Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 марта 2014 г. N 17АП-1118/14

г. Пермь

05 марта 2014 г.

Дело N А60-29570/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 04 марта 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 05 марта 2014 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Полевщиковой С.Н.

судей Борзенковой И.В., Голубцова В.Г.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Черпаковой К.С.

при участии:

от истца ООО "Авто-Ном" (ОГРН 11026600000350, ИНН 6673158673) - Шарова А.А., доверенность от 01.10.2013

от ответчиков: 1) Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ОГРН 1037739085636, ИНН 7710168360), 2) Свердловской области в лице Министерства финансов Свердловской области (ОГРН 1026605256589, ИНН 6661004608) - не явились, извещены

от третьих лиц: 1) Администрации г. Екатеринбурга в лице Комитета по социальной политике, 2) Министерства социальной политики Свердловской области, 3) Администрация г. Екатеринбурга в лице Комитета по транспорту, организации дорожного движения и развитию улично-дорожной сети, 4) ОАО "Информационная сеть", 5) Екатеринбургская городская Дума - не явились, извещены

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционные жалобы ответчиков Свердловской области в лице Министерства финансов Свердловской области, Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Свердловской области от 20 декабря 2013 года

по делу N А60-29570/2013,

принятое судьей Проскуряковой И.А.

по иску ООО "Авто-Ном"

к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, Свердловской области в лице Министерства финансов Свердловской области

третьи лица: 1) Администрация г. Екатеринбурга в лице Комитета по социальной политике, 2) Министерство социальной политики Свердловской области, 3) Администрация г. Екатеринбурга в лице Комитета по транспорту, организации дорожного движения и развитию улично-дорожной сети, 4) ОАО "Информационная сеть", 5) Екатеринбургская городская Дума

о взыскании 21 495 498 руб. 32 коп.

установил:

ООО "Авто-Ном" (далее - общество), с учетом принятого судом первой инстанции в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) уточнения, обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с иском о взыскании убытков, понесенных в связи с перевозкой льготных категорий пассажиров на Екатеринбургском городском автомобильном транспорте по регулярным маршрутам N 36, 38, 09, 08, 06, 063, 067 в период 2012 года по июль 2013 года льготной категории граждан, относящихся к федеральному и региональному регистрам льготников, в размере 20 963 937 руб. 62 коп., в том числе, с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в размере 8 083 115 руб. 32 коп., со Свердловской области в лице Министерства Финансов за счет казны Свердловской области в размере 12 880 822 руб. 30 коп.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 20 декабря 2013 года исковые требования удовлетворены.

Не согласившись с судебным актом, ответчики обратились с апелляционными жалобами.

Министерство финансов Свердловской области в апелляционной жалобе просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований, ссылаясь на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела, нарушение и неправильное применение судами норм материального и процессуального права.

По мнению Министерства финансов Свердловской области, при разрешении заявленных требований суд немотивированно, в отсутствие вины и причинно-следственной связи возложили ответственность на Российскую Федерацию и Свердловскую область, так как органы местного самоуправления муниципального образования г. Екатеринбург, осуществляя собственное правовое регулирование уже установленных органами государственной власти мер социальной поддержки по проезду посредством введения для льготников г. Екатеринбурга социальной транспортной карты, вышли за пределы своей компетенции.

Судом неправильно истолкованы и применены к обстоятельствам настоящего дела положения Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ, так как указанный закон не возлагает на органы местного самоуправления полномочия по принятию мер социальной поддержки федеральных и региональных льготников.

Судом на Российскую Федерацию и Свердловскую область возлагается обязанность профинансировать из федерального и областного бюджета дополнительный объем мер социальной поддержки для льготников, включенных в федеральный и областной регистры, проживающих на территории конкретного муниципального образования.

Решением Екатеринбургской городской Думы от 22.12.2009 N 72/15 установлены дополнительные меры социальной поддержки в виде права льготного проезда на всех видах городского пассажирского транспорта общего пользования на основании персональной бесконтактной микропроцессорной пластиковой карты "Социальная транспортная карта" отдельным категориям граждан. Министерство финансов Свердловской области настаивает, поскольку решением Екатеринбургской городской Думы от 22.12.2009 N 72/15 установлена дополнительная мера социальной поддержки, то и расходные обязательства возникают у муниципального образования. Кроме того, судом не дана оценка решению Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области от 03.04.2012 N 46.

Также, не согласившись с решением суда, Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации обратилась с апелляционной жалобой.

Министерство финансов Российской Федерации не согласно с выводами суда о том, что меры социальной поддержки льготной категории граждан, являются расходными обязательствами Российской Федерации и Свердловской области, а обязательство по финансированию выпадающих доходов истца, возникших в результате предоставления льгот по проезду, несёт Российская Федерация и Свердловская область.

По мнению Министерства финансов Российской Федерации, убытки истца находятся в прямой причинно-следственной связи с бездействием администрации г. Екатеринбург и принятием решения от 22.12.2009 N 72/15. Судом оценка действиям (бездействию) администрации г. Екатеринбург дана не была.

В нарушение положений ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации на Министерство финансов Российской Федерации возложена ответственность за бездействие, "выразившееся в отсутствии возмещения истцу разницы между стоимостью провозной платы граждан исходя из тарифов на проезд, утверждённых в установленном порядке, и стоимостью льготного проезда по социальной транспортной карте".

Суд, ссылаясь на положения Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ, указал, что меры социальной защиты инвалидов, социальной поддержки ветеранов и лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации.

Однако Федеральный закон N 122-ФЗ положений, возлагающих на федеральные органы исполнительной власти обеспечить ввод эффективных правовых механизмов, обеспечивающих сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан, не предусматривает. Данная обязанность была делегирована субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям.

Постановлением Правительства Свердловской области от 30.12.2008 N 1426-ПП был утверждён Порядок и условия назначения и выплаты ежегодного пособия на проезд по территории Свердловской области на всех видах городского пассажирского транспорта и на автомобильном транспорте общего пользования пригородных маршрутов для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых, относится к ведению Российской Федерации, порядке его индексации, которым были установлены дополнительные меры социальной поддержки для отдельных категорий граждан, относящихся к федеральным спискам льготников, в виде пособий на проезд на всех видах городского пассажирского транспорта и на автомобильном транспорте общего пользования пригородных маршрутов.

Пунктом 4 указанного постановления было установлено, что финансирование расходов, связанных с его реализацией, осуществляется за счет средств областного бюджета, предусмотренных в законе Свердловской области об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Министерству социальной политики Свердловской области на выплату ежегодного пособия на проезд. Следовательно, Министерство финансов Российской Федерации является ненадлежащим ответчиком и оснований для взыскания за счёт казны Российской Федерации не имеется.

Истец в нарушение требований ст. 65 АПК РФ не представил ни одного доказательства, свидетельствующего о бездействии Министерства финансов Российской Федерации, в результате которого истец потерпел убытки. В действиях (бездействии) Министерства финансов Российской Федерации отсутствует неправомерность, вследствие которой истцу причинен ущерб.

По мнению Министерства финансов Российской Федерации, судами необоснованно удовлетворены требования истца исходя из тарифов на проезд, установленных Региональной энергетической комиссией Свердловской области, истцом представлены некорректные расчётные данные.

Екатеринбургская городская Дума, Администрация г. Екатеринбурга в лице Комитета по социальной политики и общество представили отзывы, в которых просят обжалуемый судебный акт оставить без изменения.

Ответчики и третьи лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в заседание суда не направили своих представителей, от Минфина Свердловской области, Екатеринбургской городской думы поступили заявления о рассмотрении дела в отсутствие представителей, что в порядке п. 2, 3 ст. 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела без их участия.

В судебном заседании представитель истца поддержала доводы, изложенные в отзыве на жалобы.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст. 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, истец является коммерческой организацией, основным видом деятельности которой является перевозка пассажиров автомобильным транспортом на платной основе, целью деятельности - получение прибыли.

В соответствии с заключенными с администрацией г. Екатеринбурга договорами от 14.02.2013 г. N 2Э/2013, от 12.04.2011 г. N 36/2011, от 01.11.2012 г. N 09/2012, от 07.06.2012 г. N 08/2012, от 09.07.2012 г. N 06/2012, от 07.06.2012 г. N 063/2012, от 07.06.2012 г. N 067/2012, истец с 2012 года по июль 2013 года осуществлял на территории муниципального образования "город Екатеринбург" по маршрутам регулярного городского сообщения NN 36, 38, 09, 08, 06, 063, 067 перевозку пассажиров, в том числе относящихся к федеральному и региональному регистрам льготников - на основании электронной социальной транспортной карты, введенной постановлением Главы Екатеринбурга от 29.12.2009 N 5922 "О реализации Решения Екатеринбургской городской Думы от 22.12.2009 N 72/15".

Полагая, что убытки по перевозке указанных льготных категорий граждан не были возмещены по причине бездействия Российской Федерации и Свердловской области, общество, ссылаясь на положения ст. 16, 1069, 1071, 1082 Гражданского кодекса Российской Федерации, обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым иском.

Удовлетворяя заявленные требования, суд исходил из наличия для этого правовых оснований.

Между тем судом не учтено следующее.

Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы социальной защиты.

В соответствии со ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В силу ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление обеспечивает решение вопросов местного значения. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Следовательно, органы местного самоуправления не вправе принимать муниципальные правовые акты по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Из материалов дела следует и участвующими в деле лицами не было оспорено, что в целях реализации полномочий Свердловской области в сфере социальной поддержки граждан, предусмотренных подп. 24 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", и с учетом требований Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ ("о монетизации льгот") нормативными правовыми актами Свердловской области с 01.02.2009 были установлены для всех льготников, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению субъектов Российской Федерации, проживающих на территории Свердловской области, единые меры социальной поддержки по проезду в городском и пригородном транспорте на территории Свердловской области в виде ежемесячного пособия на проезд в размере 275 руб. (размер пособия ежегодно индексируется и в 2012 составил 342 руб.).

К таким нормативным правовым актам Свердловской области, в частности относятся: Закон Свердловской области от 25.11.2004 N 190-03 "О социальной поддержке ветеранов в Свердловской области" (ст. 9 и 11); Закон Свердловской области от 25.11.2004 N 191-03 "О социальной поддержке реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, в Свердловской области" (ст. 2); Закон Свердловской области от 20.11.2009 N 100-03 "О социальной поддержке многодетных семей в Свердловской области" (ст. 2); постановление Правительства Свердловской области от 30.12.2008 N 1428-ПП "О размере, порядке и условиях назначения и выплаты ежемесячного пособия на проезд по территории Свердловской области на всех видах городского пассажирского транспорта и на автомобильном транспорте общего пользования пригородных маршрутов и порядке его индексации".

Вопросы правомерности замены льгот в натуральной форме денежной компенсацией и достаточности размера данной компенсации являлись предметом судебного исследования и оценки, и нашли свое подтверждение в судебных актах Уставного суда Свердловской области (постановление от 14.05.2009) и Свердловского областного суда (решение от 06.05.2009, оставленное без изменения определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 19.08.2009 N 45-Г09-21).

Кроме того, федеральным льготникам, в соответствии со статьей 26.3.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", установлена дополнительная мера социальной поддержки в виде ежегодного пособия на проезд в размере 600 рублей, что предусмотрено Постановлением Правительства Свердловской области от 30.12.2008 N 1426-ПП "О размере, порядке и условиях назначения и выплаты ежегодного пособия на проезд по территории Свердловской области на всех видах городского пассажирского транспорта и на автомобильном транспорте общего пользования пригородных маршрутов для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки, которых относится к ведению Российской Федерации, порядке его индексации" (размер данного пособия в 2012 году с учетом индексации составил 745 руб.).

Факты надлежащего исполнения Российской Федерацией и Свердловской областью принятых обязательств по предоставлению в 2010-2012 годах вышеуказанных мер социальной поддержки по проезду региональным и федеральным льготникам подтвержден материалами дела и участвующими в деле лицами не оспорен.

В соответствии со ст. 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежатвозмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Согласно ст.790 Гражданского кодекса Российской Федерации, в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

В силу ст. 126 Гражданского кодекса Российской Федерации Российская Федерация и субъекты Российской Федерации не отвечают по обязательствам муниципальных образований.

В соответствии со ст. 20 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан.

Финансирование указанных полномочий не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Из содержания искового заявления и иных материалов дела усматривается, что заявленные к взысканию убытки понесены истцом в результате льготного проезда отдельных категорий граждан на основании персональной бесконтактной микропроцессорной пластиковой карты "Социальная транспортная карта", установленной Решением Екатеринбургской городской Думы от 22.12.2009 N 72/15 "О социальной транспортной карте" и введенной наряду с другими электронными проездными билетами для проезда на городском общественном транспорте города Екатеринбурга актом муниципального образования - постановлением Главы Екатеринбурга от 29.12.2009 N 5922 "О реализации Решения Екатеринбургской городской Думы от 22.12.2009 N 72/15".

Согласно ст.86 Бюджетного кодекса РФ, расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. Расходные обязательства муниципального образования устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет соответствующего местного бюджета.

Поскольку нормативными правовыми актами Российской Федерации и Свердловской области дополнительная мера социальной поддержки в виде льготного проезда граждан, включенных в федеральный и областной регистры, на всех видах городского пассажирского транспорта общего пользования (автобус, трамвай, троллейбус, метрополитен) по территории Свердловской области, не устанавливалось; в установленном порядке государственные полномочия по предоставлению такой меры социальной поддержки органам местного самоуправления не передавались и на истца, как на перевозчика, обязанность по предоставлению данной льготы не возлагалась, у судов первой и апелляционной инстанций не имелось правовых оснований для вывода о возникновении у Российской Федерации и Свердловской области расходных обязательств по возмещению перевозчику (истцу) понесенных им в 2010-2012 годах убытков в результате льготного проезда отдельных категорий граждан на основании персональной бесконтактной микропроцессорной пластиковой карты "Социальная транспортная карта", установленной решением Екатеринбургской городской Думы от 22.12.2009 N 72/15 "О социальной транспортной карте".

В части ссылки суда на положения Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ ("о монетизации льгот") суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

В соответствии с преамбулой данный закон принимается на основании разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также с учетом закрепленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами вопросов местного значения. В данном законе решаются задачи приведения системы социальной защиты граждан, которые пользуются льготами и социальными гарантиями и которым предоставляются компенсации, в соответствии с принципом разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также принципами правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой.

При этом, как Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ ("о монетизации льгот"), так и Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержат положений, предоставляющих полномочия органам местного самоуправления устанавливать меры социальной поддержки отдельным категориям граждан (ветераны, инвалиды, труженики тыла и т.д.) за счет средств федерального и ли областного бюджетов.

Суд апелляционной инстанции признает ошибочными выводы суда о том, что Решение Екатеринбургской городской Думы от 22.12.2009 N 72/15 "О социальной транспортной карте" принято в целях реализации положений Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ ("о монетизации льгот") в качестве введения механизма, обеспечивающего сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан, право льготного проезда, которых предусмотрено федеральными законами.

В преамбуле названного Решения Екатеринбургской Думы сделана ссылка на Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", мера социальной поддержки установлена в качестве дополнительной, однако, указание на то, что решение принимается во исполнение требований Федерального закона N 122-ФЗ, отсутствует.

Также необоснованной является ссылка суда на правовую позицию, изложенную в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.06.2009 N 2992/09, поскольку в рамках настоящего дела по решению органов местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург" отдельным категориям граждан, оказание мер социальной поддержки, которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, на территории отдельного муниципального образования предоставляется больший объем прав и льгот, чем таким же льготникам, проживающим на территориях иных муниципальных образований, но в пределах Свердловской области. Данное обстоятельство, по мнению суда апелляционной инстанции, не соответствует принципу равной доступности и является нарушением ст. 19 Конституции Российской Федерации, в силу которой государство гарантирует равенство прав граждан независимо от места жительства.

Иные выводы суда с учетом правовой позиции, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 19.08.2009 N 45-Г09-21, также не могут являться основанием для удовлетворения заявленных в рамках настоящего дела требований истца, предъявленных к Российской Федерации и Свердловской области как субъекту Российской Федерации.

При таких обстоятельствах, в результате неправильного применения судом норм материального права решение суда подлежит отмене, в удовлетворении исковых требований следует отказать.

В соответствии со ст. 110 АПК РФ расходы по уплате госпошлины по иску относятся на истца, излишнее уплаченные 6251,32 руб. подлежат возврату истцу из федерального бюджета.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 110, 176, 258, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 20 декабря 2013 года по делу N А60-29570/2013 отменить.

В удовлетворении иска отказать.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Авто-Ном" (ОГРН 1076673000370, ИНН 6673158673) из федерального бюджета излишне уплаченную по платежному поручению N 848 от 01.08.2013 государственную пошлину по иску в размере 6251 (шесть тысяч двести пятьдесят один) рубль 32 (тридцать две) копейки.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

С.Н.Полевщикова

Судьи

И.В.Борзенкова В.Г.Голубцов