Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 10 февраля 2011 г. N 07АП-11261/10

г. Томск

10 февраля 2011 г.

Дело N А45-14053/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 09.02.2011.

Полный текст постановления изготовлен 10.02.2011.

Седьмой арбитражный апелляционный суд

в составе: председательствующего Хайкиной С.Н.

судей: Л.И. Жданова, М.Х. Музыкантова

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Шкляр Т.Г., с использованием средств аудиозаписи

при участии в заседании:

от заявителя: Бердников Д.В. - доверенность от 21.12.2010 г.

заинтересованного лица: без участия, извещен

от третьего лица: без участия, извещен

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Департамента земельных и имущественных отношений мэрии г. Новосибирска на решение арбитражного суда Новосибирской области от 26.10.2010 года по делу N А45-14053/2010 (судья Абаимова Т.В.)по заявлению Департамента земельных и имущественных отношений Мэрии г. Новосибирска

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области третье лицо: муниципальное унитарное предприятие г. Новосибирска "Кадастровое бюро"

о признании незаконными решения и предписания,

УСТАНОВИЛ:

Департамент земельных и имущественных отношений мэрии города Новосибирска (далее - заявитель, Департамент) обратился в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (далее - заинтересованное лицо, антимонопольный орган, Управление) о признании незаконными решения по делу N 71 от 31.05.2010 и предписания N 31 от 31.05.2010.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования на предмет спора, привлечено муниципальное унитарное предприятие г. Новосибирска "Кадастровое бюро" (далее - третье лицо, МУП "Кадастровое бюро", предприятие).

Решением Арбитражного суда Новосибирской области от 26.10.2010 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Департамент земельных и имущественных отношений мэрии города Новосибирска обратился в Седьмой арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит его отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований заявителя.

В жалобе апеллянт указывает на то, что определенные и сформированные МУП "Кадастровое бюро" территориальные зоны наряду с протоколами публичных слушаний являются лишь рабочим этапом при подготовке и принятии правил землепользования и застройки, в связи с чем определенные и сформированные им территориальные зоны не имеют юридической силы до их утверждения решением Совета депутатов города Новосибирска.

МУП "Кадастровое бюро" не может совмещать функции органа местного самоуправления, поскольку правила землепользования и застройки не утверждает.

Более подробно доводы изложены в апелляционной жалобе.

В судебном заседании представитель апеллянта поддержал доводы жалобы, настаивал на ее удовлетворении.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области, третье лицо, Муниципальное унитарное предприятие г. Новосибирска "Кадастровое бюро" о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом, в судебное заседание представители не явились. В соответствии со ст. 156 АПК РФ дело рассмотрено в отсутствии лиц, участвующих в деле.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, проверив в соответствии со статьей 268 АПК РФ законность и обоснованность решения Арбитражного суда Новосибирской области от 26.10.2010, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в антимонопольный орган поступило обращение ассоциации "Топогрофо-геодезические предприятия" о совмещении МУП "Кадастровое бюро" функций хозяйствующего субъекта и контролирующего органа. Рассмотрев обращение, Управление вынесло решение, которым Департамент признан нарушившим часть 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006 "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ). Нарушение выразилось в наделении департаментом МУП "Кадастровое бюро" функцией органа местного самоуправления - определение и формирование территориальных зон.

На основании указанного решения антимонопольным органом выдано предписание N 31 от 31.05.2010, в соответствии с которым департаменту в срок до 01.07.2010 необходимо прекратить нарушение антимонопольного законодательства, для чего внести изменения в устав МУП "Кадастровое бюро", исключив из пункта 2.2 вид деятельности "определение и формирование территориальных зон".

Полагая, что решение и предписание противоречат требованиям действующего законодательства, Департамент обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая Департаменту земельных и имущественных отношений мэрии города Новосибирска в удовлетворении заявления о признании недействительными ненормативных правовых актов, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемые решение и предписание от 31.05.2010 соответствуют Федеральному закону N 135-ФЗ. Передача функций органа местного самоуправления МУП "Кадастровое бюро" по "определению и формированию территориальных зон" является нарушением требований части 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ.

Седьмой арбитражный апелляционный суд считает выводы суда первой инстанции соответствующими установленным по данному делу фактическим обстоятельствам и основанными на правильном применении норм материального и норм процессуального права.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный акт (решение или действие) не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и, нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Следовательно, основаниями для принятия арбитражным судом решения о признании акта государственного органа и органа местного самоуправления недействительным (решения или действия - незаконным) являются одновременно как несоответствие акта закону или иному правовому акту (незаконность акта), так и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) государственного органа, входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с частями 1, 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30 октября 2007 года N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".

Как следует из устава МУП "Кадастровое бюро", предприятие создано на основании постановления мэра г. Новосибирска от 04.11.2002 N 2421, его учредителем является муниципальное образование - город Новосибирск, целями предприятия являются - удовлетворение общественных потребностей в результате его деятельности, получение прибыли, проведение землеустроительных и топографо-геодезических работ на территории города.

Согласно пункту 2.2 устава одним из видов деятельности предприятия является определение и формирование территориальных зон.

Территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ).

Согласно пункту 8 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В соответствии с частью 2 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ правила землепользования и застройки включают в себя:

1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила;

2) карту градостроительного зонирования;

3) градостроительные регламенты.

В силу части 4 статьи 30 Кодекса границы территориальных зон устанавливаются на карте градостроительного зонирования.

Виды и состав территориальных зон указаны в статье 35 Градостроительного кодекса РФ.

В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые,-общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон (часть 1 статьи 35 Кодекса).

Согласно статье 34 Градостроительного кодекса РФ границы территориальных зон устанавливаются при подготовке правил землепользования и застройки.

В соответствии с частью 5 статьи 31 Градостроительного кодекса РФ решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки принимается главой местной администрации.

Одновременно с принятием решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки главой местной администрации утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки (часть 6 статьи 31 Кодекса РФ).

Постановлением мэра от 30.10.2006 N 1135 "О подготовке проекта правил землепользования и застройки города Новосибирска" создана комиссия по подготовке проекта правил землепользования и застройки города Новосибирска и утвержден ее состав, утверждено Положение о комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки города Новосибирска.

В соответствии с пунктом 1.2 указанного постановления комиссия является постоянно действующим органом мэрии Новосибирска по организации подготовки проекта правил землепользования и застройки города, решению вопросов, связанных с разработкой, утверждением Правил и внесением в них изменений.

В функции комиссии входит, в том числе:

* подготовка проекта Правил, проекта изменений в Правила, осуществление доработки проекта Правил (пункт 2.1.);

* прием предложений заинтересованных лиц о подготовке проекта Правил, об изменении границ территориальных зон, градостроительных регламентов. Прием заявлений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, об изменении разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования (пункт 2.2.);

* подготовка и представление мэру заключений с рекомендациями о внесении в соответствии с поступившими предложениями изменений в Правила, проект Правил или об отклонении таких предложений с указанием причин (пункт 2.3).

Согласно части 9 статьи 31 Градостроительного кодекса РФ орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации.

Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления (часть 1 статьи 32 Градостроительного кодекса РФ).

Исходя из изложенного суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что предварительное установление границ территориальных зон на карте градостроительного зонирования и, соответственно, их определении и формирование, относится к функции комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки города Новосибирска.

Поскольку указанная комиссия является постоянно действующим органом мэрии Новосибирска, которая в свою очередь является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования города Новосибирска (пункт 1 статьи 40 Устава г. Новосибирска), следовательно, определение и формирование территориальных зон, осуществляемое при подготовке правил землепользования и застройки, относится к функциям органа местного самоуправления.

При таких обстоятельствах довод заявителя о том, что определение и формирование МУП "Кадастровое бюро" территориальных зон, является лишь рабочим этапом при подготовке и принятии правил землепользования и застройки, является несостоятельным.

Апелляционный суд считает правомерным вывод суда первой инстанции о наличии в действиях Департамента по наделению МУП "Кадастровое бюро" функцией "определение и формирование территориальных зон" признаков нарушения части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, в связи с чем обоснованно отказал в удовлетворении заявленных требований.

Доводы апелляционной жалобы по обстоятельствам дела, проверенные судом апелляционной инстанции, не свидетельствуют о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права и сводятся лишь к иному, чем у суда, неверному толкованию норм действующего в проверяемый период законодательства и переоценке обстоятельств дела, в силу чего не являются основаниями для отмены по существу правильно принятого судом первой инстанции решения.

При изложенных обстоятельствах, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь п.1 ст. 269, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Новосибирской области от 26.10.2010 по делу N А45-14053/2010 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий

С.Н. Хайкина

Судьи

Л.И. Жданова М.Х. Музыкантова