Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 27 марта 2014 г. N 02АП-986/14

г. Киров

27 марта 2014 г.

Дело N А82-5238/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 25 марта 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 27 марта 2014 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Буториной Г.Г., Караваевой А.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Измоденовой Ю.А.,

при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Ярославской области:

представителя заявителя Федотовой И.В., действующей на основании доверенности от 30.10.2012,

представителя ответчика Заявьялова М.Ф., действующего на основании доверенности от 03.03.2014,

представителя третьего лица (комитет по рекламе, наружной информации и оформлению города мэрии города Ярославля) Федотовой И.В., действующей на основании доверенности от 03.07.2013,

рассмотрев в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 11.12.2013 по делу N А82-5238/2013, принятое судом в составе судьи Мухиной Е.В.,

по заявлению мэрии города Ярославля (ИНН: 7601001234, ОГРН: 1027600683824)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (ИНН 7604009440, ОГРН 1027600695154),

третьи лица: общество с ограниченной ответственностью "Ярпромкомплект" (ИНН: 7602067319, ОГРН: 1087602002377),

управление земельных ресурсов мэрии города Ярославля (ИНН: 7604092913, ОГРН: 1067604080345),

муниципальное казенное учреждение "Агентство по аренде земельных участков города Ярославля" (ИНН: 7604093410, ОГРН: 1067604080884),

комитет по рекламе, наружной информации и оформлению города мэрии города Ярославля (ИНН: 7604232575, ОГРН: 1127604015153),

о признании недействительными решения и предписания от 04.03.2013 по делу N 04-01/04-13,

установил:

мэрия города Ярославля (далее - заявитель, Мэрия) обратилась в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (далее - ответчик, Управление, УФАС, антимонопольный орган) от 04.03.2013 по делу N 04-01/04-13, в соответствии с которым признано несоответствующим законодательству Российской Федерации о рекламе разрешение на установку рекламной конструкции от 23.11.2012 N 017-нг/12, выданное комитетом по рекламе, наружной информации и оформлению города мэрии города Ярославля обществу с ограниченной ответственностью "Ярпромкомплект", как противоречащее частям 5, 5.1 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе, Закон N 38-ФЗ), а также выданного на основании данного решения в адрес Мэрии обязательного для исполнения предписания об отмене данного разрешения.

Определениями суда от 30.04.2013, от 09.09.2013, от 21.11.2013 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Ярпромкомплект" (далее - ООО "Ярпромкомплект"), управление земельных ресурсов мэрии города Ярославля (далее - УЗР мэрии города Ярославля), муниципальное казенное учреждение "Агентство по аренде земельных участков города Ярославля" (далее - МКУ "Агентство по аренде земельных участков города Ярославля") и комитет по рекламе, наружной информации и оформлению города мэрии города Ярославля (далее - Комитет по рекламе).

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 11.12.2013 требования заявителя были удовлетворены в полном объеме.

Не согласившись с принятым судебным актом, считая его незаконным и необоснованным по причине неполного выяснения судом обстоятельств, имеющих значение для дела, и неправильного применения норм материального права, антимонопольный орган обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных Мэрией требований.

УФАС не согласно с выводом суда о том, что только Комитет по рекламе может отменить (аннулировать) принятый им акт, поскольку ответчиком выдано предписание об отмене, а не об аннулировании ненормативного акта органа местного самоуправления. В этой связи Управление отмечает, что предписание об отмене разрешения не может быть исполнено Комитетом по рекламе, так как в соответствии с Положением о комитете по рекламе, наружной информации и оформлению города мэрии города Ярославля, утвержденным решением муниципалитета города Ярославля от 19.07.2012 N 693 (далее - Положение N693), Комитет по рекламе не наделен полномочиями органа местного самоуправления по отмене принятого акта. В резолютивной части оспариваемого решения УФАС говорится о несоответствии законодательству ненормативного акта, выданного структурным подразделением Мэрии, в связи с чем именно Мэрии выдано предписание об отмене данного акта. При этом антимонопольный орган обращает внимание также на то, что в случае передачи полномочий Комитета по рекламе в части выдачи разрешений на установку рекламных конструкций другому структурному подразделению Мэрии, что происходит довольно часто, предписание, адресованное Комитету по рекламе, осталось бы неисполненным. При таких обстоятельствах УФАС считает, что оспариваемое предписание выдано лицу, которое должно и может его исполнить.

Мэрия и Комитет по рекламе представили письменные отзывы на апелляционную жалобу, в которых опровергают доводы Управления, считают решение суда первой инстанции законным и обоснованным и не усматривают правовых оснований для его отмены.

ООО "Ярпромкомплект", УЗР мэрии города Ярославля и МКУ "Агентство по аренде земельных участков города Ярославля" в письменном виде свою позицию по делу не направили, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей указанных третьих лиц.

В соответствии со статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассмотрено в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Ярославской области.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель УФАС поддержал требования апелляционной жалобы, представитель Мэрии и Комитета по рекламе возражал против удовлетворения требований жалобы.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в УФАС поступило обращение физического лица о проверке правомерности установки рекламной конструкции большого формата (размер 4 х 12 м., площадь информационного поля 96 кв.м.) в непосредственной близости (около 5 метров) от многоквартирного дома N 157 по Московскому проспекту города Ярославля.

Определением Управления от 05.02.2013 по результатам рассмотрения указанного обращения в отношении Мэрии было возбуждено дело N 04-01/04-13 по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе (том 1 л.д. 87-89).

В ходе рассмотрения названного дела комиссией антимонопольного органа было установлено, что 23.11.2012 Комитетом по рекламе владельцу рекламной конструкции ООО "Ярпромкомплект", являющемуся арендатором земельного участка, находящегося в государственной собственности, было выдано разрешение N 017-нг/12 на установку рекламной конструкции - отдельно стоящей щитовой конструкции большого формата (размер 4 х 12 м, площадь информационного поля 96 кв.м.), месторасположение: г. Ярославль, Фрунзенский район, Московский проспект, у дома N 157, в 150 метрах после пересечения с ул. Слепнева, справа от бокового проезда при движении в направлении центра города, сроком действия с 23.11.2012 по 22.11.2017 (том 1 л.д. 49). Договор на установку и эксплуатацию рекламной конструкции не заключался.

По результатам рассмотрения материалов дела комиссия Управления пришла к выводу о том, что выданное Комитетом по рекламе разрешение на установку рекламной конструкции от 23.11.2012 N 017-нг/12 противоречит требованиям частей 5, 5.1 статьи 19 Закона о рекламе, поскольку выдано в отсутствие договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, находящемся в государственной собственности, который должен быть заключен по результатам торгов.

04.03.2013 ответчиком принято решение по делу N 04-01/04-13, которым названное разрешение признано не соответствующим действующему законодательству Российской Федерации о рекламе (том 1 л.д. 14-16).

На основании данного решения в адрес Мэрии выдано обязательное для исполнения предписание об отмене разрешения на установку рекламной конструкции от 23.11.2012 N 017-нг/12 (том 1 л.д. 13).

При этом Комитет по рекламе в качестве лица, в действиях которого содержатся признаки нарушения законодательства о рекламе, к рассмотрению дела комиссией УФАС не привлекался, о времени и месте заседаний комиссии не извещался, в заседаниях комиссии не участвовал.

Посчитав решение и предписание антимонопольного органа не соответствующими нормам права, Мэрия обратилась в Арбитражный суд Ярославской области с требованием о признании их недействительными.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что дело N 04-01/04-13 рассмотрено комиссией Управления с нарушением требований статей 33, 36 Закона о рекламе, пунктов 24, 25, 26, 42 Правил рассмотрения антимонопольным органом дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе, утвержденных постановление Правительства Российской Федерации от 17.08.2006 N 508 (далее - Правила N 508), поскольку в качестве лица, в действиях которого содержатся признаки нарушения законодательства о рекламе, привлечена Мэрия, однако в резолютивной части решения УФАС выводов о нарушении Мэрией законодательства о рекламе (о принятии Мэрией незаконных актов) не сделано; резолютивная часть решения Управления содержит вывод о нарушении частей 5, 5.1 статьи 19 Закона о рекламе Комитетом по рекламе путем выдачи разрешения на установку рекламной конструкции, однако данное лицо не было привлечено к рассмотрению дела ни в качестве стороны, ни в качестве заинтересованного лица, в связи с чем не участвовало, не имело возможности реализовать предоставленные законом права; предписание об отмене выданного Комитетом по рекламе разрешения на установку рекламной конструкции выдано Мэрии. В этой связи требования заявителя были удовлетворены в полном объеме, оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа были признаны судом недействительными.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, заслушав представителей сторон и Комитета по рекламе, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта в силу следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган, который принял акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Комиссией УФАС в рамках рассмотрения дела N 04-01/04-13 разрешение Комитета по рекламе от 23.11.2012 N 017-нг/12, выданное ООО "Ярпромкомплект", проверялось на предмет соответствия частям 5, 5.1 статьи 19 Закона о рекламе, которые предполагают, что установка и эксплуатация рекламной конструкции осуществляются ее владельцем по договору с собственником земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция, либо с лицом, управомоченным собственником такого имущества, а заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основе торгов (в форме аукциона или конкурса).

В резолютивной части решения Управления от 04.03.2013 содержится указание на то, что не соответствующим законодательству Российской Федерации о рекламе признается разрешение, выданное конкретным субъектом - Комитетом по рекламе. При этом из содержания мотивировочной части названного решения следует, что в ходе рассмотрения материалов дела N 04-01/04-13 комиссия УФАС пришла к выводам о выдаче разрешения с нарушением требований статьи 19 Закона N 38-ФЗ. Таким образом, ответчиком оценивалась правомерность действий Комитета по рекламе по выдаче разрешения.

Согласно пункту 28 статьи 9 Устава города Ярославля, утвержденного решением муниципалитета города Ярославля от 16.10.1995 N 42, выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории города, аннулирование таких разрешений относится к вопросам местного значения городского округа и в силу пункта 21 статьи 98 Устава входит в сферу полномочий Мэрии.

В соответствии с пунктами 1.1, 1.2 Положения N 693 Комитет по рекламе является структурным подразделением мэрии города Ярославля, осуществляющим полномочия мэрии города Ярославля в сфере размещения рекламы, наружной информации и оформления города; Комитет по рекламе обладает правами юридического лица, имеет лицевые счета в департаменте финансов мэрии города Ярославля, органе федерального казначейства, текущий счет в банке, круглую печать, а также иные необходимые для своей деятельности штампы и бланки со своим наименованием, самостоятельно выступает истцом или ответчиком в судах общей юрисдикции, арбитражных судах и у мировых судей.

В установленной сфере деятельности Комитет по рекламе представляет интересы города Ярославля, органов городского самоуправления в судах общей юрисдикции, арбитражных судах и у мировых судей в соответствии с муниципальными правовыми актами.

Таким образом, Комитет по рекламе как структурное подразделение Мэрии самостоятельно решает вопросы управления, отнесенные к его ведению.

Согласно пункту 3.1 Положения N 693 в соответствии с возложенными задачами Комитет выдает разрешения на установку рекламных конструкций на территории города Ярославля, принимает решение об аннулировании таких разрешений.

Частью 9.2 статьи 19 Закона о рекламе предусмотрено, что разрешения, выданные органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа с нарушением требований частей 5.1, 5.2, 5.5 - 5.7 и 9.1 данной статьи, подлежат аннулированию на основании предписания антимонопольного органа.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 33 Закона N 38-ФЗ антимонопольный орган вправе выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, изданных ими и противоречащих законодательству Российской Федерации о рекламе.

Указанное положение, исходя из его содержания, предполагает отмену или изменение органами власти или местного самоуправления, получившими предписание антимонопольного органа, только принятых ими актов.

Пункт 9 части 2 статьи 33 Закона N 38-ФЗ предусматривает также такое полномочие антимонопольного органа, как выдача органам местного самоуправления муниципального района или органам местного самоуправления городского округа обязательных для исполнения предписаний об аннулировании разрешения на установку рекламной конструкции.

Таким образом, в Законе о рекламе указаны два самостоятельных полномочия УФАС, при этом в отношении разрешений выдается предписание об аннулировании, а в отношении актов - предписание об отмене.

Закон N 38-ФЗ, Устав города Ярославля и Положение N 693 не предполагают возможности отмены Мэрией выданных Комитетом по рекламе разрешений на установку рекламных конструкций. Частями 19, 20 статьи 19 Закона N 38-ФЗ также предусмотрена возможность только аннулирования разрешения или признания его недействительным в судебном порядке. При этом в любом случае аннулирование разрешений или отмена актов осуществляется лицом, выдавшим или принявшим их.

Несмотря на то, что предписание об отмене разрешения на установку рекламной конструкции от 23.11.2012 N 017-нг/12 было выдано в адрес Мэрии, из материалов дела следует, что фактически разрешение было выдано Комитетом по рекламе, являющимся самостоятельным юридическим лицом, осуществляющим полномочия мэрии города Ярославля по принятию решений об аннулировании разрешений.

Порядок рассмотрения Федеральной антимонопольной службой и ее территориальными органами дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе, установлен Правилами N 508, устанавливающими, что лицо, в действиях которого содержатся признаки нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе, является стороной по делу или заинтересованным лицом (пункт 24); и регламентирующими права таких лиц (пункт 25), а также устанавливающими, что дело подлежит рассмотрению в присутствии лиц, участвующих в деле (пункт 26).

Поскольку в ходе рассмотрения дела N 04-01/04-13 комиссия УФАС, делая вывод о том, что разрешение на установку рекламной конструкции выдано с нарушением требований частей 5, 5.1 статьи 19 Закона о рекламе, фактически рассматривала действия Комитета о рекламе и оценивала их на соответствие нормам права, непривлечение данного лица к участию в деле лишило его гарантированных законом прав, что является существенным процессуальным нарушением. В резолютивной части решения выводов о нарушении Мэрией положений Закона о рекламе не сделано. В этой связи выдача предписания об отмене разрешения, выданного Комитетом по рекламе, в адрес Мэрии также видится неправомерной.

При таких обстоятельствах представляются несостоятельными доводы антимонопольного органа о том, что оспариваемое предписание выдано лицу, которое должно и может его исполнить. Ссылки на то, что в случае передачи полномочий Комитета по рекламе в части выдачи разрешений на установку рекламных конструкций другому структурному подразделению Мэрии предписание, адресованное Комитету по рекламе, осталось бы неисполненным, носят предположительный характер и в любом случае не опровергают выводов о неправомерности непривлечения Комитета по рекламе к участию в рассмотрении дела.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В этой связи суд первой инстанции обоснованно удовлетворил требования Мэрии, признав недействительными решение и предписание Управления от 04.03.2013 по делу N 04-01/04-13. Доводы ответчика, изложенные в апелляционной жалобе, не опровергают правильность выводов суда.

Ссылка представителя ответчика в судебном заседании суда апелляционной инстанции на судебную практику по иному делу не может быть принята в качестве основания для отмены судебного акта суда первой инстанции, поскольку судебный акт по иному делу принят по обстоятельствам, не являющимся тождественными настоящему спору.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции от 11.12.2013 по делу N А82-5238/2013 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу УФАС - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, в связи с чем, государственная пошлина с ответчика не взыскивается.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 11.12.2013 по делу N А82-5238/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

Г.Г. Буторина А.В. Караваева