Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 марта 2014 г. N 16АП-598/14

г. Ессентуки

17 марта 2014 г.

Дело N А25-1513/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 17 марта 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 марта 2014 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Параскевовой С.А. (судья-докладчик),

судей: Белова Д.А., Цигельникова И.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Эдиевой М.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда по адресу: Ставропольский край, г. Ессентуки, ул. Вокзальная, 2, апелляционную жалобу заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Карачаево-Черкесской Республике на решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 23.12.2013 по делу А25-1513/2013 (судья Калмыкова М.Ю.)

по заявлению мэрии муниципального образования г. Черкесска (г. Черкесск, ул. Ленина, 54 А, ИНН: 0901020490, ОГРН: 1020900511279)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Карачаево-Черкесской Республике (г. Черкесск, пр. Ленина, 38, ИНН: 0901024631, ОГРН: 1030900721830)

о признании недействительными решения от 24.07.2013 и предписания от 24.07.2013 N 26,

в отсутствие лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания,

УСТАНОВИЛ:

мэрия муниципального образования г. Черкесска (далее - заявитель, мэрия) обратилась в Арбитражный суд Карачаево-Черкесской Республики с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Карачаево-Черкесской Республике (далее - заинтересованное лицо, управление) о признании недействительными решения от 24.07.2013 и предписания от 24.07.2013 N 26.

Решением Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 23.12.2013 в удовлетворении заявления отказано. Судебный акт мотивирован тем, что доказательств нарушения антимонопольного законодательства не представлено. Мэрия не нарушила законодательство о защите конкуренции. Оснований для выдачи предписания не имелось.

Не согласившись с решением суда, управление подало апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить, отказав в удовлетворении заявления в полном объеме. В обоснование жалобы апеллянт ссылается на то, что нормы бытовых и промышленных отходов установлены мэрией с нарушением закона. Мэрия неправомерно установила нормы в отношении всех хозяйствующих субъектов.

Отзыва на апелляционную жалобу не поступило.

До рассмотрения апелляционной жалобы от управления телефонограммой поступило ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие ввиду болезни представителя.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились, что в соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд, повторно рассмотрев дело в пределах доводов апелляционной жалобы, проверив правильность применения норм материального и процессуального права, учитывая доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, изучив и оценив в совокупности материалы дела, приходит к выводу, что решение суда первой инстанции подлежит не подлежит отмене, а апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, при осуществлении мониторинга правовых актов мэрии на предмет соответствия антимонопольному законодательству управлением установлено нарушение мэрией части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" положениями, содержащимися в постановлении от 01.07.2013 N 1364 "Об утверждении норм накопления твердых бытовых отходов для населения, индивидуальных предпринимателей, предприятий, организаций и учреждений всех форм собственности на территории города Черкесска" в части установления нормативов накопления ТБО для хозяйствующих субъектов.

По результатам проверки управление вынесло решение от 24.07.2013 о признании мэрии нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

23.07.2013 мэрии выдано предписание N 26 с требованием об исключении в срок до 30.08.2013 из приложения к постановлению от 01.07.2013 N 1364 раздела 2 "Нежилой фонд" норм накопления твердых бытовых отходов в отношении хозяйствующих субъектов, не находящихся в подчинении органа местного самоуправления города Черкесска.

Считая, что решение и предписание являются недействительными, мэрия обратилась в суд с заявлением.

Разрешая заявленный спор, при изложенных выше обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что выявленные управлением факты не являются нарушением антимонопольного законодательства на основании следующего.

На основании пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Согласно пункту 11 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения муниципального образования относится организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.

В соответствии с нормами Закона N 131-ФЗ организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов относится к вопросам местного значения муниципального района, а организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора относится к вопросам местного значения поселения.

Как указано в пункте 1 статьи 2 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ), правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется настоящим законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

Пунктом 3 статьи 8 Закона N 89-ФЗ предусмотрено, что к полномочиям органа местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами относится организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Из пункта 3 статьи 18 Закона N 89-ФЗ следует, что индивидуальные предприниматели и юридические лица, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Субъекты малого и среднего предпринимательства, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, представляют в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с их компетенцией отчетность об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов в уведомительном порядке.

Согласно пункту 1 статьи 22 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Пунктом 6.2 "СанПиН 42-128-4690-88. Санитарные правила содержания территорий населенных мест", утвержденных Главным государственным санитарным врачом СССР 05.08.1988 N 4690-88, предусмотрено, что органом местного самоуправления утверждаются в том числе нормы накопления твердых и жидких бытовых отходов на одного человека в год.

В соответствии с Методическими указаниями по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденными Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 19.10.2007 N 703, норматив образования отходов определяет установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции, т.е. представляет собой удельный показатель образования отходов на расчетную единицу, за которую в зависимости от источника образования отходов могут быть приняты: единица произведенной продукции, единица используемого сырья - для отходов производства; единица расстояния (например, километр) - для отходов обслуживания транспортных средств единица площади - для отходов при уборке территории; человек - для отходов жилищ; место в гостинице, столовой и пр.

Постановлением мэрии муниципального образования города Черкесска от 01.07.2013 N 1364 утверждены нормы накопления твердых бытовых отходов для населения, индивидуальных предпринимателей, предприятий, организаций и учреждений всех форм собственности на территории города Черкесска, в том числе предприятий торговли, предприятий бытового обслуживания, предприятий общественного питания, рынков, лечебных учреждений, детских дошкольных учреждений, учебных заведений, предприятий культурно-массового назначения, учреждений и организаций всех форм собственности.

Утвержденные постановлением мэрии от 01.07.2013 N 1364 и обязательные к применению нормативы накопления подпадают под понятие нормативов образования отходов, указанных в Федеральном законе от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления". Данный закон не разграничивает понятия норматива накопления и норматива образования отходов.

Следовательно, установление нормативов накопления отходов органом местного самоуправления фактически подменяет собой установленный государством механизм экономического регулирования в области обращения с отходами в виде утверждения нормативов образования отходов.

Между тем, из вышеуказанных норм следует, что полномочия органов местного самоуправления городских округов по изданию нормативных правовых актов ограничиваются вопросами организации мероприятий по охране окружающей природной среды в границах городского округа и организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, а также установления норм накопления твердых бытовых отходов для населения. Полномочиями по утверждению нормативов образования твердых бытовых отходов от предприятий, учреждений и организаций органы местного самоуправления городских округов не обладают.

Однако данное нарушение мэрией не подпадает под нарушение антимонопольного законодательства, вменное заявителю управлением, ввиду следующего.

Целями Закона о защите конкуренции являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Одним из обязательных условий отнесения соответствующих отношений к подлежащим регулированию антимонопольным законодательством является влияние этих отношений на конкуренцию в ее легальном понимании (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции), как соперничества хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Для квалификации действий органа публичной власти как нарушающих запреты, установленные частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, необходимо установить наличие совокупности условий: принятый органом акт (совершенное действие, допущенное бездействие) приводит или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции; отсутствует федеральный закон, разрешивший непосредственно данному органу принять конкретный акт (совершить действие, допустить бездействие), который приводит или может привести к указанным последствиям. При этом первое обстоятельство подлежит доказыванию антимонопольным органом, а второе - презюмируется до тех пор, пока орган, принявший акт (совершивший действие, допустивший бездействие), не докажет обратное.

Таким образом, для квалификации нарушения антимонопольного законодательства применительно к статье 15 Закона о защите конкуренции обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих действительные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями. В связи с этим констатация тех или иных действий органов государственной власти, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания соответствующих органов нарушившими требования антимонопольного законодательства.

Под диспозицию части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции подпадают не любые действия органов государственной власти и органов местного самоуправления, препятствующие осуществлению хозяйствующими субъектами предпринимательской деятельности, а только те, которые приводят или могут привести к недопущению или устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке. При этом именно антимонопольный орган должен доказать, что совершение тех или иных действий органом местного самоуправления привело или могло привести к недопущению, ограничению конкуренции.

Сам по себе неправильно примененный мэрией административный метод установления нормативов ТБО не влечет за собой негативных последствий для рассматриваемой конкурентной среды, а при определенных обстоятельствах и условиях он может оказывать нулевой эффект на конкретный товарный рынок, для определенного рынка - и позитивные последствия.

Ввиду того, что заинтересованным лицом не доказано, что действия мэрии по утверждению норматива накопления твердых бытовых отходов для хозяйствующих субъектов повлекли наступление конкретных негативных последствий для конкуренции, привели или могли привести к устранению либо недопущению конкуренции, устранению с рынка хозяйствующих субъектов, созданию дискриминационных условий на указанном рынке, то оснований для признания ее нарушившей Закон о защите конкуренции не имеется.

Следовательно, предписание, выданное на основании неправильного решения, также правомерно отменено судом первой инстанции.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции обоснованно признал ненормативные акты управления недействительными, а поэтому оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Нарушений норм процессуального права при принятии обжалуемого судебного акта, являющихся безусловным основанием для его отмены, апелляционной инстанцией не установлено.

Вопрос о распределении судебных расходов, понесенных при подаче апелляционной жалобы управлением, не был предметом рассмотрения, поскольку апеллянт в соответствии со статьей 333.17 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 23.12.2013 по делу А25-1513/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий

С.А. Параскевова

Судьи

Д.А. Белов И.А. Цигельников