Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 февраля 2014 г. N 18АП-12148/13

г. Челябинск

28 февраля 2014 г.

Дело N А76-12192/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 26 февраля 2014 года.

Постановление в полном объёме изготовлено 28 февраля 2014 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Малышевой И.А.,

судей Кузнецова Ю.А., Толкунова В.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Свистун Н.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело N А76-12192/2013 Арбитражного суда Челябинской области по заявлению Администрации города Челябинска к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области о признании недействительными решения N 5166/07 от 22.05.2013 по делу N20-07/13 и предписания N 5167/07 от 07.05.2013 по делу N20-07/13.

В судебном заседании приняли участие представители:

от заявителя-Администрации г. Челябинска - Овчинников А.Н. (удостоверение N 523, доверенность N 05-1006 от 04.07.2012);

от заинтересованного лица-Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - Подивилова Ю.В. (удостоверение N 9135, доверенность N 4 от 09.01.2014);

от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - Главного управления архитектуры и градостроительства Администрации г. Челябинска - Литвина З.И. (удостоверение N 37, доверенность от 31.10.2012).

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом, в том числе телеграфом и публично, посредством размещения информации на официальном Интернет - сайте.

В порядке ст. 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлялись перерывы с 19.02.2014 по 25.02.2014 и с 25.02.2014 по 26.02.2014. Резолютивная часть постановления объявлена 26.02.2014.

Администрация г. Челябинска (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - заинтересованное лицо, антимонопольный орган, УФАС по Челябинской области) о признании незаконными решения от 22.05.2013 N 5166/07 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 20-07/13 и предписания от 07.05.2013 N 5167/07 по делу N 20-07/13 о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Определением суда первой инстанции от 26.06.2013 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: 1) Главное управление архитектуры и градостроительства г. Челябинска, 2) общество с ограниченной ответственностью "Востокметаллургмонтаж-1", 3) общество с ограниченной ответственностью "Аквилон Плюс", 4) общество с ограниченной ответственностью "Хлебница", 5) индивидуальный предприниматель Исагов Ракиф Абиали Оглы, 6) индивидуальный предприниматель Берсенева Оксана Михайловна, 7) индивидуальный предприниматель Звигинцева Ольга Сергеевна.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 03.10.2013 (резолютивная часть объявлена 27.09.2013) заявленные требования удовлетворены частично: признаны недействительными пункты 1 и 2 резолютивной части решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области от 22.05.2013 N 5166/07 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 20-07/13. Кроме того, признано недействительным предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области от 07.05.2013 по делу N20-07/13. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, Администрация г. Челябинска и Управление Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области обжаловали его в апелляционном порядке.

В соответствии с частью 6.1 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при наличии оснований, предусмотренных частью 4 статьи 270 настоящего Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции рассматривает дело по правилам, установленным для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции, в срок, не превышающий трёх месяцев со дня поступления апелляционной жалобы вместе с делом в арбитражный суд апелляционной инстанции. О переходе к рассмотрению дела по правилам суда первой инстанции выносится определение с указанием действий лиц, участвующих в деле, и сроков осуществления этих действий.

В силу пункта 4 части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены решения арбитражного суда первой инстанции в любом случае является принятие судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлечённых к участию в деле.

При рассмотрении апелляционных жалоб Администрации г. Челябинска и Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области суд апелляционной инстанции установил, что, признавая пункт 3 резолютивной части решения антимонопольного органа законным и обоснованным, суд первой инстанции в решении сделал вывод о несоблюдении Администрацией г.Челябинска установленного пунктом 5 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации срока принятия ненормативного правового акта о предоставлении земельных участков в собственность за плату или бесплатно либо о передаче в аренду земельного участка в отношении индивидуального предпринимателя Петровой О.В. (далее - ИП Петрова О.В.) и общества с ограниченной ответственность "Аптека Классика" (далее - ООО "Аптека Классика"), не привлечённых к участию в деле.

Поскольку данные лица прямо указаны в пункте 3 резолютивной части решения антимонопольного органа, решение суда также содержит выводы о правах и обязанностях указанных лиц, коллегия судей апелляционного суда пришла к выводу о том, что обжалуемый судебный акт затрагивает права и законные интересы индивидуального предпринимателя Петровой О.В. и общества с ограниченной ответственность "Аптека Классика", которые к участию в деле судом первой инстанции привлечены не были, в связи с чем суд апелляционной инстанции пришёл к заключению о том, что решение суда вынесено в отношении лиц, не привлечённых к участию в деле.

Определением от 13.12.2013 суд апелляционной инстанции перешёл к рассмотрению дела по правилам, установленным Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации для рассмотрения дела в суде первой инстанции. К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, данным определением были привлечены индивидуальный предприниматель Петрова О.В. и общество с ограниченной ответственностью "Аптека Классика".

При рассмотрении настоящего дела по правилам суда первой инстанции судом апелляционной инстанции установлено следующее:

Управлением Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области проводилась плановая проверка на предмет соблюдения органами местного самоуправления положений статей 15-21 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) и статьи 15 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон о торговле).

По результатам проведения данной проверки в действиях Администрации антимонопольным органом был выявлен ряд нарушений требований антимонопольного законодательства и Закона о торговле, а именно, такие нарушения обнаружены:

-в действиях по установлению в распоряжениях о предоставлении земельных участков для размещения (установки) и эксплуатации временных нестационарных объектов положений, согласно которым одним из обязательных условий использования земельного участка является его освобождение по требованию Администрации города Челябинска, а также требований к хозяйствующим субъектам о необходимости заключения с Администрациями районов города Челябинска договоров на благоустройство и санитарное содержание территории, определённой Администрациями районов, в соответствии с Правилами благоустройства города Челябинска, установлены признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, статьи 15 Закона о торговле;

-в действиях по несоблюдению установленного срока принятия решений о предоставлении земельных участков для размещения (установки) и эксплуатации временных нестационарных объектов установлены признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В ходе проверки был составлен акт проверки N 2 от 28.12.2012, в котором выявленные нарушения отражены (т. 1 л.д. 45-62).

На данный акт заявителем представлены письменные возражения от 23.01.2013 (т. 1 л.д. 63-71).

По результатам проведённой проверки УФАС по Челябинской области приказом N 116 от 11.04.2013 возбудило дело N 20-07/13 по признакам нарушения Администрацией г. Челябинска ст. 15 Закона о защите конкуренции и ст. 15 Закона о торговле (т. 1 л.д. 74) и вынесло решение N5166/07 от 22.05.2013 по делу N 20-07/13 (резолютивная часть объявлена 07.05.2013), в соответствии с которым:

1.Признаны нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, статьи 15 Закона о торговле действия Администрации города Челябинска по установлению в распоряжениях от 20.05.2011 N 3025-к, от 11.03.2011 N 1336-к, от 1.1.03.2011 N 1319-к, от 07.06.2011 N 3294-к, от 12.09.2011 N 5643-к, от 04.07.2012 N 3596-к о предоставлении земельных участков для размещения (установки) и эксплуатации временных нестационарных объектов условия об освобождении земельного участка по требованию Администрации, предоставляющего Администрации возможность без обоснования причин принять решение об освобождении земельного участка, что создаёт неопределённость в сроках возможного использования хозяйствующим субъектом земельных участков, может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции в результате устранения хозяйствующих субъектов с рынка путём предъявления Администрацией указанных требований в любое время после заключения договора.

2.Признаны нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции действия Администрации города Челябинска по установлению в распоряжениях от 20.05.2011 N 3025-к, от 11.03.2011 N 1336-к, от 11.03.2011 N 1319-к, от 07.06.2011 N 3294-к, от 12.09.2011 N 5643-к, от 04.07.2012 N 3596-к о предоставлении земельных участков для размещения (установки) и эксплуатации временных нестационарных объектов требования к хозяйствующим субъектам о необходимости заключения с Администрацией районов города Челябинска договоров на благоустройство, поскольку это противоречит действовавшему в 2011 году "Порядку оформления документов для предоставления земельных участков для размещения (установки) и эксплуатации временных некапитальных стационарных объектов на территории города Челябинска", утверждённому решением Челябинской городской Думы от 26.05.2009 N 3/10, и пункту 5 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации и может повлечь необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на соответствующих товарных рынках.

3.Признаны нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции действия Администрации по несоблюдению установленного срока принятия решений о предоставлении земельных участков для размещения (установки) и эксплуатации временных нестационарных объектов ИП Петровой О.В. и ООО "Аптека Классика", что могло привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции путём создания необоснованных препятствий при осуществлении деятельности хозяйствующими субъектами (т. 2 л.д. 16-21).

На основании указанного решения 07.05.2013 Администрации г. Челябинска антимонопольным органом выдано предписание N 5167/07 по делу N 20-07/13, которым УФАС предписывало устранить допущенные нарушения, а именно, не включать в распоряжения о предоставлении земельных участков условие, согласно которому требованием к использованию земельных участков является его освобождение по требованию Администрации города Челябинска, а также требование к хозяйствующим субъектам о необходимости заключения с Администрацией районов города Челябинска договоров на благоустройство (т. 2 л.д. 22).

Не согласившись с указанными решением и предписанием, заявитель обратился в суд с требованием о признании их недействительными.

Опираясь на положения ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации, п.10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введение в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и "Порядка оформления документов для предоставления земельных участков для размещения (установки) и эксплуатации временных некапитальных стационарных объектов на территории города Челябинска", утверждённого решением Челябинской городской Думы от 26.05.2009 N 3/10, Администрация утверждает, что содержащиеся в распоряжениях от 20.05.2011 N 3025-к, от 11.03.2011 N 1336-к, от 1.1.03.2011 N 1319-к, от 07.06.2011 N 3294-к, от 12.09.2011 N 5643-к, от 04.07.2012 N 3596-к о предоставлении земельных участков для размещения (установки) и эксплуатации временных нестационарных объектов условия об освобождении земельных участков по требованию Администрации в любое время, а также требования к хозяйствующим субъектам о необходимости заключения с Администрациями районов города Челябинска договоров на благоустройство не нарушают законодательство о конкуренции, поскольку данные условия на момент принятия соответствующих распоряжений являлись типовыми и включались в распоряжения о предоставлении земельных участков в порядке ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации для всех без исключения субъектов предпринимательской деятельности, желающих арендовать земельные участки для размещения временных нестационарных объектов, а не только в спорные распоряжения, в подтверждение чего заявителем представлен ряд других распоряжений о предоставлении земельных участков для установки и размещения временных нестационарных объектов иными субъектами предпринимательской деятельности. Помимо этого, заявитель в обоснование своей позиции по делу в данной части утверждает, что само по себе включение в распоряжения о предоставлении земельных участков условий о необходимости заключения договоров на благоустройство с Администрациями районов, а также о включении в договоры аренды условия о возможности досрочного их расторжения по требованию Администрации не имеет правового значения и не влечёт для арендаторов правовых последствий, поскольку соответствующие правовые последствия вытекают исключительно из соответствующих договоров, в то время как единственным правовым последствием принятия перечисленных выше распоряжений является решение о предоставлении в аренду определённых земельных участков.

Заявитель также считает необоснованным вывод антимонопольного органа о том, что нарушением ст. 15 Закона о конкуренции является нарушение сроков рассмотрения вопросов и принятия решений о предоставлении земельных участков в аренду для размещения временных нестационарных объектов ИП Петровой О.В. и ООО "Аптека Классика" ввиду отсутствия в деле доказательств того, что данные действия привели или могли привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Кроме того, ссылаясь на пункт 34"Порядка оформления документов для предоставления земельных участков для размещения (установки) и эксплуатации временных некапитальных стационарных объектов на территории города Челябинска", утверждённого решением Челябинской городской Думы от 26.05.2009 N 3/10, в обоснование своей позиции по делу в данной части Администрация утверждает, что у неё не имелось реальной возможности для утверждения решений о предоставлении в аренду земельных участков для размещения временных нестационарных объектов, поскольку Государственным управлением архитектуры и градостроительства, имеющим статус юридического лица, не были своевременно подготовлены их проекты для утверждения.

Представитель антимонопольного органа против удовлетворения заявленных требований возразила, утверждает, что все перечисленные выше действия Администрации направлены на создание необоснованных препятствий для доступа субъектов на рынок, в связи с чем они нарушают как положения ст. 15 Закона о защите конкуренции, так и положения ст. 15 Закона о торговле.

Представитель Главного управления архитектуры и градостроительства Администрации г. Челябинска поддержала позицию заявителя по делу.

Исследовав материалы дела, заслушав доводы представителей участвующих в деле лиц, явившихся в судебное заседание, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о наличии оснований для признания недействительными пунктов 1 и 2 резолютивной части решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области N 5166/07 от 22.05.2013 по делу N20-07/13, а также соответствующего данным пунктам предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области N 5167/07 от 07.05.2013 по делу N20-07/13. Оснований для признания недействительным пункта 3 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области N 5166/07 от 22.05.2013 по делу N20-07/13 не имеется.

Выводы суда основаны на следующем:

Из системного толкования ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта, незаконными действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие оспариваемых действий (бездействия) закону и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции установлен запрет на необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путём установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Согласно ч. 2 ст. 1 Закона о защите конкуренции его целями являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

В соответствии с п. 4, 7, 8, 17 ст. 4 Закона о защите конкуренции под товарным рынком понимается сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменён другим товаром, или взаимозаменяемых товаров, в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами; под конкуренцией - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке; под дискриминационными условиями - условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами; под признаками ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Статьёй 15 Закона о торговле органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В силу разъяснений Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, приведённых в п. 8 постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Соответственно, для признания тех или иных действий (бездействия) хозяйствующих субъектов, органов, осуществляющих публичные полномочия, и должностных лиц нарушающими ст. 15 Закона о защите конкуренции и ст. 15 Закона о торговле недостаточно установления их несоответствия тем или иным нормам права. Для этого следует также установить, что такие действия приводят или могут привести к созданию необоснованных преимуществ одних хозяйствующих субъектов перед другими, к дискриминации отдельных хозяйствующих субъектов, то есть нарушить принцип равноправной конкурентной борьбы на товарных рынках.

Порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо земельных участков, собственность на которые не разграничена, для целей, не связанных со строительством, установлен статьёй 34 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которой органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны: принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определённого указанными процедурами срока. Не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом; уполномочить на управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью специальный орган; обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации (п. 1 ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации).

В развитие положений данной нормы права в г. Челябинске в 2011 году действовал "Порядок оформления документов для предоставления земельных участков для размещения (установки) и эксплуатации временных некапитальных стационарных объектов на территории города Челябинска", утверждённый решением Челябинской городской Думы от 26.05.2009 N 3/10 (далее -Порядок).

Пунктом 19 названного Порядка было установлено, что предоставление земельного участка в аренду для размещения (установки) и эксплуатации временного нестационарного объекта осуществляется на основании правового акта Администрации города Челябинска или должностного лица Администрации города, принятого в пределах его компетенции, установленной муниципальным правовым актом Администрации города Челябинска, на срок не более четырёх лет одиннадцати месяцев с заключением договора аренды земельного участка для размещения (установки) и эксплуатации временных нестационарных объектов либо предоставляется в аренду победителю торгов на срок, установленный в пункте 30 настоящего Порядка. В случае невозможности издания правового акта сроком не более четырёх лет одиннадцати месяцев по результатам рассмотрения заявки Администрацией города или должностным лицом Администрации города, действующим в пределах его компетенции, установленной муниципальным правовым актом Администрации города, предоставление земельного участка для размещения (установки) и эксплуатации временного нестационарного объекта осуществляется на два года.

Пунктами 21-36 названного Порядка были предусмотрены порядок и сроки рассмотрения вопроса о предоставлении земельных участков для размещения временных некапитальных объектов.

Пунктами 36,37 Порядка было установлено, что договор аренды земельного участка для размещения временного нестационарного объекта заключается Комитетом по управлению имуществом и земельными отношениями Администрации г. Челябинска на основании распоряжения Администрации города Челябинска.

Согласно статье 29 Земельного кодекса Российской Федерации и абзацу 2 пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, а также земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

Исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления города Челябинска, наделённым полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города Челябинска федеральными законами и законами Челябинской области, в силу ст. ст. 24 и 36 Устава города Челябинска является Администрация города Челябинска, в структуре которой на основании статьи 37 Устава города Челябинска могут создаваться различные структурные подразделения, как наделённые, так и не наделённые статусом юридического лица, предназначенные для выполнении отдельных функций органа местного самоуправления.

Такими подразделениями, в частности, являются действующие в структуре Администрации города Челябинска Комитет по управлению имуществом и земельными отношениями Администрации г. Челябинска и Государственное управление архитектуры и градостроительства Администрации г. Челябинска, осуществляющие свою деятельность на основании соответствующих Положений в структуре Администрации в качестве структурных подразделений, наделённых статусом юридических лиц.

Поскольку деятельность данных структурных подразделений направлена на решение вопросов местного значения, отнесённых к компетенции Администрации города Челябинска, и не имеет самостоятельных целей, отличных от целей Администрации города Челябинска, их отдельные действия следует рассматривать в контексте действий органа местного самоуправления по созданию сети объектов мелкорозничной сети и распоряжению земельными участками на территории муниципального образования.

Из материалов дела следует, что в рамках реализации предоставленных ей полномочий Администрацией г.Челябинска были изданы распоряжения от 20.05.2011 N 3025-к, от 11.03.2011 N 1336-к, от 11.03.2011 N 1319-к, от 07.06.2011 N 3294-к, от 12.09.2011 N 5643-к, от 04.07.2012 N 3596-к о предоставлении земельных участков для размещения (установки) и эксплуатации временных нестационарных объектов на срок от одиннадцати месяцев до четырёх лет одиннадцати месяцев (срок указан в каждом из указанных распоряжений). Каждое из названных распоряжений является ненормативным правовым актом, изданным в соответствии с п.5 ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации, п.19 вышеназванного Порядка (т. 1 л.д. 12- 26,136-150,т. 2 л.д. 1-15).

В пунктах 2 данных распоряжений указано на наличие у арендаторов обязанности по заключению с Администрациями районов, на территориях которых предоставляются земельные участки, договоров на благоустройство и санитарное содержание территорий, определённых Администрацией города Челябинска, в соответствии с Правилами благоустройства города Челябинска.

В подпунктах 4 пункта 5 распоряжений в качестве одного из требований к использованию земельных участков установлена обязанность арендаторов освободить земельные участки по требованию Администрации города.

При рассмотрении спора в данной части суд апелляционной инстанции отклоняет довод заявителя о том, что распоряжение о предоставлении земельного участка для размещения временного нестационарного объекта в части включения в него условий, непосредственно не связанных с предоставлением земельного участка, (о возможности расторжения договора в любое время по требованию Администрации и о необходимости заключения договора на благоустройство территории) не влечёт никаких правовых последствий для арендатора, поскольку распоряжение о предоставлении земельного участка для целей, не связанных со строительством, изданное в порядке ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации, п. 19 Порядка, является индивидуально - определённым ненормативным правовым актом, адресованным конкретным лицам и обязательным для исполнения.

В соответствии с п. 1 ст. 450 Гражданского кодекса Российской Федерации изменение и расторжение договора возможны по соглашению сторон, если иное не предусмотрено Гражданским кодексом Российской Федерации, законом или договором.

Гражданский кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации и упомянутый выше Порядок не предусматривают право органов местного самоуправления устанавливать в ненормативном правовом акте условия расторжения договора либо условия его заключения, из чего следует, что, включив в распоряжения о предоставлении земельных участков в порядке ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации указанные выше положения о возможности досрочного расторжения договора по требованию Администрации и о необходимости заключения договора на благоустройство территории с Администрациями районов, заявитель вышел за пределы предоставленных ему полномочий.

Вместе с тем, данное обстоятельство само по себе не означает нарушения ст. 15 Закона о защите конкуренции и ст. 15 Закона о торговле, ввиду отсутствия в деле доказательств того, что включение указанных пунктов в распоряжения произведено выборочно в отношении отдельных хозяйствующих субъектов, либо данные условия были им навязаны при заключении договоров аренды.

При этом факты навязывания данных условий договоров арендаторам либо их включения в распоряжения выборочно подлежали установлению в ходе проверки и доказыванию антимонопольным органом в соответствии с требованиями ст. 65, ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Само по себе включение в договоры аренды, заключенные на основании спорных распоряжений, условий о досрочном расторжении договора по требованию органа местного самоуправления не свидетельствует о нарушении правоотношений, являющихся объектом правовой охраны ст. 15 Закона о защите конкуренции и ст. 15 Закона о торговле.

В силу пункта 3 статьи 450 Гражданского кодекса Российской Федерации, односторонний отказ от исполнения договора, осуществляемый в соответствии с законом или договором, является юридическим фактом, ведущим к расторжению договора. Для одностороннего отказа от исполнения договора, связанного с осуществлением его сторонами предпринимательской деятельности, достаточно самого факта указания в законе.

Из правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении Президиума N 5782/08 от 09.09.2008, следует, что в силу пункта 3 статьи 450 Гражданского кодекса Российской Федерации односторонний отказ от исполнения договора, осуществляемый в соответствии с законом или договором, является юридическим фактом, ведущим к расторжению такого договора, и возможность включения такого условия в договор не противоречит нормам действующего законодательства.

Основания досрочного расторжения договора аренды, заключенного на определённый срок, по требованию арендодателя предусмотрены статьёй 619 Гражданского кодекса Российской Федерации. В частности, пунктом 2 указанной статьи предусмотрено, что договором аренды могут быть установлены и другие основания досрочного расторжения договора по требованию арендодателя в соответствии с пунктом 2 статьи 450 названного Кодекса.

Основания досрочного расторжения договора аренды по требованию арендодателя, установленные в договоре в соответствии с частью второй статьи 619 Гражданского кодекса Российской Федерации, могут и не быть связаны с какими-либо нарушениями со стороны арендатора, что соответствует правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 25 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.01.2002 N 66 "Обзор практики разрешения споров, связанных с арендой".

В пункте 27 того же информационного письма указано, что в договоре аренды могут быть предусмотрены основания отказа арендодателя от исполнения договора и его расторжения во внесудебном порядке, из чего следует, что в договорах аренды, заключенных на определённый срок, его стороны могут согласовать любые условия для досрочного их расторжения во внесудебном порядке, как связанные, так и не связанные с нарушением его условий сторонами договора, и это не противоречит требованиям законодательства.

Каких-либо исключений из перечисленных выше положений законодательства для правоотношений по аренде земельных участков для целей, не связанных со строительством, ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации не содержит, в связи с чем суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что само по себе включение в спорные распоряжения о предоставлении земельных участков для размещения временных нестационарных объектов условий о возможности расторжения договоров по требованию Администрации во внесудебном порядке в любое время, при отсутствии доказательств того, что данные условия были навязаны арендаторам, либо включались в распоряжения о предоставлении земельных участков и заключенные на их основании договоры аренды выборочно, в отношении конкретных субъектов, при этом для остальных участников указанных отношений подобные условия не являлись типовыми, не противоречит положениям ст. ст. 450, 619 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации и не свидетельствует о нарушении ст. 15 Закона о защите конкуренции и ст. 15 Закона о защите торговли.

Как указано выше, сами договоры аренды земельного участка для размещения временных нестационарных объектов согласно п. 37 Порядка заключались с Комитетом по управлению имуществом и земельными отношениями Администрации г. Челябинска.

Вместе с тем, вступая в договорные отношения по предоставлению в аренду земельных участков для размещения временных нестационарных объектов отдельным хозяйствующим субъектам, Комитет по управлению имуществом и земельными отношениями Администрации г. Челябинска действовал в качестве структурного подразделения Администрации и реализовал её функции, в связи с чем в рамках данных отношений Администрацию и указанный Комитет нельзя рассматривать обособленно и признавать их различными участниками правоотношений.

Таким образом, заключение договора аренды со структурным подразделением Администрации города Челябинска в таких отношениях предоставляет и самой Администрации право на принятие решений по реализации предоставленных ей полномочий по распоряжению земельными участками на территории муниципального образования, в связи с чем суд апелляционной инстанции отклоняет довод антимонопольного органа об отсутствии у заявителя права требовать досрочного расторжения договоров аренды земельных участков, переданных по договорам аренды, арендодателем по которым выступает не сама Администрация, а одно из её структурных подразделений - Комитет по управлению имуществом и земельными отношениями Администрации г. Челябинска.

Заключение с Администрациями районов договоров о благоустройстве территорий, в пределах которых предоставляются земельные участки для размещения временных нестационарных объектов, не ограничивает права арендаторов земельных участков, а устанавливает единый порядок производства работ, связанных с установкой временных нестационарных объектов и подведения коммуникаций к ним, а также по обслуживанию прилегающей территории, что также не противоречит требованиям действующего законодательства.

При рассмотрении дела по существу судом апелляционной инстанции на основании представленных заявителем копий распоряжений о предоставлении земельных участков для размещения временных нестационарных объектов другим хозяйствующим субъектам N 3536-к от 14.06.2011 о предоставлении земельного участка индивидуальному предпринимателю Чижан Е.Н., N 2034-р от 11.04.2011 о предоставлении земельного участка обществу с ограниченной ответственностью "Тирс", N 2973-р от 19.05.2011 о предоставлении земельного участка индивидуальному предпринимателю Кудриной С.Н., N 3295-к от 07.06.2011 о предоставлении земельного участка обществу с ограниченной ответственностью "Урал ФинансСтрой", N 1257-к от 10.03.2011 о предоставлении земельного участка индивидуальному предпринимателю Грибкову В.А., N 1345-к от 11.03.2011 о предоставлении земельного участка обществу с ограниченной ответственностью "Торговый дом "АСБ" установлено, что в 2011 году условия об обязательном заключении арендаторами земельных участков, предназначенных для размещения временных нестационарных объектов, с Администрациями районов, на территориях которых предоставляются земельные участки, договоров на благоустройство и санитарное содержание территорий, определённых Администрацией города Челябинска, в соответствии с Правилами благоустройства города Челябинска, а также об обязанности арендаторов освободить земельные участки по требованию Администрации города Челябинска являлись типовыми и включались во все распоряжения о предоставлении земельных участков для размещения временных нестационарных объектов хозяйствующим субъектам, а не только в те распоряжения, которые перечислены в пунктах 1 и 2 резолютивной части решения антимонопольного органа. В деле отсутствуют доказательства того, что при заключении договоров лица, претендующие на предоставление земельных участков в аренду для размещения временных нестационарных объектов, высказали какие-либо возражения относительно содержания договоров, а также доказательства навязывания условий договоров соответствующим юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям.

Таким образом, в деле отсутствуют доказательства того, что, распоряжения органа местного самоуправления о предоставлении земельных участков для размещения временных нестационарных объектов в части включения в них типовых условий о возможности досрочного освобождения земельных участков по требованию Администрации, а также в части указания на обязательность заключения договоров на благоустройство территории с Администрациями районов, каким-либо образом вторгаются во взаимоотношения хозяйствующих субъектов или влияют на расстановку сил внутри того или иного товарного рынка, то есть имеют или могут иметь своим результатом недопущение, устранение или ограничение конкуренции, поскольку такой порядок в 2011 году в равной мере распространялся на всех хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность с использованием временных нестационарных объектов.

Учитывая изложенное, у антимонопольного органа не имелось оснований для вывода о том, что включение данных условий в распоряжения Администрации от 20.05.2011 N 3025-к, от 11.03.2011 N 1336-к, от 11.03.2011 N 1319-к, от 07.06.2011 N 3294-к, от 12.09.2011 N 5643-к, от 04.07.2012 N 3596-к нарушает ст. 15 Закона о защите конкуренции и ст. 15 Закона о защите торговли.

Требования заявителя в данной части являются обоснованными и подлежат удовлетворению, в связи с чем пункты 1 и 2 резолютивной части решения антимонопольного органа, а также основанное на данных пунктах предписание следует признать недействительными.

Оснований для удовлетворения требований заявителя о признании недействительным пункта 3 решения антимонопольного органа у суда апелляционной инстанции не имеется, поскольку в данной части нарушение положения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции установлено и документально подтверждено. Положениями действующего законодательства определены предельные сроки рассмотрения вопросов о предоставлении земельных участков в аренду, в том числе для целей, не связанных со строительством.

Порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо земельных участков, собственность на которые не разграничена, для целей, не связанных со строительством, установлен п. 5 ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации, которым, в числе прочего, предусмотрен двухнедельный срок рассмотрения заявления о предоставлении земельного участка для указанных целей и принятия решения о предоставлении земельного участка, исчисляемый со дня представления кадастрового паспорта испрашиваемого земельного участка.

Нарушение такого срока не позволяет лицам, обратившимся с заявлениями о предоставлении земельных участков, осуществлять свою предпринимательскую деятельность с их использованием, в связи с чем такое нарушение по определению способно препятствовать осуществлению отдельными хозяйствующими субъектами своей предпринимательской деятельности с использованием временных нестационарных объектов, размещаемых на испрашиваемых земельных участках, то есть является нарушением антимонопольного законодательства, определённым п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Из материалов дела следует, что при решении вопроса о предоставлении земельных участков для размещения временных нестационарных объектов ИП Петровой О.В. и ООО "Аптека "Классика" установленный п. 5 ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации срок принятия соответствующих распоряжений был нарушен Администрацией.

Так, ИП Петровой О.В. заявление о предоставлении земельного участка для размещения временной нестационарной автостоянки и его кадастровый паспорт (кадастровый номер 74:36:0315007:9), а также документы, подтверждающие проведение всех необходимых согласований размещения временной автостоянки, были направлены 28 марта 2011 года (вх. ГУАиГ N 5618 от 28.03.2011 т. 1 л.д. 89-92, 101), при том, что распоряжение Администрации города Челябинска "О предоставлении земельного участка в аренду для эксплуатации временной нестационарной автостоянки по ул. Новороссийской, 122 в Ленинском районе г. Челябинска ИП Петровой О.В." было принято 13 мая 2011 года, то есть по истечении более месяца со дня такого обращения (т. 1 л.д. 86).

Договор УЗ N 006305-Вр-2011 о предоставлении земельного участка для размещения (установки) и эксплуатации временного нестационарного объекта был заключен лишь 17.08.2011 (т. 1 л.д. 80-85).

ООО "Аптека Классика" обратилось с заявлением о предоставлении земельного участка в аренду для размещения временного нестационарного объекта и представило кадастровый паспорт испрашиваемого земельного участка и доказательства проведения всех необходимых согласований 19 мая 2010 года (вх. ГУАиГ N 11197 от 19.05.2010-т. 1 л.д. 112,113, 126), в то время как распоряжение Администрации города Челябинска "О предоставлении земельного участка в аренду для эксплуатации временного нестационарного павильона по ул. Воровского у областной больницы в Центральном районе г. Челябинска ООО "Аптека Классика" N 1359-к было принято лишь 11 марта 2011 года (т. 1 л.д. 111), то есть по истечении более 9 месяцев, чем также существенно нарушен двухнедельный срок, установленный п. 5 ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации.

Договор УЗ N 006895-Вр-2011 аренды земельного участка для размещения (установки) и эксплуатации временного нестационарного объекта на территории города Челябинска был заключен с данным обществом лишь 08.06.2011 (т. 1 л.д. 104-109).

Нарушение установленного п. 5 ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации срока принятия решения о предоставлении земельных участков в аренду для целей, не связанных со строительством, свидетельствует о создании конкретным хозяйствующим субъектам (ИП Петровой О.В. и ООО "Аптека Классика") необоснованных препятствий для осуществления их предпринимательской деятельности на данных земельных участках, в отношении которых указанными лицами проведены все необходимые процедуры для получения их в аренду, что запрещено п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, в связи с чем решение антимонопольного органа в части признания данных действий Администрации нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции является законным и обоснованным, требования заявителя в данной части удовлетворению не подлежат.

Довод Администрации о том, что причиной нарушения сроков рассмотрения заявлений ИП Петровой О.В. и ООО "Аптека "Классика" явилось ненадлежащее и несвоевременное исполнение своих обязательств Государственным управлением архитектуры и градостроительства Администрации г. Челябинска, имеющим статус юридического лица, которым не были своевременно подготовлены проекты распоряжений для утверждения, являлся предметом исследования при рассмотрении дела антимонопольным органом и обоснованно был отклонён с указанием на то, что п. 5 ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации и п. 35 Порядка обязанность по принятию решений о предоставлении земельных участков в установленный срок возложена на орган местного самоуправления -Администрацию г. Челябинска, которая несёт ответственность за надлежащее исполнение данной обязанности. Государственное управление архитектуры и градостроительства Администрации г. Челябинска является структурным подразделением Администрации города Челябинска, созданным для выполнения её отдельных функций, в связи с чем в обязанности Администрации г. Челябинска вменяется контроль за надлежащим и своевременным исполнением её структурными подразделениями отдельных возложенных на них полномочий.

С учётом изложенного, несвоевременное исполнение данным структурным подразделением обязанности по подготовке проектов распоряжений о предоставлении земельных участков в порядке ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации следует рассматривать как несвоевременное исполнение обязанности самой Администрации по принятию решений о предоставлении земельных участков для целей, не связанных со строительством.

При таких обстоятельствах дела, решение суда первой инстанции подлежит отмене на основании пункта 4 части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации как принятое о правах и обязанностях лиц, не привлечённых к участию в деле.

По результатам рассмотрения спора по существу по правилам суда первой инстанции заявленные требования следует удовлетворить частично, признав недействительными пункты 1 и 2 резолютивной части решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области N 5166/07 от 22.05.2013 по делу N20-07/13, а также соответствующее данным пунктам предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области N 5167/07 от 07.05.2013 по делу N20-07/13.

В остальной части в удовлетворении заявленного требования следует отказать.

Вопрос о распределении расходов по оплате государственной пошлины судом не рассматривается, поскольку как заявитель, так и заинтересованное лицо от её уплаты освобождены на основании пп. 1.1. п. 1 ст. 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Челябинской области от 03.10.2013 по делу N А76 -12192/2013 отменить.

Заявленные требования удовлетворить частично.

Признать недействительными пункты 1 и 2 резолютивной части решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области N 5166/07 от 22.05.2013 по делу N20-07/13.

Признать недействительным предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области N 5167/07 от 07.05.2013 по делу N20-07/13.

В удовлетворении остальной части заявленных требований отказать.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объёме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

И.А. Малышева

Судьи

Ю.А. Кузнецов В.М. Толкунов