Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 марта 2014 г. N 14АП-9846/13

г. Вологда

12 марта 2014 г.

Дело N А13-5166/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 04 марта 2014 года.

В полном объёме постановление изготовлено 12 марта 2014 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Осокиной Н.Н. и Холминова А.А.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Куликовой М.А.,

при участии от заявителя Агафонова А.А. по доверенности от 01.10.2013 от ответчика Погожева М.А. по доверенности от 30.08.2013 N 7338-2,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации стихийных бедствий по Вологодской области на решение Арбитражного суда Вологодской области от 20 сентября 2013 года по делу N А13-5166/2013 (судья Логинова О.П.),

установил:

государственное сельскохозяйственное предприятие Вологодской области "ОСАНОВО" (ОГРН 1023500596448; далее - предприятие, ГСП ВО "ОСАНОВО") обратилось в Арбитражный суд Вологодской области к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации стихийных бедствий по Вологодской области (ОГРН 1043500086112; далее - управление, ГУ МЧС по ВО) о признании недействительным предписания от 28.03.2013 N 213.

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 20 сентября 2013 года по делу N А13-5166/2013 заявленные требования удовлетворены.

Управление с судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. Считает, что судом неправильно применены нормы, содержащиеся в Федеральном законе от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Закон N 68-ФЗ). Ссылается на то, что действие указанного закона, а также иных, указанных в предписании, нормативных актов распространяется на все организации, независимо от их организационно-правовой формы.

Предприятие в отзыве на жалобу с изложенными в ней доводами не согласилось, просит решение оставить без изменения.

Заслушав объяснения представителей предприятия и управления, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, по результатам проведенной 27.03.2013 управлением на основании распоряжения от 11.03.2013 N 213 (листы дела 33 - 35) плановой выездной проверки по надзору за соблюдением требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера ГУ МЧС по ВО составлен акт от 27.03.2013 N 213 (листы дела 36 - 38), в котором отражено, что ГСП ВО "ОСАНОВО" не соблюдены требования пунктов "а", "б", "в", "ж" статьи 14, статьи 18 Закона N 68-ФЗ, статей 1, 2, 9 Федерального закона от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне" (далее - Закон N 28-ФЗ), пунктов 6, 16, 18, 20, 23 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 N 794 (далее - Положение N 794), пунктов 45, 46, 48, 49, 53, 54, 61, 62, 63 приказа МЧС РФ от 28.02.2003 N 105 "Об утверждении требований по предупреждению чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения" (далее - приказ МЧС РФ N 105), пунктов 2, 2 "а", 4 "а", 6, 9, 18 постановления Правительства Российской Федерации от 04.09.2003 N 547 "Об утверждении положения о подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Положение N 547), пункта 4 Положения об организации обучения населения в области гражданской обороны, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 02.11.2000 N 841 (далее - Положение N 841), пунктов 3, 4 постановления Правительства Российской Федерации от 10.10.1996 N 1340 "О порядке создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - постановление Правительства РФ N 1340), пунктов 1.4, 2, 2.3, 2.8, 2.12, 2.13, 8, 10 приказа МЧС России от 27.05.2003 N 285 "Об утверждении и введении в действие Правил использования и содержания средств индивидуальной защиты, приборов радиационной, химической разведки и контроля" (далее - приказ МЧС России N 285), пункта 31 приказа МЧС России от 21.12.2005 N 993 "Об утверждении положения об организации обеспечения населения средствами индивидуальной защиты" (далее - приказ МЧС России N 993).

В связи с выявленными нарушениями управлением предприятию выдано предписание от 28.03.2013 N 213 (листы дела 16-18) об устранении в срок до марта 2014 года нарушений требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а именно предписано:

- создать положение или устав постоянной действующего органа управления РСЧС (пункт 1);

- пройти обучение руководителю организации (пункт 2);

- создать распорядительный документ руководителя об организации подготовки руководящего состава специалистов и назначении учебных групп (пункт 3);

- разработать рабочие программы подготовки руководящего состава и специалистов, расписание и журналы учета занятий (пункт 4);

- издать распорядительный документ руководителя об организации проведения учений и тренировок (пункт 5);

- представить отчетные материалы о проведении учений и тренировок (пункт 6);

- предоставить план действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (пункт 7);

- создать и предоставить распорядительный документ руководителя о создании комиссии по повышению устойчивости функционирования организации, а так же объектов социального назначения в чрезвычайных ситуациях (пункт 8);

- создать и предоставить план работы комиссии по повышению устойчивости функционирования организации, а так же объектов социального назначения в чрезвычайных ситуациях (пункт 9);

- предоставить отчетные документы о спланированных и проведенных мероприятиях и выполнении решений комиссии (пункт 10);

- создать и предоставить распорядительный документ, определяющий порядок создания и содержания резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций (пункт 11);

- создать и предоставить документ, определяющий порядок создания и содержания резервов финансовых ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций (пункт 12);

- назначить в установленном порядке должностное лицо (лица), в обязанности которого входит учет средств индивидуальной защиты, содержание помещений для их хранения, обеспечение сохранности и готовности к применению (пункт 13);

- предоставить карточки и журнал учета средств индивидуальной радиационной и химической защиты по годам изготовления (пункт 14);

- предоставить акты приема и накладные на выдачу средств индивидуальной защиты (пункт 15);

- предоставить паспорта, формуляры, акты лабораторных испытаний и свидетельства на имеющиеся средства индивидуальной защиты, другие сопроводительные документы и накладные их получение (пункт 16);

- предоставить график осмотра и проведения лабораторных испытаний, поверки средств радиационной и химической защиты (пункт 17);

- предоставить копии актов лабораторных испытаний и поверок средств радиационной и химической защиты (пункт 18); предоставить журналы поверки средств индивидуальной защиты должностными лицами (пункт 19);

- предоставить план выдачи и распределения средств индивидуальной защиты работникам организации в установленные сроки (пункт 20).

Не согласившись с предписанием ГУ МЧС по ВО от 28.03.2013 N 213, предприятие обратилось в арбитражный суд с указанным выше заявлением.

Суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленные требования.

На основании пункта 2 части 1 статьи 29, части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 27 Закона N 68-ФЗ государственный надзор и контроль в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

В пункте 2 Положения о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляемом Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2005 N 712, указано, что государственный надзор в области защиты от чрезвычайных ситуаций осуществляют Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и его территориальные органы.

В силу пункта 6 данного Положения должностные лица органов государственного надзора в области защиты от чрезвычайных ситуаций в пределах своей компетенции вправе выдавать организациям предписания по устранению нарушений требований в области защиты от чрезвычайных ситуаций.

В соответствии со статьей 1 Закона N 68-ФЗ предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Статья 4 указанного Закона устанавливает правовую основу создания и деятельности Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В частности, абзацем первым статьи 4 Закона N 68-ФЗ предусмотрено, что единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет органы управления, силы и средства в том числе, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Таким образом, в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций помимо прямо поименованных в данной норме органов входят также и организации, но лишь те, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Следовательно, управление утверждая, что имеет место отраженные в пунктах 1 -20 предписания нарушения Закона N 68-ФЗ и принятых в его развитие нормативных актов, должно представить доказательства того, что в полномочия предприятия входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Вместе с тем, управлением в материалы дела таких безусловных доказательств, а также доказательств того, что заявитель входит в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, наличия опасных производственных объектов, нахождение в зоне возможного поражения в результате возникновения чрезвычайной ситуации не представлено.

Суд первой инстанции правомерно отразил в своем решении, что статьей 4 Закона N 68-ФЗ также определено, что принципы построения, состав сил и средств, порядок выполнения задач и взаимодействия основных элементов, а также иные вопросы функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций определяются законодательством Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации.

В пункте 2 Положения N 794 указано, что единая система объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, и осуществляет свою деятельность в целях выполнения задач, предусмотренных Законом N 68-ФЗ.

Пунктами 3, 5, 6 указанного Положения предусмотрено, что единая система состоит из функциональных и территориальных подсистем, действует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях. Территориальные подсистемы единой системы создаются в субъектах Российской Федерации для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в пределах их территорий и состоят из звеньев, соответствующих административно-территориальному делению этих территорий.

На каждом уровне единой системы создаются координационные органы, постоянно действующие органы управления, органы повседневного управления, силы и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов, системы связи, оповещения и информационного обеспечения.

В соответствии с пунктами 7 и 8 Положения N 794 координационным органом единой системы на объектовом уровне является комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности организации.

Согласно пунктам 10 и 11 Положения N 794 постоянно действующим органом управления единой системы на объектовом уровне является структурные подразделения организаций, уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; органом повседневного управления единой системы на объектовом уровне - дежурно-диспетчерские службы организаций (объектов).

В соответствии со статьей 9 Закона Вологодской области от 25.03.2008 N 1773-ОЗ "О защите населения и территорий Вологодской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Закон N 1773-ОЗ) для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в пределах территории области создается Вологодская территориальная подсистема единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, которая объединяет органы управления, силы и средства территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, расположенных на территории области, органов исполнительной государственной власти области, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Организация, состав сил и средств областной подсистемы, а также порядок ее функционирования определяются Положением о Вологодской территориальной подсистеме единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденным постановлением Правительства Вологодской области от 31.01.2011 N 65.

Порядок организации и функционирования Вологодского городского звена (далее - ВГЗ) областной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - ОП РСЧС), состав органов управления, сил и средств ВГЗ и порядок приведения их в готовность, порядок взаимодействия с ОП РСЧС и ее функциональными звеньями по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории города (городском уровне) установлены Положением о Вологодском звене областной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций", утвержденным Постановлением администрации города Вологды от 21.09.2006 N 3907 (далее - Положение N 3907).

В соответствии с пунктом 1.1 названного Положения Вологодское городское звено (далее - ВГЗ) объединяет органы управления, силы и средства органов местного самоуправления города Вологды и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, и осуществляет свою деятельность в целях выполнения задач, предусмотренных Законом N 68-ФЗ и Законом N 1773-ОЗ.

Состав сил и средств Вологодского городского звена областной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций утвержден постановлением администрации города Вологды от 26.09.2011 N 5601, в котором перечислены конкретные организации, расположенные в городе Вологде, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Согласно представленной в материалы дела справке муниципального казенного учреждения "Центр гражданской защиты города Вологды" от 26.08.2013 N 1068/2 ГСП ВО "Осаново" не входит в состав Вологодского городского звена областной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением администрации города Вологды от 26.09.2011 N 5601.

Помимо того, согласно выписке из Единого государственного реестра юридических лиц, ГСП ВО "ОСАНОВО" зарегистрировано по адресу: Вологодская область, Вологодский район, д. Емельяново.

Постановлением главы Вологодского муниципального района от 23.06.2006 N 729 "О районном звене Вологодской областной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" утверждено соответствующее Положение о таком районном звене, утвержден перечень служб предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, защиты населения и территорий РЗОПЧС.

В ходе рассмотрения дела судом апелляционной инстанции подтвердил тот факт, что ГСП ВО "ОСАНОВО" не входит и в состав Вологодского районного звена областной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций,

В связи с этим апелляционная коллегия поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что ГУ МЧС по ВО не представлено доказательств, что предприятие является уполномоченной в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций организацией, входящей в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Управление в предписании отразило нарушение требований Закона N 28-ФЗ 9 (пункты 11-20).

Вместе с тем, в соответствии со статьей 1 Закона N 28-ФЗ под гражданской обороной понимается система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Мероприятиями по гражданской обороне являются организационные и специальные действия, осуществляемые в области гражданской обороны в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; требования в области гражданской обороны - специальные условия (правила) эксплуатации технических систем управления гражданской обороны и объектов гражданской обороны, использования и содержания систем оповещения, средств индивидуальной защиты, другой специальной техники и имущества гражданской обороны, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Согласно статье 9 Закона N 28-ФЗ организации в пределах своих полномочий и в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации:

- планируют и организуют проведение мероприятий по гражданской обороне;

- проводят мероприятия по поддержанию своего устойчивого функционирования в военное время;

- осуществляют обучение своих работников в области гражданской обороны;

- создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию локальные системы оповещения;

- создают и содержат в целях гражданской обороны запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

В данном случае предприятие находится на территории Вологодского района, которая не отнесена к какой-либо группе по гражданской обороне.

Предприятие не расположено на территории в населенных пунктах с объектами особой важности, железнодорожными станциями первой и второй категорий и объектами, отнесенными к категориям по ГО; в пределах границ зон возможного радиоактивного, химического и биологического загрязнения (заражения), защитных мероприятий, устанавливаемых вокруг комплекса объектов по хранению и уничтожению химического оружия; возможного опасного радиоактивного загрязнения (заражения) при авариях на радиационно опасных объектах (далее - РОО); возможного опасного химического загрязнения (заражения) при авариях на химически опасных объектах; возможного биологического загрязнения (заражения) при авариях на биологически опасных объектах.

В связи с этим управление не обосновало необходимость выполнения предприятием мероприятий, отраженных в пунктах 11-20 предписания.

Кроме того, в обоснование правомерности вынесенного предписание и изложенных в нем указаний управление ссылается на несоблюдение Требований по предупреждению чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения, утвержденных приказом МЧС России от 28.02.2003 N 105 (далее - Требования).

Вместе с тем, пунктом 3 данных Требований четко определен круг лиц, которые должны применять этот нормативный правовой акт. Его действие рассчитано лишь на применение в отношении потенциально опасных объектов и объектов жизнеобеспечения.

Понятие потенциально опасных производственных объектов содержится в пункте 1 Требований, согласно которому потенциально опасные объекты - это объекты, на которых используются, производятся, перерабатываются, хранятся и транспортируются пожаровзрывоопасные, опасные химические и биологические вещества.

Из объяснений лиц, участвующих в деле следует, что предприятие не имеет потенциально опасных производственных объектов и не эксплуатирует такие объекты. Доказательств того, что ГСП "Осаново" имеет важное оборонное и экономическое значение или представляет высокую степень опасности возникновения чрезвычайных ситуаций в военное и мирное время Управлением также не представлено.

Таким образом, оспариваемое предписание ГУ МЧС не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы ГСП ВО "ОСАНОВО".

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно удовлетворил требования предприятия о признании недействительным предписания управления от 28.03.2013 N 213 об устранении нарушений требований законодательства подлежащими удовлетворению.

Выводы суда, изложенные в решении от 20.09.2013, соответствуют обстоятельствам дела. Имеющие значение для дела обстоятельства выяснены полно и доказаны в судебном заседании.

Подателем апелляционной жалобы не приведены доводы, опровергающие решение суда, которое является законным и обоснованным.

Оснований для отмены решения суда не имеется.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 20 сентября 2013 года по делу N А13-5166/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации стихийных бедствий по Вологодской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Н.В. Мурахина

Судьи

Н.Н. Осокина А.А. Холминов