за обеспечение транспортной безопасности на объектах Северо-Западной региональной дирекции железнодорожных вокзалов Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "РЖД", проводится работа, имеющая целью повышение уровня их профессиональных знаний и квалификации по вопросам транспортной безопасности.

В рассматриваемом случае общество доказало отсутствие вины во вменяемом ему нарушении пунктов 5.12 и 5.6.10 Требований N 43.

Согласно правовой позиции, изложенной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 27.04.2001 N 7-П, хозяйствующие субъекты не могут быть лишены возможности доказать, что нарушение правил вызвано чрезвычайными, объективно непредотвратимыми обстоятельствами и другими непредвиденными, непреодолимыми для данных субъектов отношений препятствиями, находящимися вне их контроля, при том, что они действовали с той степенью заботливости и осмотрительности, какая требовалась в целях надлежащего исполнения обязанностей, и что с их стороны к этому были приняты все меры.

В силу пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях отсутствие состава административного правонарушения является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Поскольку суд первой инстанции признал незаконным и отменил постановление от 04.07.2013 N 07-53-01/298, решение суда подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба административного органа без удовлетворения.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 06 декабря 2013 года по делу N А56-48332/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса РФ, в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Г.В. Борисова

Судьи

И.Д. Абакумова И.Б. Лопато