Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 14 марта 2012 г. N 07АП-1173/12

г. Томск

14 марта 2012 г.

Дело N А45-17590/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 07 марта 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 14 марта 2012 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кривошеиной С.В.

судей Колупаевой Л.А., Хайкиной С.Н.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Дедковой И.А.,

без участия лиц, участвующих в деле,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Новосибирской области на решение Арбитражного суда Новосибирской области от 20.12.2011 по делу N А45-17590/2011 (судья Емельянова Г. М.) по заявлению открытого акционерного общества "Боровское" (ИНН 5433158117, ОГРН 1055475001185) к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Новосибирской области о признании незаконным постановления о назначении административного наказания,

УСТАНОВИЛ:

Открытое акционерное общество "Боровское" (далее - ОАО "Боровское", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Новосибирской области (далее - Управление, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления N 253/9 от 24.06.2011 о привлечении к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде штрафа в размере 10 000 руб.

Решением Арбитражного суда Новосибирской области от 20.12.2011 постановление Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Новосибирской области N 253/9 от 24.06.2011 признано незаконным и отменено.

Не согласившись с указанным решением, Управление обратилось в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований заявителя, ссылаясь на следующие обстоятельства:

- общество использует земельный участок без правоустанавливающих документов, что образует состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 КоАП РФ;

- судом необоснованно восстановлен пропущенный заявителем срок на обжалование постановления, названные заявителем в ходатайстве причины не являются уважительными;

- административным органом не пропущен двухмесячный срок привлечения общества к административной ответственности - справка о результатах совместной проверки исполнения земельного законодательство ФГУП ОПХ "Боровское" от 29.04.2011 была направлена в адрес прокуратуры 12.05.2011;

- представление интересов по общей доверенности допускается в производстве по делам об административных правонарушениях;

- даже при личном участии директора общества в производстве по данному делу об административном правонарушении, последний не смог бы представить надлежащим образом оформленные документы на используемый обществом земельный участок.

ОАО "Боровское" отзыв на апелляционную жалобу в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в материалы дела не представило.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции стороны явку своих представителей не обеспечили, будучи надлежащим образом извещенными о времени и месте рассмотрения дела.

В порядке части 3 статьи 156, части 1 статьи 266 АПК РФ суд считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие не явившихся сторон.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что 20.04.2011 прокуратурой Новосибирского района Новосибирской области совместно с Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Новосибирской области проведена проверка соблюдения требований земельного законодательства ФГУП ОПХ "Боровское", в результате которой установлено использование ОАО "Боровское" земельного участка с кадастровым номером 54:19:050104:0187 под здание столовой без правоустанавливающих документов.

Усмотрев в действиях ОАО "Боровское" признаки административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 КоАП РФ, 20.04.2011 прокурор Новосибирского района вынес в отношении общества постановление о возбуждении дела об административном правонарушении.

Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Новосибирской области 24.06.2011 вынесло постановление о назначении административного наказания по делу N 253/9, в соответствии с которым ОАО "Боровское" привлечено к административной ответственности, предусмотренной статьей 7.1 КоАП РФ, в виде наложения административного штрафа в размере 10 000 руб.

Не согласившись с указанным выше постановлением, общество обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что действия общества образуют объективную сторону правонарушения, однако административным органом нарушен порядок привлечения общества к административной ответственности: постановление вынесено за пределами срока давности привлечения к административной ответственности, в связи с чем оно признано незаконным и отменено.

Седьмой арбитражный апелляционный суд соглашается с выводами суда первой инстанции, при этом исходит из фактических обстоятельств дела и следующих норм права.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ, при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В силу части 4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ установлено, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основании и в порядке, установленных законом.

В соответствии со статьей 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Квалификация административного правонарушения (проступка) предполагает наличие состава правонарушения. В структуру состава административного правонарушения входят следующие элементы: объект правонарушения, объективная сторона правонарушения, субъект правонарушения, субъективная сторона административного правонарушения.

Согласно статье 7.1 КоАП РФ основанием для привлечения к административной ответственности является самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности.

Объектом административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 КоАП РФ, являются общественные отношения в сфере использования земель и охраны собственности.

Объективная сторона правонарушения заключается в действиях по установлению фактического господства над земельным участком, либо по использованию земельного участка без правоустанавливающих документов или без разрешения на ведение хозяйственной деятельности.

В силу статей 25, 26 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) использование лицом земельного участка предполагает наличие у такого лица документов, удостоверяющих его права, возникшие по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и зарегистрированные в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Закон N 122-ФЗ).

Согласно пункту 1 статьи 26 ЗК РФ права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV настоящего Кодекса, удостоверяются документами в соответствии с Законом N 122-ФЗ.

Пунктом 1 статьи 131 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней.

Факт отсутствия у ОАО "Боровское" правоустанавливающих документов на спорный земельный участок с кадастровым номером 54:19:050104:0187 площадью 0, 1574 га под зданием столовой, подтверждается материалами дела и заявителем не оспаривается.

Как установлено судом первой инстанции, обществом не были приняты все зависящие от него меры по соблюдению норм земельного законодательства.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о совершении заявителем административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 7.1 КоАП РФ.

Вместе с тем, суд первой инстанции правомерно признал оспариваемое постановление незаконным и отменил его.

Согласно пункту 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое подлежит прекращению в случае истечения установленных статьей 4.5 КоАП РФ сроков давности привлечения к административной ответственности.

Статьей 4.5 КоАП РФ установлен срок давности привлечения к административной ответственности, согласно которой постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения, а в случае, если административное правонарушение является длящимся, - в течение двух месяцев со дня обнаружения правонарушения.

Согласно пункту 19 Постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", при проверке соблюдения давностного срока в целях применения административной ответственности за длящееся правонарушение суду необходимо исходить из того, что днем обнаружения административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о данном административном правонарушении, выявило факт совершения этого правонарушения. Указанный день определяется исходя из характера конкретного правонарушения, а также обстоятельств его совершения и выявления.

Исчисление срока давности с момента обнаружения правонарушения возможно в случае, когда противоправное поведение не было ранее прекращено.

Судом первой инстанции установлено, что совершенное обществом правонарушение является длящимся, поскольку выражено в длительном непрекращающемся использовании земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю.

Поскольку вменяемое обществу правонарушение было обнаружено 20.04.2011 в ходе проведения прокуратурой Новосибирского района Новосибирской области совместной с Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Новосибирской области проверки, суд первой инстанции правильно установил, что общество могло быть привлечено к административной ответственности не позднее 20.06.2011.

Однако рассмотрение дела об административном правонарушение состоялось 23.06.2011, а постановление о назначении административного наказания принято 24.06.2011, то есть за пределами срока давности привлечения к административной ответственности.

Довод апелляционной жалобы о том, что поскольку справка о результатах совместной проверки исполнения земельного законодательство ФГУП ОПХ "Боровское" от 29.04.2011 была направлена в адрес прокуратуры 12.05.2011, то административным органом не пропущен двухмесячный срок привлечения общества к административной ответственности, отклоняется судом апелляционной инстанции как не основанный на нормах законодательства.

Часть 6 статьи 210 устанавливает также обязанность суда проверять соблюден ли порядок привлечения к ответственности.

Судом первой инстанции установлено, что административным органом не представлено доказательств извещения законного представителя заявителя о времени и месте составления постановления о возбуждении дела об административном правонарушении.

Действительно, в материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие надлежащее извещение законного представителя о времени и месте вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении.

Постановление прокурора датировано 12.05.2011. Руководитель ОАО "Боровское" ознакомлен с постановлением лишь 16.05.2011, что свидетельствует о составлении данного постановления в отсутствие законного представителя ОАО "Боровское", а равно о разъяснении ему процессуальных прав после составления протокола, что лишило ОАО "Боровское" права знакомиться со всеми материалами дела об административном правонарушении, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства.

В соответствии со статьей 25.1 КоАП РФ лицо, в отношении которого возбуждено производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с КоАП РФ.

В соответствии со статьей 25.4 КоАП РФ защиту прав и законных интересов юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, или юридического лица, являющегося потерпевшим, осуществляют его законные представители (часть 1).

Законными представителями юридического лица в соответствии с названным Кодексом являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение (часть 2).

Дело об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, рассматривается с участием его законного представителя или защитника. В отсутствие указанных лиц дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лиц о месте и времени рассмотрения дела и если от них не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения (часть 3).

Частью 2 статьи 25.4 КоАП РФ предусмотрено, что законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица.

Вместе с тем, КоАП не содержит положения о том, что юридическое лицо может считаться извещенным при уведомлении лишь непосредственно его законного представителя.

Согласно пункту 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверять, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меря для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле.

В материалах дела имеются доказательства извещения законного представителя на 23.06.2011, об отложении рассмотрения административного дела на 13 час. 00 мин. 24.06.2011 был извещен представитель заявителя Кротова Е.Н., по доверенности от 06.04.2011, указанный представитель также присутствовал при рассмотрении административного дела.

Однако, как следует из материалов дела, Кротова Е.Н. не имела соответствующих полномочий на представление интересов заявителя по вышеуказанному делу, более того, в представленной в материалы дела доверенности от 06.04.2011 (л.д. 57) вообще не указаны полномочия на участие Кротовой Е.Н. в производстве по делам об административных правонарушениях от имени общества, в связи с чем, суд первой инстанции правомерно признал, что Кротова Е.Н, не является законным представителем ОАО "Боровское" по смыслу статьи 25.4 КоАП РФ.

Наличие общей доверенности на представление интересов юридического лица без указания на полномочия по участию в административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является, в связи с чем ссылка Управления на постановление Пленума ВАС РФ от 10.11.2011 N 71, в данном случае является необоснованной.

Доказательств извещения ОАО "Боровское" или его законного представителя о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении, которое состоялось 24.06.2011, материалы дела об административном правонарушении, исследованные судом, не содержат.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что даже при личном участии директора общества, последний не смог бы представить надлежащим образом оформленные документы на используемый обществом земельный участок, отклоняется судом апелляционной инстанции как необоснованная, поскольку нарушение процедуры привлечения к ответственности является самостоятельным безусловным основанием для признания незаконным и отмены постановления о привлечении лица к ответственности.

Согласно пункту 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Существенное нарушение процедуры наложения административного взыскания свидетельствует о незаконном применении взыскания независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение.

В пункте 17 Постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" суду при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности или дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений статьи 28.2 Кодекса, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности в силу части 2 статьи 206 АПК РФ либо для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ).

В силу требований статьи 65 и части 4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение. Порядок производства по делу об административном правонарушении и привлечения лица к административной ответственности является обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении.

Проанализировав приведенные нормы процессуального права во взаимосвязи с имеющимися в деле доказательствами, апелляционный суд приходит к выводу о том, что административным органом не представлено достаточных доказательств того, что ОАО "Боровское" не было лишено административным органом гарантий защиты, предусмотренных статьей 28.2. КоАП РФ.

Таким образом, постановление N 253/9 от 24.06.2011 правомерно признано незаконным и отменено.

Доводу апелляционной жалобы о том, что судом необоснованно восстановлен пропущенный заявителем срок на обжалование постановления, дана надлежащая правовая оценка судом первой инстанции при рассмотрении дела.

В соответствии с положениями части 2 статьи 208 АПК РФ и статьей 30.3 КоАП РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности может быть подано в арбитражный суд в течение десяти дней со дня получения копии оспариваемого решения, если иной срок не установлен федеральным законом.

В случае пропуска срока, предусмотренного частью 1 настоящей статьи, указанный срок по ходатайству лица, подавшего жалобу, может быть восстановлен судьей или должностным лицом, правомочным рассматривать жалобу (часть 2 статьи 30.3 КоАП РФ).

В соответствии с частью 2 статьи 117 АПК РФ арбитражный суд восстанавливает пропущенный процессуальный срок, если признает причины пропуска уважительными и если не истекли предусмотренные статьями 259, 276, 292 и 312 настоящего Кодекса предельно допустимые сроки для восстановления.

Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 18.11.2004 N 367-О указал, что само по себе установление в законе сроков для обращения в суд с заявлением о признании ненормативных актов недействительными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока, в силу соответствующих норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, - вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, то есть в судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и, если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом.

Следовательно, законодатель не установил каких-либо критериев для определения уважительности причин пропуска срока на обжалование, и данный вопрос решается по усмотрению суда с учетом обстоятельств дела.

Поскольку материалы дела не содержат доказательств направления (вручения) копии постановления о назначении административного наказания от 24.06.2011 по делу N 253/9 законному представителю ОАО "Боровское", суд первой инстанции обоснованно признал приведенные в заявлении причины уважительными и восстановил срок на подачу заявления.

Доводы, изложенные Управлением в апелляционной жалобе, по существу направлены на иную оценку выводов суда первой инстанции относительно обстоятельств по данному делу, по мнению суда апелляционной инстанции правильно установленных судом.

При изложенных обстоятельствах принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьей 156, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Новосибирской области от 20.12.2011 по делу N А45-17590/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий

С. В. Кривошеина

Судьи

Л. А. Колупаева С. Н. Хайкина