Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 7 марта 2014 г. N 10АП-1604/14

г. Москва

07 марта 2014 г.

Дело N А41-51499/13

Резолютивная часть постановления объявлена 03 марта 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 07 марта 2014 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Виткаловой Е.Н.,

судей Мищенко Е.А., Немчиновой М.А.,

при ведении протокола судебного заседания: Сибгатуллиным Р.Р.,

при участии в заседании:

от заявителя - Фатин М.В., по доверенности от 10.12.2013 N 63, Сергеев К.Ю., по доверенности от 03.03.2014 N 7,

от заинтересованного лица - Щеснович А.А., по доверенности от 06.09.2013,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Московской области на решение Арбитражного суда Московской области от 20 декабря 2013 года по делу N А41-51499/13, принятое судьей Гейц И.В., по заявлению Министерства экономики Московской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Московской области об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении,

УСТАНОВИЛ:

Министерство экономики Московской области (далее - заявитель, Министерство) обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Московской области (далее - заинтересованное лицо, УФАС по Московской области) об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении от 06.09.2013 N 06-12/57-2013.

Решением от 20 декабря 2013 года Арбитражный суд Московской области заявленные требования Министерства удовлетворил, сославшись на малозначительность вменяемого административного правонарушения. При этом заинтересованным лицом доказано событие и состав вменяемого административного правонарушения в действиях заявителя.

Не согласившись с указанным судебным актом, УФАС по Московской области обратилось в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой решение Арбитражного суда Московской области считает незаконным и необоснованным выводы суда не соответствующими обстоятельствам дела. Просит решение суда отменить, принять новый судебный акт.

В судебном заседании апелляционного суда в обоснование доводов жалобы представитель Управления ссылался на необоснованный вывод суда первой инстанции о малозначительности совершенного заявителем правонарушения, поскольку Министерство неоднократно совершало аналогичные правонарушения, что свидетельствует о пренебрежительном отношении к возложенным на него публично-правовым обязанностям.

Представитель Министерства возражал против доводов жалобы. Просил обжалуемое решение оставить без изменения.

Заявителем заявлено ходатайство о процессуальной замене в порядке статьи 48 АПК РФ Министерства экономики Московской области на Комитет по конкурентной политике Московской области, сославшись на постановление Правительства Московской области от 03.10.2013 N 785/44 "О формировании Комитета по конкурентной политике Московской области.

Апелляционный суд в удовлетворении заявленного ходатайства отказал, поскольку указанным постановлением Правительства Московской области Комитету переданы полномочия Министерства в сфере закупок и поставок товаров, работ и услуг для государственных нужд Московской области. В настоящем же деле предмет спора не связан с указанными полномочиями Министерства, поскольку к административной ответственности Министерство привлечено за непредставление документов в антимонопольный орган в установленный срок.

Выслушав представителей участвующих в деле лиц, изучив материалы дела, проанализировав доводы апелляционной жалобы, в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Десятый арбитражный апелляционный суд не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, и установлено судом, 04 апреля 2013 года вынесено определение УФАС по Московской области от N 06/СЕ/2909 о назначении дела о нарушении антимонопольного законодательства N 06-11/18-2013 к рассмотрению, в соответствии с которым Министерству необходимо было представить в десятидневный срок со дня получения данного определения следующие сведения и документы:

- правовой акт, регламентирующий деятельность Министерства экономики Московской области;

- правовой акт о проведении открытого аукциона в электронной форме на право заключения государственного контракта на оказание услуг по техническому обслуживанию и ремонту средств вычислительной техники и офисного оборудования (N заказа 0148200000611000449);

- правовой акт, утверждающий состав комиссии по проведению аукциона;

- по каждому из членов комиссии по проведению аукциона отдельно представить:

1. копию трудовой книжки;

2. копию трудового договора, со всеми изменениями и дополнениями;

3. сведения о совмещении государственной службы и иных видов деятельности, с приложением соответствующих уведомлений о выполнении иной оплачиваемой работы и трудовых договоров;

- перечень участников аукциона, с указанием полного наименования участника, адреса местонахождения;

- сведения о дате, времени и порядковом номере каждой из поданных заявок на участие в аукционе, с указанием конкретного лица, которое подало такую заявку;

- подробные письменные пояснения о причинах допуска и отклонения каждого из участников аукциона со ссылками на нормы закона, указание конкретного документа, фразы, иного обстоятельства, послужившего основанием для отказа в участии в аукционе;

- договор, заключенный по итогам аукциона;

- всю переписку с победителем аукциона по вопросу согласования технического задания аукциона (в том числе переписку в электронном виде);

- всю переписку с Министерством информационных технологий и связи Московской области по вопросу согласования технического задания аукциона (в том числе переписку в электронном виде);

- сведения об исполнении государственного контракта;

- в случае невозможности представить какой-либо документ, дать письменные пояснения о причинах непредставления и указать лицо, у которого информация может быть получена (полное наименование и адрес места нахождения);

- иную информацию на усмотрение Министерства экономики Московской области.

07 мая 2013 года указанное определение было получено Министерством вх. N 18вх-3891.

Указанные в определении сведения и документы были представлены Министерством заинтересованному лицу в полном объеме 04.06.2013.

04 июня 2013 года в связи с несвоевременным представлением истребованных документов должностным лицом УФАС по Московской области в присутствии представителя заявителя в отношении Министерства экономики Московской области составлен протокол N 06-12/57-2013 об административном правонарушении, которым установлен факт нарушения требований части 1 статьи 25 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон "О защите конкуренции"), что образует состав правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ.

06 сентября 2013 года должностным лицом УФАС по Московской области вынесено постановление по делу об административном правонарушении N 06-12/57-2013, которым Министерство экономики Московской области признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ и назначено административное наказание в виде штрафа в размере 300 000 рублей.

Министерство экономики Московской области с указанным постановлением не согласилось и обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным и отмене.

Исследовав материалы дела, апелляционный суд находит обоснованным вывод суда первой инстанции о незаконности постановления УФАС по Московской области от 06.09.2013 N 06-12/57-2013 в связи со следующим.

Согласно части 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В соответствии с частью 7 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 331 утверждено Положение о Федеральной антимонопольной службе, согласно пункту 1 которого Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы, а также по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд (за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу).

В соответствии со статьей 22 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ антимонопольный орган выполняет следующие основные функции:

1) обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами;

2) выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения;

3) предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами;

4) осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией в сфере использования земли, недр, водных и других природных ресурсов, в том числе при проведении торгов, в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно подпунктам 1, 5, 11 статьи 23 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия:

возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства;

привлекает к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства коммерческие организации и некоммерческие организации, их должностных лиц, должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также должностных лиц государственных внебюджетных фондов, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, в случаях и в порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации;

проводит проверку соблюдения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, физическими лицами, получает от них необходимые документы и информацию, объяснения в письменной или устной форме, в установленном законодательством Российской Федерации порядке обращается в органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, с просьбой о проведении оперативно-розыскных мероприятий.

Согласно статье 24 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ при рассмотрении заявлений о нарушении антимонопольного законодательства, рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства, осуществлении контроля за экономической концентрацией и определении состояния конкуренции работники антимонопольного органа в соответствии с возложенными на них полномочиями при предъявлении ими служебных удостоверений и решения руководителя (его заместителя) антимонопольного органа о проведении проверки соблюдения антимонопольного законодательства имеют право беспрепятственного доступа в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также в государственные внебюджетные фонды, коммерческие организации, некоммерческие организации для получения документов и информации, необходимых антимонопольному органу.

Статьей 25 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ установлено, что коммерческие организации и некоммерческие организации (их должностные лица), федеральные органы исполнительной власти (их должностные лица), органы государственной власти субъектов Российской Федерации (их должностные лица), органы местного самоуправления (их должностные лица), иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации (их должностные лица), а также государственные внебюджетные фонды (их должностные лица), физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, обязаны представлять в антимонопольный орган по его мотивированному требованию документы, объяснения в письменной или устной форме, информацию (в том числе информацию, составляющую коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну), необходимые антимонопольному органу в соответствии с возложенными на него полномочиями для рассмотрения заявлений и материалов о нарушении антимонопольного законодательства, дел о нарушении антимонопольного законодательства, осуществления контроля за экономической концентрацией или определения состояния конкуренции.

Информация, составляющая коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, представляется в антимонопольный орган в соответствии с требованиями, установленными федеральными законами.

Таким образом, Законом о защите конкуренции установлено право антимонопольного органа на получение информации, документов и обязанность хозяйствующего субъекта представить требуемые антимонопольным органом документы. При этом закон не содержит ограничений по срокам, составу и объему запрашиваемой информации, необходимой для осуществления антимонопольным органом его задач и функций.

Согласно ч. 1 ст. 37 Закона о защите конкуренции за нарушение антимонопольного законодательства должностные лица федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, должностные лица иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также должностные лица государственных внебюджетных фондов, коммерческие и некоммерческие организации и их должностные лица, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации.

Частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за непредставление или несвоевременное представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган сведений (информации), предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации, в том числе непредставление сведений (информации) по требованию указанных органов в виде наложения административного штрафа на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

Таким образом, объективную сторону указанного правонарушения образует, в частности, непредставление или несвоевременное представление в территориальный антимонопольный орган сведений (информации) по требованию указанного органа.

Согласно материалам дела 04 апреля 2013 года вынесено определение УФАС по Московской области от N 06/СЕ/2909 о назначении дела о нарушении антимонопольного законодательства N 06-11/18-2013 к рассмотрению, в соответствии с которым Министерству необходимо было представить в десятидневный срок со дня получения данного определения указанные в нем документы и сведения.

Данное определение было получено Министерством 07 мая 2013 года, следовательно, срок представления указанных в определении сведений и документов - 17 мая 2013 года.

В соответствии со статьей 112 Трудового кодекса Российской Федерации 9, 10, 11 и 12 мая 2013 года являлись нерабочими днями.

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что срок представления указанных в определении УФАС по Московской области от 04.04.2013 документов и сведений - 21 мая 2013 года.

На основании изложенного срок представления Министерством экономики Московской области был пропущен на 14 календарных дней или 10 рабочих дней.

При таких обстоятельствах административный орган правомерно установил наличие события вменяемого административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ в действиях Министерства.

В силу части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых указанным Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Судом установлено, что заявитель имел возможность для соблюдения норм и правил действующего законодательства, в целях исполнения надлежащим образом своих публично-правовых обязанностей, однако не принял необходимых мер.

Кроме того, факт несвоевременного исполнения заявителем предписания Управления Федеральной антимонопольной службы Московской области Министерством не оспаривается.

Таким образом, судом первой инстанции обоснованно установлена вина Министерства во вменяемом ему правонарушении, в связи с чем доказано наличие состава административного правонарушения в действиях заявителя.

Вместе с тем, согласно статье 2.9 КоАП РФ, при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченное решить дело об административное правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющего существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

В соответствии с пунктом 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

Кроме того, пунктом 18.1 указанного выше постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (в редакции Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.11.2008 N 60 "О внесении дополнений в некоторые постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, касающиеся рассмотрения арбитражными судами дел об административных правонарушениях") разъяснено, что при квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного судам надлежит учитывать, что статья 2.9 КоАП РФ не содержит оговорок о ее применении к каким-либо составам правонарушений, предусмотренным КоАП РФ. Квалификация правонарушения как малозначительного производится с учетом положений пункта 18 настоящего постановления применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния и может иметь место только в исключительных случаях. При этом применение судом положений о малозначительности должно быть мотивировано.

Пунктом 21 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

При квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

Степень общественной опасности является оценочной категорией и определяется с учетом всех обстоятельств, являющихся предпосылками и последствиями выявленного нарушения, степени и формы вины, осознания лицом своей обязанности по соблюдению нарушенной нормы закона.

Объектом правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ, являются общественные отношения, связанные с представлением сведений (информации), предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации, в том числе непредставлением сведений (информации) по требованию указанных органов.

В соответствии с определением УФАС по Московской области от 04.04.2013 и статьей 112 ТК РФ заявитель обязан представить документы не позднее 21.05.2013.

Как следует из материалов дела, эта обязанность заявителем выполнена 04.06.2013.

Таким образом, административным органом правомерно установлено нарушение срока, установленного законом.

Между тем, намерения скрыть или не представлять информацию в действиях Министерства не имелось.

Судом первой инстанции правильно установлено, что запрошенные Управлением документы были представлены с просрочкой в 10 рабочих дней.

Административное правонарушение, совершенное Министерством, не посягает на установленный и охраняемый государством порядок правоотношений в сфере антимонопольного законодательства.

Таким образом, исходя из фактических обстоятельств совершения правонарушения и степени общественной опасности деяния, учитывая непродолжительность периода просрочки представления документов, действия заявителя не повлекли существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

Оценив представленные доказательства, характер и степень общественной опасности, приняв во внимание, что в рассматриваемом случае правоотношение не причинило экономического ущерба интересам государства и общественным отношениям, апелляционный суд считает, что правонарушение может быть квалифицировано как малозначительное.

Административным органом не представлено достаточных доказательств, свидетельствующих о наличии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

Также в материалах дела отсутствуют данные, свидетельствующие о систематическом нарушении Министерством требований Закона и пренебрежительного отношения к своим обязанностям.

Довод Управления о неоднократности совершения заявителем правонарушений апелляционным судом не принимается во внимание, поскольку в оспариваемом постановлении отсутствует указание на наличие отягчающих вину обстоятельств, в том числе повторность совершения правонарушений.

Ссылка административного органа на дело N А41-51497/13 несостоятельна, так как решением Арбитражного суда Московской области от 18.11.2013 постановление Управления Федеральной антимонопольной службы по Московской области от 06.09.2013 N 06-12/58-2013, которым Министерство экономики Московской области было привлечено к административной ответственности по части 5 статьи 19.8. КоАП РФ в виде штрафа в размере 300 000 рублей, признано незаконным и отменено.

Суд первой инстанции справедливо отметил, что наложение на Министерство штрафа в размере 300 000 рублей с учетом конкретных обстоятельств дела, в частности, поведения заявителя и отсутствия существенной угрозы охраняемым общественным отношениям, не отвечает целям административного наказания, принципам соразмерности и справедливости наказания. Устное же замечание, как мера воздействия за формальное совершение вменяемого правонарушения является для Министерства достаточным для достижения задач законодательства об административных правонарушениях, указанных в статье 1.2 КоАП РФ.

Судом первой инстанции дана полная и всесторонняя оценка доводу общества о малозначительности правонарушения, в связи с чем у суда апелляционной инстанции основания для переоценки выводов суда первой инстанции отсутствуют.

В пункте 17 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что если малозначительность правонарушения будет установлена в ходе рассмотрения дела об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности, суд, руководствуясь частью 2 статьи 211 АПК РФ и статьей 2.9 КоАП РФ, принимает решение о признании незаконным этого постановления и о его отмене.

При таких обстоятельствах апелляционный суд признает обоснованным вывод суда первой инстанции о незаконности оспариваемого постановления от 06.09.2013 N 06-12/57-13, не находит оснований для удовлетворения жалобы УФАС по Московской области.

Также апелляционный суд не находит безусловных оснований для отмены обжалуемого решения, не усматривает процессуальных нарушений при принятии оспариваемого судебного акта, перечисленных в части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 20.12.2013 по делу N А41-51499/13 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.Н. Виткалова

Судьи

Е.А. Мищенко М.А. Немчинова