Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 марта 2014 г. N 15АП-877/14

город Ростов-на-Дону

27 марта 2014 г.

дело N А53-22846/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 20 марта 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 27 марта 2014 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Гуденица Т.Г.,

судей О.Ю. Ефимовой, О.А. Сулименко

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Коневой М.А.

при участии:

от Администрации Тацинского района: Тарковалин Александр Михайлович, удостоверение, по доверенности от 19.03.2014 N 99/1067,

от ЮУ ГЖДН Ространснадзора: Федорченко Екатерина Александровна, удостоверение, по доверенности от 17.03.2014 N 724,

от ОАО "РЖД": Шабашова Ирина Сергеевна, паспорт, по доверенности от 26.12.2013 N НЮ-10/354,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации Тацинского района Ростовской области

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 11.12.2013 по делу N А53-22846/2013,

принятое судьей Чернышевой И.В.

по заявлению Администрации Тацинского района

к Южному управлению государственного железнодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

о признании недействительным предписания,

при участии третьего лица: открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (Северо-Кавказская дирекция инфраструктуры),

УСТАНОВИЛ:

Администрация Тацинского района Ростовской области (далее - Администрация) обратилась в арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Южному управлению государственного железнодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - ЮУ ГЖН Ространснадзора) о признании недействительным предписания от 11.09.2013 N 6/1.

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечено открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (Северо-Кавказская дирекция инфраструктуры).

Решением суда от 11.12.2013 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация обжаловала его в порядке, определенном главой 34 АПК РФ. В апелляционной жалобе администрация просит отменить решение суда, ссылаясь на то, что у Управления Ространснадзора отсутствуют полномочия на выдачу предписания о принятии Администрацией в собственность имущества.

Представитель Администрации в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда отменить и удовлетворить требования о признании недействительным предписания.

Представитель Южного управления госжелдорнадзора в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, считая решение суда законным и обоснованным по доводам представленного отзыва.

Представитель ОАО "РЖД" в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, считая решение суда законным и обоснованным по доводам представленного отзыва.

Представителем Администрации было заявлено ходатайство о приобщении к материалам дела дополнительных доказательств.

Представитель Южного управления госжелнадзора не возражала против приобщения к материалам дела дополнительных доказательств.

Представитель ОАО "РЖД" возражала против удовлетворения ходатайства в связи с его необоснованностью и неотносимостью к существу вопроса.

В соответствии со ст. 268 АПК РФ суд удовлетворил ходатайство Администрации Тацинского района Ростовской области и приобщил к материалам дела копии землеустроительного дела по межеванию земельного участка под объектом "Участок автомобильной дороги г. Белая Калитва - х. Апанасовка - пос. Тацинский (до подъезда к пос. Тацинский) на км 29600 - км 44+650"; копии выписки от 09.12.2013 из реестра муниципальной собственности муниципального образования "Тацинский район"; копии фотографий путепровода; приложение к постановлению Администрации Ростовской области от 27.11.2007 N 462 "Перечень автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения, относящихся к собственности Ростовской области; выписки из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним относительного спорного участка. Суд приобщает указанные документы к материалам дела в целях наиболее полного и объективного исследования обстоятельств дела.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, выслушав пояснения представителей участвующих в деле лиц, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о наличии оснований к удовлетворению требований Администрации.

Как следует из материалов дела, на основании Распоряжения начальника Южного управления госжелнадзора Ространснадзора от 04.09.2013 N 505 инспекторами управления была проведена выездная проверка соблюдения Администрацией Тацинского района Ростовской области ранее выданного предписания от 26.12.2012 N 3\3 в отношении автомобильного путепровода, расположенного в границах Тацинского района по вопросам обеспечения безопасности движения и эксплуатации железнодорожного и автомобильного транспорта.

В результате проверки были выявлены нарушения соблюдения требований в области обеспечения безопасности движения и эксплуатации железнодорожного и автомобильного транспорта, которые отражены в акте проверки от 11.09.2013 N 6/1. В акте указано, что Администрацией не выполнен пункт 1 предписания N 3/33 от 26.12.2012: отсутствует собственник автомобильного путепровода, расположенного на 90 км ПК 6 перегона Жирнов - Грачи Северо-Кавказской железной дороги - филиала ОАО "РЖД" на границе Быстрогорского сельского и Жирновского городского поселений в границах Тацинского района. Администрацией района не проведена процедура выявления бесхозяйных объектов (автомобильный путепровод "подъезд к ОАО "Рускальк" и к улице Быстрореченская, Быстрогорского сельского поселения) и постановки на баланс с формированием права собственности. Нарушены требования Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", ст.ст. 2, 13, 15 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации", ст. 131 Гражданского кодекса РФ, ст. 2 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации права на недвижимое имущество и сделок с ним". Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Вместе с тем, оформление права собственности муниципальных образований на автомобильные дороги (с входящим в ее состав путепроводом) общего пользования в границах населенного пункта, необходимо для осуществления муниципальными образованиями установленных федеральными законами полномочий, в том числе по безопасности дорожного движения.

По результатам проверки заместителем начальника отдела государственного контроля и надзора за безопасностью движения Южного управления госжелдорнадзора Ространснадзора на основании ст. 20 Федерального закона от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" Администрации Тацинского района выдано предписание от 11.09.2013 N 6/1, согласно которому Администрации Тацинского района предписано определить собственника автомобильного путепровода в срок до 11.10.2013 (л.д. 60).

Считая незаконным предписание от 11.09.2013 N 6/1, Администрация Тацинского района оспорила его в судебном порядке.

В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Исходя из положений ст. 198-201 АПК РФ для признания незаконными действий (акта) должностных лиц органа государственной власти необходимо наличие совокупности двух условий: несоответствия оспариваемых действий (акта) закону и нарушение ими прав и законных интересов заявителя по делу.

Материалами дела подтверждено наличие данных условий незаконности предписания Южного управления госжелдорнадзора Ространснадзора.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции установил, что неудовлетворительное состояние спорного участка автомобильного путепровода и его опасность для жизни и здоровья людей, сохранности грузов, участвующих в процессах перевозки подтверждено материалами дела и не оспаривается Администрацией Тацинского района Ростовской области.

Вместе с тем, требования, содержащиеся в оспариваемом предписании в виде "определить собственника автомобильного путепровода" не связано непосредственно с обеспечением транспортной безопасности, в связи с чем у Южного управления госжелдорнадзора отсутствуют полномочия на выдачу такого предписания.

Как указано ранее, предписание выдано на основании ст. 20 Федерального закона от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее - Закона N 17-ФЗ).

В силу ст. 20 Закона N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта осуществляет:

правовое и техническое регулирование в области безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта и иных связанных с перевозочным процессом на железнодорожном транспорте технических средств, в том числе установление классификации, порядка служебного расследования и учета транспортных происшествий и иных связанных с нарушением правил безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта событий;

разработку государственной политики в области безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта общего пользования и эксплуатации транспортных и иных связанных с перевозочным процессом технических средств.

Федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта осуществляет функции компетентного органа Российской Федерации по перевозкам опасных грузов железнодорожным транспортом, установленные Правительством Российской Федерации.

Владельцы инфраструктур, перевозчики, грузоотправители (отправители) и другие участники перевозочного процесса в пределах установленной законодательством Российской Федерации о железнодорожном транспорте компетенции обеспечивают:

безопасные для жизни и здоровья пассажиров условия проезда;

безопасность перевозок грузов, багажа и грузобагажа;

безопасность движения и эксплуатации железнодорожного транспорта;

экологическую безопасность.

В соответствии с разделом 5 "Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 398, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

5.1. осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации, в том числе международных договоров Российской Федерации:

5.1.1. о гражданской авиации;

5.1.2. о торговом мореплавании;

5.1.3. о внутреннем водном транспорте Российской Федерации;

5.1.4. о порядке осуществления международных автомобильных перевозок (транспортный контроль) на территории Российской Федерации (за исключением пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации);

5.1.5. о безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, а также промышленной безопасности на железнодорожном транспорте;

5.1.6. об организации, обеспечении и выполнении организациями морского, внутреннего водного и железнодорожного транспорта перевозок высших должностных лиц Российской Федерации и иностранных государств;

5.1.7. об обеспечении пожарной безопасности при эксплуатации воздушных, морских судов, судов внутреннего водного и смешанного (река-море) плавания, иных плавучих объектов, железнодорожного подвижного состава;

5.1.8. о транспортной безопасности;

5.1.9. о перевозке опасных грузов автомобильным транспортом;

5.2. осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации лицензирование отдельных видов деятельности, отнесенных к компетенции Службы;

Согласно разделу 6 Положения о службе Федеральная служба по надзору в сфере транспорта с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:

6.7. применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений.

Из приведенных положений законодательства следует, что предписания выдаются Ространснадзором в целях недопущения и пресечения нарушений в установленной сфере деятельности, то есть в сфере обеспечения транспортной безопасности, в том числе безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта.

Материалами дела подтверждается, что техническое состояние путепровода создает угрозу обрушения фрагментов на железнодорожные пути общего пользования, над которыми он проходит.

Из оспариваемого предписания следует, что допущенное Администрацией правонарушение выразилось в отсутствии собственника путепровода, а именно в непроведении процедуры выявления бесхозяйных объектов, к которым, по мнению Управления относится путепровод.

Южным управлением госжелдорнадзора не представлено нормативного обоснования относительного того, какие нормы законодательства в сфере транспортной безопасности нарушены Администрацией фактом непроведения процедуры выявления бесхозяйных объектов и принятия их в муниципальную собственность.

Управлением также не обосновано ссылками на нормы закона наличие у Управления полномочий по выдаче предписаний в виде обязания определить собственника имущества.

В связи с изложенным, судом апелляционной инстанции не принимаются во внимание ссылки Управления и ОАО "РЖД" на то, что обязанность Администрации по принятию в муниципальную собственность путепровода установлена решением суда общей юрисдикции, поскольку вопрос о собственнике путепровода не имеет правового значения для разрешения настоящего спора.

При таких обстоятельствах, также являются необоснованными ссылки суда первой инстанции на обстоятельства, установленные решением суда по делу N А53-6148/2013. Кроме того, предметом спора по делу А53-6148/2013 является законность иного ненормативного правового акта - предписания от 26.12.2012 N 3\3, что исключает применение ст. 69 АПК РФ.

Таким образом, независимо от правового статуса путепровода (наличия/отсутствия статуса бесхозяйной вещи), наличия либо отсутствия у Администрации Тацинского района обязанности по принятию путепровода в муниципальную собственность, у Южного управления госжелдорнадзора Ространснадзора отсутствовали правовые основания для выдачи Администрации предписания от 11.09.2013 N 6/1.

Доказательств обратного Южным управлением госжелдорнадзора Ространснадзора не представлено.

Таким образом, у Южного управления госжелдорнадзора Ространснадзора отсутствовали правовые основания для выдачи Администрации Тацинского района Ростовской области предписания от 11.09.2013 N 6/1, которое нарушает права и законные интересы Администрации, в связи с чем является недействительным на основании ст. 201 АПК РФ.

Решение суда от 11.12.2013 об отказе в удовлетворении требований Администрации подлежит отмене на основании ст. 270 АПК РФ.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 11 декабря 2013 года по делу А53-22846/2013 отменить.

Признать недействительным предписание Южного управления государственного железнодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 11.09.2013 N 6/1.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Т.Г. Гуденица

Судьи

О.Ю. Ефимова О.А. Сулименко