Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 марта 2014 г. N 14АП-155/14

г. Вологда

25 марта 2014 г.

Дело N А13-7277/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 18 марта 2014 года.

В полном объёме постановление изготовлено 25 марта 2014 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Зайцевой А.Я., судей Романовой А.В. и Шадриной А.Н. при ведении протокола секретарем судебного заседания Пресновой Е.Д.,

при участии от муниципального унитарного пассажирского автотранспортного предприятия N 1 представителя Шкляева Н.В. по доверенности от 21.05.2013, от Департамента дорожного хозяйства и транспорта Вологодской области представителей Поповой А.А. по доверенности от 09.01.2014 и Севериной С.И. по доверенности от 05.02.2014, от Департамента градостроительства и инфраструктуры администрации города Вологды представителя Чибировой Т.В. по доверенности от 31.12.2013,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Вологодской области в лице Департамента финансов Вологодской области на решение Арбитражного суда Вологодской области от 12 декабря 2013 года по делу N А13-7277/2013 (судья Виноградова Т.Б.),

установил:

муниципальное унитарное пассажирское автотранспортное предприятие N 1 (ОГРН 1023500875793; далее - МУ ПАТП N 1) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с иском о взыскании с Российской Федерации и субъекта - Вологодской области 434 967 руб. 938 руб. 10 коп. убытков, связанных с перевозкой граждан автомобильным транспортом.

Определением суда от 18.04.2013 дело по иску к Вологодской области в лице Департамента финансов Вологодской области (ОГРН 1023500901654; далее - Департамент финансов) о взыскании 381 946 693 руб. 14 коп. убытков, причиненных в связи с перевозкой в 2009-2012 годах в городе Вологде пассажиров, выделено в отдельное производство и направлено на рассмотрение в Арбитражный суд Вологодской области.

Определением от 09.07.2013 Арбитражный суд Вологодской области принял дело к производству.

Суд привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Департамент дорожного хозяйства и транспорта Вологодской области (далее - Департамент транспорта), Департамент градостроительства и инфраструктуры администрации города Вологды (далее - Департамент градостроительства).

Определением от 02.09.2013 суд привлек к участию в деле в качестве соответчика Российскую Федерацию в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин РФ). В дальнейшем суд изменил процессуальный статус Минфин РФ и привлек его к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора.

Решением от 12.12.2013 (с учетом определения от 17.01.2014 об исправлении опечатки) суд взыскал в пользу истца за счет средств казны субъекта Российской Федерации - Вологодской области 5 109 291 руб. 90 коп. расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки отдельным категориям граждан при проезде на транспорте. В удовлетворении остальной части иска отказал.

Департамент финансов с судебным актом не согласился, в апелляционной жалобе просил решение отменить, в иске отказать.

Доводы подателя жалобы сводятся к следующему. В соответствии с Порядком реализации Закона Вологодской области от 10.12.2007 N 1704-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан при проезде на транспорте на территории Вологодской области" (далее - Закон N 1704-ОЗ) 3 и Закона Вологодской области от 22.12.2005 N 1393-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере предоставления мер социальной поддержки при проезде на транспорте на территории Вологодской области" (далее - Закон N 1393-ОЗ) механизм распределения финансовых средств между перевозчиками, осуществляющими перевозки пассажиров по единым именным льготным месячным проездным билетам на основании договоров и реализация процедуры возмещения таким перевозчикам расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки, относится к компетенции органов местного самоуправления. В Порядке определения затрат имеется примечание, где указано, что при проезде по единому проездному билету на одном виде транспорта (при работе одного перевозчика) на городских и внутрирайонных маршрутах доля перевозчика, приходящаяся на городские и внутрирайонные перевозки, рассчитывается пропорционально выполненной транспортной работе, равно как и при работе нескольких перевозчиков. При применении Порядка определения затрат, связанных с обеспечением проезда отдельных категорий граждан по единому именному льготному месячному проездному билету, Департамент градостроительства не в полной мере учитывал положения Порядка распределения финансовых средств при определении доли транспортной работы перевозчиков городских маршрутов. Законность и обоснованность выводов Департамента финансов о нарушении органами местного самоуправления города Вологды Порядка определения затрат, связанных с обеспечением проезда отдельных категорий граждан по единому именному льготному месячному проездному билету, изложенные в акте проверки от 31.05.2013, подтверждены решением Арбитражного суда Вологодской области от 18.10.2013 по делу N А13-7480/2013. Взыскиваемая истцом задолженность возникла именно из-за неправильного применения администрацией города Вологда положений Порядка определения затрат, и неправильного распределения администрацией финансовых средств между перевозчиками и как следствие завышения объема компенсации затрат, связанных с обеспечением проезда отдельных категорий граждан по единому именному льготному месячному проездному билету перевозчикам, осуществляющих перевозки городскими маршрутами в 2012 году. Вологодской областью в 2012 году перечислено из областного бюджета муниципальному образованию города Вологды для расчетов с перевозчиками 171 090 900 руб., в том числе для расчетов по компенсации затрат в 2012 году 159 345 300 руб. С учетом фактически произведенных расчетов с перевозчиками объем неправомерно произведенных расходов по компенсации затрат за 2012 году превысил на 13 432 900 руб. Истцу на основании представленных отчетов в 2012 году из областного бюджета возмещено 42 280 460 руб. 11 коп. С учетом фактически произведенных расчетов по компенсации затрат истцу подлежало возмещению 37 263 875 руб. 05 коп. Поэтому оснований для удовлетворения иска у суда не имелось.

Представитель МУ ПАТП N 1 в судебном заседании апелляционной инстанции возразил против доводов и требований жалобы, просил в ее удовлетворении отказать. При этом заявил о своем несогласии с решением суда в части отказа в иске.

Департамент градостроительства в отзыве на жалобу и его представитель в судебном заседании апелляционной инстанции возразили против доводов и требований жалобы, просили решение суда оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

Департамент транспорта в отзыве на жалобу и его представитель в судебном заседании апелляционной инстанции поддержали доводы и требования жалобы.

Минфин РФ в отзыве на жалобу также поддержал доводы и требования жалобы.

Остальные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили. В связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие на основании статей 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Выслушав представителей МУ ПАТП N 1, Департамента транспорта, Департамента градостроительства, исследовав доказательства по делу, доводы жалобы, отзывов на нее, проверив законность и обоснованность судебного акта по доводам жалобы с учетом возражения истца, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, МУ ПАТП N 1 является коммерческой организацией, осуществляющей перевозку пассажиров автобусами городского и пригородного сообщения в городе Вологде.

В соответствии с Законом N 1704-ОЗ лица, указанные в пунктах 1-3 статьи 1, имеют право на приобретение по месту жительства единого именного льготного месячного проездного билета стоимостью 300 руб. для проезда на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) и на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) внутрирайонных маршрутов (в границах административного района).

Лицам, указанным в пунктах 4 - 31 статьи 1 Закона N 1704-ОЗ, предоставляются меры социальной поддержки в рамках обеспечения равной доступности услуг общественного транспорта на территории области в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами с учетом финансирования расходов на эти цели за счет средств федерального бюджета.

Закон вступил в силу с 01.01.2008 и продолжал свое действие до 01.10.2012, когда был приостановлен.

Согласно статье 4 Закона N 1704-ОЗ порядок предоставления мер социальной поддержки и порядок возмещения транспортным организациям расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки, определяется Правительством области.

В соответствии с Законом N 1704-ОЗ нормы в части предоставления мер социальной поддержки и порядок возмещения затрат транспортным организациям расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки относится к ведению Российской Федерации, действует до урегулирования вопроса федеральными нормативными правовыми актами.

Во исполнение данных положений постановлением Правительства Вологодской области от 30.01.2008 N 138 утвержден Порядок реализации закона области "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан при проезде на транспорте на территории Вологодской области" (далее - Порядок N 138).

В соответствии с пунктом 3.2 Порядка N 138 финансирование расходов организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки пассажиров по единому проездному билету, производится органами местного самоуправления муниципальных образований области за счет субвенций, выделенных из областного бюджета в соответствии с Законом N 1393-ОЗ.

Законом области N 1393-ОЗ муниципальное образование "Город Вологда" наделено полномочиями в сфере предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан при проезде на транспорте на территории Вологодской области.

Постановлением Главы города Вологды от 15.02.2008 N 628 "О принятии к исполнению отдельных государственных полномочий в соответствии с законом Вологодской области от 22 декабря 2005 года N 1393-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере предоставления мер социальной поддержки отдельных категорий граждан при проезде на транспорте на территории Вологодской области" приняты к исполнению государственные полномочия по предоставлению мер социальной поддержки при проезде на транспорте отдельным категориям граждан и по возмещению затрат организациям, осуществляющим перевозки пассажиров по единому именному льготному месячному проездному билету.

Данным постановлением Глава города исполнение функций администрации города Вологды по выполнению отдельных государственных полномочий в сфере предоставления мер социальной поддержки при проезде на транспорте возложил на Департамент градостроительства.

В полномочия данной структуры входило заключение договоров с перевозчиками на возмещение затрат, проверка ежемесячно представляемых перевозчиками отчетов о затратах, подготовке и обеспечению представления в Департамент транспорта отчетов о расходах перевозчиков, расходованию средств, поступающих на финансирование данных расходов.

Департамент был наделен полномочиями по изготовлению и продаже единых именных льготных месячных проездных билетов.

Исполняя пункты 3.5 - 3.7 Порядка N 138 организации и индивидуальные предприниматели, осуществляющие перевозку отдельных категорий граждан на городских и внутрирайонных маршрутах транспорта общего пользования по единому проездному билету, в срок до 10 числа месяца, следующего за отчетным, направляли в Департамент градостроительства, отчеты о фактических затратах по форме согласно приложению к Порядку определения затрат, связанных с обеспечением проезда отдельных категорий граждан, установленных статьей 1 Закона N 1704-ОЗ, по единому именному льготному месячному проездному билету, утвержденному в приложении N 2.

Департамент градостроительства, проверив отчеты всех перевозчиков, ежемесячно до 12 числа месяца, следующего за отчетным, представлял в Департамент транспорта отчеты о расходах, связанных с предоставлением мер социальной поддержки при проезде отдельных категорий граждан на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) и на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) внутрирайонных маршрутов (в границах административного района), по формам согласно приложениям 7, 8, утвержденным данным постановлением.

Департамент транспорта на основании отчетов Департамент градостроительства в срок до 15 числа месяца, следующего за отчетным, формировал и представлял в Департамент финансов сводный отчет о предоставленных мерах социальной поддержки отдельным категориям граждан.

Департамент транспорта на основании отчетов органов местного самоуправления муниципальных образований области и в соответствии с утвержденными лимитами бюджетных обязательств и предельными объемами финансирования перечислял субвенции с лицевого счета, открытого в управлении областного казначейства Департамента финансов, на счета территориальных органов Федерального казначейства, открытые для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, для последующего их перечисления в местные бюджеты.

Учитывая данные положения нормативных актов и то, что конкретные сроки перечисления Департаментом транспорта органам местного самоуправления финансовых средств на возмещение расходов перевозчиков Порядком реализации закона области не установлены, Департамент градостроительства при поступлении областных средств распределял их между всеми перевозчиками, погашая при этом более ранние по календарной очередности их расходы.

Суд первой инстанции установил, что в 2012 году за счет средств субвенций, выделенных из областного бюджета в соответствии с Законом N 1393-ОЗ, Департаментом градостроительства получены финансовые средства в объеме 163 000 000 руб.

Поскольку бюджетом не профинансированы фактические затраты перевозчиков, понесенные в 2012 году, на 28 000 138 руб. 62 коп, Департамент градостроительства не имел возможности исполнить свои обязательства по договору с истцом и не возместил ему затраты за сентябрь 2012 года в общей сумме 6 521 951 руб. 40 коп., из них: 5 109 291 руб. 90 коп. затрат, связанных с проездом областных категорий льготников по единым именным льготным месячным проездным билетам, и 1 412 659 руб. 50 коп. затрат, связанных с проездом федеральных категорий льготников по единым именным льготным месячным проездным билетам.

Как указано в иске, в связи с принятием закона, устанавливающего льготы отдельным категориям граждан по проезду на общественном транспорте, по сравнению с остальными, не пользующимися льготами категориями граждан, у истца возникли выпадающие (неполученные) доходы, которые вычислены исходя из разницы между стоимостью льготного проездного билета в 300 руб. и стоимостью месячного проездного билета на предъявителя на совмещенный вид транспорта автобус-троллейбус, составляющего в 2009 году - 960 руб., в 2010 году - в январе 960 руб., в феврале-мае - 980 руб., в июне-августе - 880 руб., в сентябре-декабре - 980 руб., в 2011 году - 980 руб., в 2012 году - 980 руб.

По расчетам истца, ему причинены убытки в размере 381 946 693 руб. 14 коп., связанных с перевозкой в 2009-2012 годах в городе Вологде пассажиров.

Не возмещение истцу данных убытков явилось основанием для обращения истца в арбитражный суд с настоящим иском.

Рассматривая заявленные требования, суд первой инстанции признал их обоснованными в части взыскания 5 109 291 руб. 90 коп., не согласившись с представленным истцом расчетом убытков. Отказывая в иске в остальной части, суд указал на его недоказанность.

Арбитражный суд апелляционной инстанции не находит правовых оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

В соответствии с пунктом 5 статьи Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организацией за счет средств соответствующего бюджета.

В силу статьи 16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Согласно пункту 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", в тех случаях, когда публично-правовое образование в правовых актах, принимаемых во исполнение законов, установивших льготы, предусматривает последующую компенсацию не полученной от потребителей платы, неисполнение этой обязанности по компенсации влечет возникновение убытков у лица, реализовавшего товары (выполнившего работы, оказавшего услуги) по льготным ценам или без получения платы от потребителя.

Если действие закона, предоставляющего льготы, не было приостановлено полностью или частично законом о бюджете на очередной год и требования истца являются обоснованными по существу, суммы убытков могут быть взысканы с публично-правового образования независимо от того, предусмотрены ли соответствующие средства в законе о бюджете.

Применительно к настоящему спору, суд первой инстанции обоснованно указал, что в данном случае в результате бездействия органов субъекта Российской Федерации - Вологодской области, выразившееся в не возмещении перевозчику расходов, связанных с исполнением закона, предусматривающего льготный проезд отдельных категорий граждан на общественном городском транспорте, истцу причинены убытки.

Суд первой инстанции установил, что в связи с не поступлением из областного бюджета достаточных денежных средств на возмещение расходов перевозчиков остаются не возмещенными расходы МУ ПАТП N 1 за сентябрь 2012 года в общей сумме 6 521 951 руб. 40 коп., из них: 5 109 291 руб. 90 коп. затрат, связанных с проездом областных категорий льготников по единым именным льготным месячным проездным билетам, и 1 412 659 руб. 50 коп. затрат, связанных с проездом федеральных категорий льготников по единым именным льготным месячным проездным билетам.

Данные выводы суда первой инстанции соответствуют установленным по делу обстоятельствам, подтверждаются материалами дела.

Суд удовлетворил иск в части взыскания 5 109 291 руб. 90 коп. затрат, связанных с проездом областных категорий льготников по единым именным льготным месячным проездным билетам, считая их доказанными.

Требование истца в части взыскания затрат, связанных с проездом федеральных категорий льготников по единым именным льготным месячным проездным билетам, выделено в другое производство. Данные обстоятельства не являются предметом настоящего спора.

Доводы подателя жалобы о недоказанности истцом заявленных требований опровергаются материалами дела. Факт осуществления истцом деятельности на территории города по перевозке граждан, в том числе, имеющих льготы на оплату проезда, в суде первой инстанции установлен, подтверждается материалами дела.

Довод жалобы о неправильном применении Департаментом градостроительства Порядка N 138 не принимается во внимание.

В соответствии с Порядком N 138 расчет затрат, связанных с обеспечением проезда по единому проездному билету, осуществляется организациями и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими перевозку пассажиров по единому проездному билету. При этом расчет затрат при проезде по единому проездному билету на городских маршрутах определен разделом I.

Поскольку Законом N 1704-03 определено, что для граждан, проживающих в городе Вологде, действие единого именного льготного месячного проездного билета распространяется на внутрирайонные автобусные маршруты соответственно Вологодского района, средства, полученные от реализации проездных билетов (средства граждан) должны распределяться между всеми перевозчиками, обслуживающими как городские, так и внутрирайонные маршруты.

Учитывая положения Порядка, регламентирующего определение фактических доходов, как на городских, так и на внутрирайонные маршрутах, иной порядок, кроме как по доле перевозчика в выполненной транспортной работе, не может быть установлен, поэтому в данном случае применяется доля перевозчиков в фактически выполненной транспортной работе на городских и внутрирайонных маршрутах.

Между тем, Порядок N 138 состоит из двух разделов: I Определение затрат при проезде по единому проездному билету на городских маршрутах; II Определение затрат при проезде по единому проездному билету на внутрирайонных маршрутах.

Поскольку на территории многих муниципальных образований (районов) Вологодской области имеется один перевозчик, осуществляющий перевозки как на городских так и внутрирайонных маршрутах, в Порядке имеется примечание для осуществления расчета по определению затрат, которые определяются как доля перевозчика, приходящаяся на городские и внутрирайонные перевозки, и рассчитываемая пропорционально выполненной транспортной работе.

Каких-либо ссылок, указывающих на то, что примечание, содержащееся в конце раздела II Порядка, распространяется на раздел I Порядка, в тексте не имеется.

Таким образом, применение при определении расчетных доходов на городских маршрутах доли перевозчика с учетом фактически выполненной транспортной работы на городских маршрутах не противоречит положениям названного порядка.

Более того, вышеназванному документу, а также порядку его толкования и применения суды дали оценку при рассмотрении других дел N А13-114/2013, А13-294/2013, А13-3455/2013.

Ссылка подателя жалобы на допущенные структурами органов местного самоуправления нарушения порядка определения затрат и неправильного распределения финансовых средств, которые установлены при рассмотрении дела N А13-7480/2013 не принимается во внимание. Обстоятельства, установленные в рамках названного дела, не имеют существенного значения для настоящего дела, исходя из его предмета, основания и субъектного состава участников.

Таким образом, апелляционный суд оставляет жалобу Департамента финансов без удовлетворения.

Апелляционный суд также не может согласиться с возражениями истца, заявленными в апелляционной инстанции относительно не согласия с решением суда в части отказа в иске.

Суд первой инстанции установил, что кроме единого месячного проездного билета на автобус-троллейбус, истец также производил реализацию месячных проездных билетов на предъявителя только на автобус для граждан и месячных проездных билетов на предъявителя только на автобус для предприятий и организаций. Все стоимости месячных проездных билетов были различными.

По мнению истца, при расчете убытков следует исходить из разницы между стоимостью билета, установленного Законом области в 300 руб., и стоимостью самого дорого билета на автобус-троллейбус в 980 руб.

Суд первой инстанции правомерно не согласился с таким избирательным подходом истца при расчете убытков.

Пунктом 3.5 Порядка N 138 предусмотрено, что перевозчики в срок до 10 числа месяца, следующего за отчетным, направляют в Департамент градостроительства отчеты о фактических затратах по установленной форме раздельно по категориям граждан, установленным пунктами 1-3 и 4-31 статьи 1 Закона.

Истец направлял такие отчеты ежемесячно.

В приложении к Порядку N 138 установлена методика определения расходов предприятий-перевозчиков, которая применялась на протяжении всего периода действия Закона, установившего льготы по проезду на транспорте.

Как правомерно указал суд, установленный порядок возмещения расходов предприятий-перевозчиков, участвующих в реализации данного Закона, в полной мере компенсирует все выпадающие у них доходы. Определение доли транспортной работы каждого перевозчика является обязательным для справедливого распределения как доходов, полученных от реализации льготных проездных билетов, так и для компенсации понесенных перевозчиками расходов на перевозку льготных категорий граждан.

Вместе с тем, представленный истцом расчет убытков основан только на его предположениях о том, что граждане-льготники при отсутствии закона, предусматривающего льготу в виде приобретения проездного билета по сниженной цене, вынуждены были приобрести именно проездной билет на автобус-троллейбус по установленной истцом цене.

Суд первой инстанции признал необоснованным доводы истца о размере убытков, основанных на стоимости месячного проездного билета на предъявителя на автобус-троллейбус, так как цена этой услуги не является аналогичной оказанной истцом по Закону области и допустимой для сравнения.

Доводы истца, заявленные апелляционной инстанции, фактически направлены на переоценку установленных судом первой инстанции обстоятельств, доказательств и иные выводы, правовые основания для которых у апелляционной инстанции отсутствуют.

В соответствии со статьями 15 и 16 ГК РФ убытки подлежат возмещению при наличии совокупности ряда с условий, в том числе доказанности размера убытков (вреда).

Поскольку истец не доказал заявленный им размер убытков, а представленный расчет признан судом необоснованным, оснований для удовлетворения иска в полном объеме у суда первой инстанции не имелось.

Судом первой инстанции полно исследованы обстоятельства дела, нарушений или неправильного применения норм материального и процессуального права не установлено.

Апелляционная инстанция не находит правовых оснований для отмены или изменения состоявшегося судебного акта.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 12 декабря 2013 года по делу N А13-7277/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Вологодской области в лице Департамента финансов Вологодской области - без удовлетворения.

Председательствующий

А.Я. Зайцева

Судьи

А.В. Романова А.Н. Шадрина