Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 5 марта 2014 г. N 09АП-1275/14

г. Москва

05 марта 2014 г.

Дело N А40-144690/13

Резолютивная часть постановления объявлена 19 февраля 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 05 марта 2014 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего судьи Свиридова В.А.,

при ведении протокола

помощником судьи Яцевой В.А.,

Рассмотрев в открытом судебном заседании в зале N 15 апелляционную жалобу ГКУ г.Москвы "Организатор перевозок" на решение Арбитражного суда города Москвы от 16 декабря 2013 г. по делу N А40-144690/2013 (94-1315), принятое судьей Лапшиной В.В. в порядке упрощенного производства,

по заявлению ООО "Балашиха-Экспресс" (143912, МО, г.Балашиха, пр-т Ленина, д.73, ОГРН 1035000713956)

к ГКУ г.Москвы "Организатор перевозок"

о признании незаконным и отмене постановления,

при участии:

от заявителя:	не явился, извещен;
от ответчика:	Быстрова Е.О. по дов. от 18.10.2013 г.;

УСТАНОВИЛ:

ООО "Балашиха-Экспресс" (далее общество) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании незаконным постановления ГКУ г.Москвы "Организатор перевозок" о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ч.2 ст.10.7 КоАП г.Москвы в виде взыскания штрафа в размере 100 000 руб.

Решением от 16.12.2013 г. вышеуказанные требования удовлетворены, поскольку суд пришел к выводу, что порядок и условия согласования регулярных автобусных маршрутов между субъектами РФ установлен федеральным законодательством, и ответственность за нарушение этих условий не может вводится законодательством субъекта РФ.

Не согласившись с принятым по делу судебным актом, ответчик обратился с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт. Считает его незаконным и необоснованным по основаниям неполноты выяснения обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствия выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильного применения норм материального права.

Отзыв на апелляционную жалобу заявителем не представлен.

Представитель ответчика в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, изложил свою позицию, указанную в апелляционной жалобе, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Представитель заявителя, извещенный надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явился. В соответствии со ст.156 АПК РФ дело рассмотрено без его участия.

Законность и обоснованность решения проверены в соответствии со ст.ст.266, 268 АПК РФ. Суд апелляционной инстанции, заслушав позицию заявителя, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, доводы апелляционной жалобы, считает, что решение подлежит отмене по следующим основаниям.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, 30.07.2013 г., в период времени с 08 часов 00 минут до 14 часов 00 минут, на остановочном пункте, расположенном по адресу: г.Москва, Щелковское ш., д.77, ООО "Балашиха-Экспресс" осуществляло эксплуатацию регулярного городского автобусного маршрута N 102 "Балашиха" (м-н "Новый Свет") - Москва (ст. м. Щелковская)" с нарушением условий согласования. Общество осуществляло эксплуатацию данного маршрута транспортным средством марки "АВТОБУС", регистрационный знак О 749 ЕР 97, по путевому листу N 447892 от 30.07.2013 г., выданному ООО "Балашиха-Экспресс", транспортным средством марки "ФОРД", регистрационный знак Х 993 УО 77, по путевому листу N 447894 от 30.07.2013 г., выданному ООО "Балашиха-Экспресс".

Маршрут N 102 "Балашиха" (м-н "Новый Свет") - Москва (ст. м. Щелковская)" не согласован в соответствии с требованиями главы 2 "Порядок согласования маршрутов" постановления Правительства Москвы от 18.01.2005 г. N24-ПП "Об организации регулярных межрегиональных и международных автобусных маршрутов, проходящих по территории г.Москвы".

Департамент транспорт и развития дорожно-транспортной структуры города Москвы отказал ООО "Балашиха-Экспресс" в согласовании эксплуатации регулярного межрегионального автобусного маршрута N 102 "Балашиха" (м-н "Новый Свет") - Москва (ст. м.Щелковская)" ввиду несоответствия предоставленных на согласование документов требований пунктов 1.4 и 2.1 приложения N 1 Постановления N 24-ПП (письмо от 26.07.2013 г. N 17-35-7155/3).

21.08.2013 г. по факту выявленного нарушения в отношении общества ответчиком был составлен протокол об административном правонарушении.

27.09.2013 г. по результатам рассмотрения материалов дела об административном правонарушении вынесено постановление серии ВВВ N 029297, в соответствии с которым общество признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч.2 ст.10.7 КоАП г.Москвы и назначено административное наказание в виде штрафа в размере 100 000 рублей.

Указанные обстоятельства явились основанием для обращения общества в арбитражный суд с целью защиты и восстановления нарушенного административным органом права.

В соответствии с ч.6 ст.210 АПК РФ, при рассмотрении дел об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности, арбитражный суд, в судебном заседании, проверяет законность и обоснованность оспариваемого постановления, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое постановление, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также, иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно ч.7 ст.210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Судами не установлено нарушений процедуры привлечения общества к административной ответственности, которые в соответствии с разъяснениями п.10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 г. N 10 могут являться основанием для отмены постановления по делу об административном правонарушении.

Удовлетворяя требования заявителя, суд первой инстанции исходил из следующего.

Распоряжением Правительства Москвы от 17.05.2011 г. N 397-РП "О государственном казенном учреждении города Москвы "Организатор перевозок" должностные лица Учреждения наделены полномочиями по осуществлению контроля по соблюдению законодательства города Москвы в сфере транспортного обслуживания населения, составлению протоколов и рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных, в том числе ст.10.7 КоАП г.Москвы. Данные полномочия также установлены и ст.16.3 КоАП г.Москвы.

Таким образом, оспариваемое постановление вынесено в пределах предоставленных ответчику полномочий.

Как следует из предоставленных административным органом и приобщенных к делу доказательств, общество осуществляет деятельность по возмездному оказанию услуг по перевозки пассажиров наземным транспортом по маршрутуN 102 "Балашиха" (м-н "Новый Свет") - Москва (ст. м.Щелковская)".

Суд первой инстанции достоверно установил факт эксплуатации маршрута N 102 не согласованного в соответствии с требованиями Порядка организации регулярных межрегиональных автобусных маршрутов, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 18.01.2005 г. N 24-ПП "Об организации регулярных межрегиональных и международных автобусных маршрутов, проходящих по территории г.Москвы".

В соответствии с ч.1 ст.10.7 КоАП г.Москвы об административных правонарушениях эксплуатация городских, пригородных, междугородних и международных автобусных маршрутов, несогласованных в порядке, установленном Правительством Москвы, а также с нарушениями условий согласования влечет наложение административного штрафа на граждан и должностных лиц в размере четырех тысяч рублей; на юридических лиц - пятидесяти тысяч рублей.

Согласно ч. 2 ст. 10.7 КоАП г.Москвы об административных правонарушениях повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 настоящей статьи, влечет наложение административного штрафа на граждан и должностных лиц в размере пяти тысяч рублей; на юридических лиц - ста тысяч рублей.

Суд первой инстанции достоверно установил факт повторного совершения указанного правонарушения.

В соответствии с п.2 Порядка формирования сети регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации, утвержденного Приказом Минтранса России от 14.08.2003 г. N 178 (далее Порядок) работа по формированию сети регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации осуществляется Минтрансом России с привлечением Российского автотранспортного союза и других организаций.

Согласно п.3 Порядка открытие маршрутов производится по согласованию с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В силу п.8 Порядка представленные документы регистрируются, по ним проводится экспертиза, и при ее положительном заключении они направляются в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, с территории которого начинается маршрут, для принятия решения о возможности его открытия.

Более детально порядок и последовательность оформления документации на открытие и переоформление действующих маршрутов, а также взаимодействия при этом с инициаторами открытия регулярных маршрутов, перевозчиками, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации определены Методическими рекомендациями, разработанными в соответствии с приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 14.08.2003 г. N 178, утвержденными РАС и согласованными с Министерством транспорта Российской Федерации 16.10.2003 г. (Методические рекомендации).

Согласно п.1.2 Методических рекомендаций регулярные пассажирские перевозки между субъектами Российской Федерации организуются по согласованию органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, по территории которых проходит маршрут и расписанием предусматриваются остановочные пункты. Для решения вопроса об открытии или по переоформлению действующего маршрута инициатором (перевозчиком) разрабатываются и предоставляются в ассоциации (союзы уполномоченные РАС) документы, перечисленные в пунктах 6 и 7 Порядка (схемы маршрута, расписания движения автобусов, размер платы за проезд и провоз багажа, график работы водителей, заявка на открытие маршрута, копии учредительных документов, копия лицензии, документ, содержащий сведения о количестве и типе транспортных средств).

Пунктом 9 Порядка предусмотрено, что после получения согласия на открытие маршрута от органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации оформляется паспорт маршрута, после чего паспорт маршрута, расписание движения автобуса и ходатайство о согласовании открытия маршрута направляются в субъекты Российской Федерации, по территории которых будет проходить или заканчиваться вновь открываемый маршрут.

Пунктом 6 Порядка установлено, что для решения вопросов по открытию регулярного маршрута перевозчик разрабатывает:

схему маршрута в виде графического условного изображения, с указанием остановочных пунктов, расстояний между ними, а также характерных ориентиров (развилок дорог, перекрестков, железнодорожных переездов, мостов, тоннелей и т.д.);

расписание движения автобусов на маршруте в виде таблицы с указанием местного времени прибытия и отправления автобусов по каждому остановочному пункту;

размер платы за проезд и провоз багажа;

график работы водителей на маршруте с указанием времени и пунктов внутрисменного и межсменного отдыха.

Согласованные документы на открытие регулярного автобусного маршрута между субъектами Российской Федерации или аргументированный отказ с указанием конкретных причин направляется перевозчику (пункт 10 Порядка).

Согласно п.16 Порядка формирования сети регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации общий реестр регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации формируются Минтрансом России на основании утвержденных паспортов маршрутов, один экземпляр паспорта маршрута в соответствии с п.15 Порядка представляется в Минтранс России для внесения данного маршрута в указанный реестр.

По существу, под согласованием понимается выраженное согласие или мотивированное несогласие органа исполнительной власти субъекта РФ с указанными параметрами межсубъектового маршрута применительно к участку маршрута, проходящему по территории этого субъекта РФ.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции сделал вывод, что порядок и условия согласования регулярных автобусных маршрутов между субъектами РФ установлен федеральным законодательством и ответственность за нарушение этих условий не может вводится законодательством субъекта РФ, в частности нормами КоАП г.Москвы.

Между тем судом первой инстанции не было учтено следующее.

Анализ вышеприведенных норм права позволяет сделать вывод, что вопросы организации межсубъектного автобусного маршрута, в том числе, его основные условия, согласовываются уполномоченными органами субъектов Российской Федерации, а не в одностороннем порядке уполномоченным органом одного субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Москвы от 20.06.2006 г. N 421-ПП "О порядке организации в городе Москве регулярных городских автобусных маршрутов" (в ред. Постановления Правительства Москвы от 22.05.2007 г. N 396-ПП) в целях повышения уровня безопасности и качества перевозок, определения основных требований при организации регулярных городских автобусных маршрутов (кроме маршрутов, эксплуатирующихся на условиях городского заказа), создания равных условий доступа перевозчикам на рынок транспортных услуг на Департамент возложены функции уполномоченного органа Правительства Москвы по взаимодействию с органами исполнительной власти Российской Федерации, структурными подразделениями Правительства Москвы и Московской области, общественными объединениями, автотранспортными предприятиями и индивидуальными предпринимателями по вопросам организации регулярных городских автобусных маршрутов и утвержден Порядок организации регулярных городских автобусных маршрутов (Приложение N 1 к Постановлению Правительства Москвы от 20.06.2006 г. N 421-ПП), в котором определено, что Проект организации нового маршрута должен содержать, в том числе, раздел: рекомендуемый тип подвижного состава и его количество, информационное оформление подвижного состава, расписание работы маршрута.

При этом в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 20.06.2006 г. N 421-ПП маршрут считается согласованным при совокупности трех условий: утверждении проекта маршрута, внесении маршрута в реестр городских регулярных автобусных маршрутов, и заключении между перевозчиком и Департаментом транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы договора на реализацию проекта организации регулярного автобусного маршрута.

Вместе с тем, организация регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом по межсубъектным маршрутам регулярных перевозок в силу статьи 4 Закона Московской области от 27.12.2005 г. N 268/2005-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания на территории Московской области" осуществляется органами государственной власти Московской области.

В соответствии со статьей 5 Закона Московской области от 27.12.2005 г. N 268/2005-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания на территории Московской области" Правительство Московской области в пределах своей компетенции регулирует вопросы организации транспортного обслуживания населения на межсубъектных и межмуниципальных маршрутах регулярных перевозок по регулируемым тарифам (пригородного и межмуниципального сообщения).

Для включения межсубъектного маршрута в Реестр необходимо соблюдение процедуры открытия маршрута для последующего получения разрешения на право работы по маршруту (удостоверения допуска к работе по маршруту).

Перевозчик пассажиров в соответствии с пунктами 1, 2 части 2 статьи 12 Закона Московской области от 27.12.2005 г. N 268/2005-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания на территории Московской области" обязан получить в установленном законодательством порядке лицензию и разрешение на право работы по маршруту (удостоверение допуска к работе по маршруту), строго соблюдать лицензионные требования и условия, а также выполнять перевозки пассажиров в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и Московской области, правовыми актами органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области, условиями заключенных договоров.

Перевозчик пассажиров обязан соблюдать требования иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Московской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области (пункт 9 части 2 статьи 12 Закона Московской области от 27.12.2005 г. N 268/2005-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания на территории Московской области").

Согласно части 3 статьи 16 указанного Закона установлено, что маршрут считается открытым с момента его регистрации в реестре маршрутов регулярных перевозок Московской области. Форма паспорта муниципальных и межмуниципальных маршрутов, порядок его заполнения и регистрации в реестре маршрутов регулярных перевозок Московской области утверждается уполномоченным органом Московской области.

При этом необходимость согласования с Правительством Московской области проекта организации регулярного пригородного автобусного маршрута также предусмотрена в силу пункта 1.3 Положения о порядке проведения конкурсов на право реализации проектов организации регулярных городских автобусных маршрутов, утвержденного Постановлением Правительства Москвы от 20.06.2006 г. N 421-ПП "О порядке организации в городе Москве регулярных городских автобусных маршрутов".

Следовательно, требование о необходимости согласования межсубъектного маршрута содержится как в Законе Московской области от 27.12.2005 г. N 268/2005-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания на территории Московской области", так и в Постановлении Правительства Москвы от 20.06.2006 г. N 421-ПП "О порядке организации в городе Москве регулярных городских автобусных маршрутов".

Следовательно, порядок эксплуатации межсубъектного автобусного маршрута должен согласовываться уполномоченными органами субъектов Российской Федерации. Иное нормативными актами не установлено.

Кроме того, уполномоченными органами Московской области и города Москвы подписан протокол от 22.05.2009 г. N 61-07-66/9, которым утвержден Временный порядок согласования автобусных маршрутов регулярных перевозок между субъектами Российской Федерации - Московской областью и городом Москвой.

В силу п.4.1 упомянутого Временного порядка с перевозчиками, получившими допуск на маршрут, Стороной, предоставившей допуск, заключается договор на выполнение пассажирских перевозок на маршруте (маршрутах) регулярных перевозок (далее - Договор) в рамках установленных квот.

Вместе с Договором перевозчику выдаются все предусмотренные законодательствами города Москвы и Московской области документы, предоставляющие право на осуществление перевозок, а также утвержденный Сторонами паспорт маршрута. Паспорта маршрута хранятся по одному экземпляру у каждой из Сторон, остальные экземпляры выдаются перевозчикам, получившим допуск на маршрут.

По согласованию Сторон на период до прохождения процедуры допуска с перевозчиком - инициатором открытия маршрута после внесения маршрута в Реестр может быть заключен временный Договор, действие которого прекращается с даты заключения Договора с перевозчиком, получившим допуск на маршрут на конкурсной основе.

Исходя из положений ст.ст.2.1, 2.2, 24.1, 26.1 КоАП РФ в рамках административного судопроизводства подлежат выяснению наличие события административного правонарушения, лицо, совершившее противоправные действия, за которые нормами КоАП РФ или закона субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, виновность этого лица в совершении административного правонарушения.

В соответствии со ст.26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие либо отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Согласно п.2 ст.2.1 КоАП РФ, юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению, что заявителем сделано не было.

Вина общества в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч.2 ст.10.7 КоАП г.Москвы подтверждается: протоколом по делу об административном правонарушении, постановлением по делу об административном правонарушении, фотоматериалами и другими доказательствами, собранными по делу.

Таким образом, ответчик достоверно установил факт эксплуатации обществом маршрута N 102 "Балашиха" (м-н "Новый Свет") - Москва (ст. м. Щелковская)" не согласованного с уполномоченными органами г.Москвы и Московской области.

При указанных обстоятельствах апелляционный суд считает, что решение суда первой инстанции от 16.12.2013 г. подлежит отмене, поскольку суд неправильно применил нормы материального права.

Руководствуясь ч.3 ст.229, ст.ст.266, 268, 269, 270, 271, 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 16.12.2013 г. по делу N А40-144690/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральном арбитражном суде Московского округа только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

В.А. Свиридов