Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31 марта 2014 г. N 18АП-1959/14

г. Челябинск

31 марта 2014 г.

Дело N А76-21489/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 27 марта 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 31 марта 2014 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Толкунова В.М.,

судей Ивановой Н.А., Тимохина О.Б.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Тихоновой Ю.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Федеральной службы по тарифам на решение Арбитражного суда Челябинской области от 21 января 2014 г. по делу N А76-21489/2013 (судья Зайцев С.В.).

Государственный комитет "Единый тарифный орган Челябинской области" (далее - заявитель, комитет, ГК ЕТО Челябинской области) обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Федеральной службе по тарифам России (далее - административный орган, ФСТ России) о признании незаконным и отмене постановления от 06.09.2013 по делу N 94/5 о привлечении к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в виде штрафа в размере 100 000 руб.

Решением суда от 21.01.2014 заявленное требование удовлетворено.

Не согласившись с принятым решением суда, ФСТ России обратилась в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить обжалуемый судебный акт с принятием по делу нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование апелляционной жалобы административный орган ссылается на отсутствие существенных нарушений процедуры привлечения к административной ответственности, не позволивших всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Полагает, что в рассматриваемой ситуации при выявлении аналогичных по сути правонарушений составление по итогам одной проверки одного протокола об административном правонарушении и вынесение нескольких постановлений о привлечении к административной ответственности не является процессуальным нарушением.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте слушания дела на интернет-сайте суда, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

От ФСТ России поступило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без участия ее представителя.

Дело в соответствии со статьями 123, 156, 159 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) рассмотрено в отсутствие представителей сторон.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в соответствии со статьями 268, 269 АПК РФ, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, не находит оснований для отмены либо изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, ГК ЕТО Челябинской области осуществляет государственную функцию в сфере регулирования ценообразования.

В Контрольно-ревизионное управление ФСТ России поступили материалы плановой проверки ГК ЕТО Челябинской области, проведенной по вопросу правомерности и обоснованности установления и изменения тарифов и надбавок на товары и услуги организаций коммунального комплекса, предельных индексов, устанавливаемых по муниципальным образованиям, тарифов в сфере теплоснабжения.

По итогам анализа поступивших материалов ФСТ России вынесено определение от 23.07.2013 о возбуждении в отношении ГК ЕТО Челябинской области дела об административном правонарушении N 94 по признакам правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.6 КоАП РФ, и начато проведение административного расследования (т.1, л.д.108-110).

Административным расследованием установлено, что при утверждении тарифов тарифов ОАО "Миассводоканал", МУП КГО "Кыштымводоканал", ООО "Кыштымводоканал", филиалу ОАО "ОГК-2" Троицкой ГРЭС, ОАО "Энергопром-Челябинский электродный завод", муниципальному унитарному многоотраслевому предприятию коммунального хозяйства заявитель нарушил принципы баланса интересов потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса, обеспечивающие доступность товаров и эффективное функционирование организаций коммунального комплекса, стимулирование снижение производственных затрат, применение энергосберегающих технологий, поскольку производственные программы указанных лиц не содержат: показателей по износу систем водоотведения и очистки сточных вод; аварийности систем водоотведения; протяженности сетей, нуждающихся в замене; доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса; рациональности использования ресурсов (материальных, финансовых, трудовых); обоснования обеспечения прогнозируемого объема и качества производимых организацией коммунального комплекса товаров (оказываемых услуг) в соответствии с требованиями, установленными техническими регламентами, с экологическими нормативами и имеющимися производственными возможностями организации коммунального комплекса; планов мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в целях реализации программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности в соответствии с требованиями законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности (за исключением производственной программы филиала ОАО "ОГК-2" Троицкой ГРЭС).

При утверждении тарифов ООО "Эко-сервис", ООО "Спецавтоколонна" и ООО "Сандор" заявитель также нарушил указанные принципы, поскольку производственные программы указанных лиц не содержат: план мероприятий по повышению эффективности деятельности организации коммунального комплекса, предусматривающий улучшение качества производимых ею товаров (оказываемых услуг) и проведение при необходимости мероприятий по реконструкции эксплуатируемой этой организацией системы коммунальной инфраструктуры; план мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в целях реализации программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности в соответствии с требованиями законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности, что противоречит пунктам 1, 3 части 1 статьи 3, пункту 4 статьи 2 Федерального закона от 30.12.2004 N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" (далее - Закон N 210-ФЗ).

Письмом от 12.08.2013 представитель комитета приглашен в административный орган 22.08.2013 для участия в составлении протокола об административном правонарушении.

По всем фактам выявленных нарушений, по результатам административного расследования 22.08.2013 ФСТ России в присутствии представителя ГК ЕТО Челябинской области в отношении комитета составлен протокол об административном правонарушении по признакам правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.6 КоАП РФ (т.1, л.д.39-44).

Определением от 27.08.2013 административный орган назначил рассмотрение дела об административном правонарушении N 94 на 06.09.2013 (т.1, л.д.37-38).

На основании протокола и собранных материалов постановлением N 94/5 от 06.09.2013 заявитель за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.6 КоАП РФ, привлечен к административной ответственности в виде административного штрафа в размере 100 000 руб. (т.1, л.д.117-119).

В соответствии с указанным постановлением заявителю вменено в вину нарушение, допущенное при установлении тарифов в сфере теплоснабжения на 2013 г. муниципальному унитарному многоотраслевому предприятию коммунального хозяйства.

Не согласившись с указанным постановлением, заявитель оспорил его в судебном порядке.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требований, пришел к выводу о подтверждении материалами дела фактов допущенных заявителем нарушений, однако, посчитал, что административным органом допущено существенное нарушение процедуры привлечения к административной ответственности.

Выводы суда являются правильными.

В силу части 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий у административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки данности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В соответствии с частью 4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

В силу частей 1 и 2 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Согласно части 2 статьи 14.6 КоАП РФ занижение регулируемых государством цен (тарифов, расценок, ставок и тому подобного) на продукцию, товары либо услуги, предельных цен (тарифов, расценок, ставок и тому подобного), занижение установленных надбавок (наценок) к ценам (тарифам, расценкам, ставкам и тому подобному), нарушение установленного порядка регулирования цен (тарифов, расценок, ставок и тому подобного), а равно иное нарушение установленного порядка ценообразования влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере 100 000 руб.

Субъектами административного правонарушения являются юридические лица, руководители и иные работники организаций, а также иные граждане и должностные лица, виновные в нарушении государственной дисциплины цен.

Объектом правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.6 КоАП РФ, является посягательство на установленный порядок ценообразования. Государственное регулирование в сфере ценообразования осуществляется в целях защиты прав граждан, соблюдения экономических интересов хозяйствующих субъектов, а также обеспечения нормального функционирования хозяйственной системы в целом и ее отдельных отраслей. Государственное регулирование цен осуществляется в сфере деятельности естественных монополий, а при необходимости - и в иных сферах экономики, имеющих важное социальное значение.

В соответствии со статьей 424 Гражданского кодекса Российской Федерации исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон. В предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.д.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами.

Пунктом 1 части 2 статьи 1 Закона N 210-ФЗ установлено, что регулированию подлежат тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов.

Установление тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса относится к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (пункт 4 части 4 статьи 4 Закона N 210-ФЗ).

В силу части 1 статьи 9 Закона N 210-ФЗ регулирование тарифов на услуги организации коммунального комплекса включает согласование с органом регулирования производственной программы организации коммунального комплекса и установление тарифов на услуги этой организации в размере, обеспечивающем поступление денежных средств от оказания услуг организации коммунального комплекса в объеме, необходимом для выполнения данной производственной программы этой организации, с учетом обеспечения доступности для потребителей услуг организации коммунального комплекса и установленных предельных индексов.

Пунктом 52 Методических рекомендаций по разработке производственных программ организаций коммунального комплекса, утвержденных Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 10.10.2007 N 101, установлено, что разработанные производственные программы, расчет необходимых финансовых потребностей и соответствующих им тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса на очередной период действия тарифов направляются в орган регулирования для проверки обоснованности производственных программ, расчета соответствующих им финансовых потребностей и тарифов в установленный указанным органом регулирования срок, но не менее чем за три календарных месяца до даты окончания текущего периода действия тарифов.

Согласно части 2 статьи 7 Закона N 210-ФЗ производственная программа включает: 1) обоснование обеспечения прогнозируемого объема и качества оказываемых организацией коммунального комплекса услуг в соответствии с требованиями, установленными техническими регламентами, с экологическими нормативами и имеющимися производственными возможностями организации коммунального комплекса; 2) план мероприятий по повышению эффективности деятельности организации коммунального комплекса, предусматривающий улучшение качества оказываемых ею услуг и проведение при необходимости мероприятий по реконструкции объекта, используемого для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов и эксплуатируемого этой организацией; 3) план мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в целях реализации программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности в соответствии с требованиями законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности.

В соответствии с частью 4 статьи 9 Закона N 210-ФЗ в случае необоснованности производственной программы или ее несоответствия показателям производственной деятельности организации коммунального комплекса, определяемым на основании мониторинга выполнения производственной программы данной организации коммунального комплекса, а также ее несоответствия разработанной в соответствии с законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности программе в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности организации коммунального комплекса орган регулирования вправе дать предложения этой организации коммунального комплекса по изменению ее производственной программы и вернуть указанную производственную программу и указанные в частях 2 и 3 настоящей статьи расчеты организации коммунального комплекса для устранения выявленных несоответствий.

Как следует из материалов дела, оспоренным по настоящему делу постановлением заявителю вменено нарушение порядка ценообразования при установлении тарифов в сфере теплоснабжения на 2013 г. для муниципального унитарного многоотраслевого предприятия коммунального хозяйства, а именно, согласование данному предприятию производственной программы, разработанной с нарушением требований статьи 7 Закона N 210-ФЗ, - поскольку производственная программа на 2013 г. не содержит показателей: износ систем водоотведения и очистки сточных вод, аварийность систем водоотведения, протяженность сетей, нуждающихся в замене, доступность для потребителей услуг, рациональность использования ресурсов; в программе отсутствуют обоснования обеспечения прогнозируемого объема и качества производимых услуг, планы мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности.

Факт утверждения заявителем тарифов этому лицу при условии несоответствия его производственной программы требованиям статьи 7 Закона N 210-ФЗ подтверждается представленными материалами проверки и не оспаривается заявителем.

В этой связи суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о нарушении заявителем установленного порядка регулирования цен, что свидетельствует о наличии в его действиях объективной стороны административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.6 КоАП РФ.

Таким образом, в действиях заявителя имеются признаки объективной стороны административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.6 КоАП РФ.

Так как нарушение совершено в результате активных действий заявителя и доказательств наличия объективных препятствий для несовершения таких действий материалы дела не содержат, следует признать подтвержденной вину комитета в совершении правонарушения (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ).

То есть, рассматриваемые действия заявителя образуют состав правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.6 КоАП РФ. Каких-либо возражений в этой части не содержится и в апелляционной жалобе.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции соглашается с позицией суда первой инстанции о существенном нарушении ФСТ России порядка привлечения комитета к административной ответственности.

Свои требования по делу заявитель мотивирует тем, что при рассмотрении дела N 94 об административном правонарушении административным органом не упоминалось о выделении из дела N 94 нескольких дел.

Так, из материалов дела следует, что на основании одного протокола об административном правонарушении от 22.08.2013 по делу N 94 административным органом вынесены девять постановлений о назначении ГК ЕТО административных наказаний по части 2 статьи 14.6 КоАП РФ в виде штрафа в размере 100 000 руб. по каждому (приняты отдельные постановления по каждому выявленному проверкой эпизоду нарушений порядка ценообразования - при утверждении тарифов ОАО "Миассводоканал", МУП КГО "Кыштымводоканал", ООО "Кыштымводоканал", филиала ОАО "ОГК-2" Троицкой ГРЭС, ОАО "Энергопром-Челябинский электродный завод", муниципальному унитарному многоотраслевому предприятию коммунального хозяйства, ООО "Эко-сервис", ООО "Спецавтоколонна" и ООО "Сандор").

При этом определением от 23.07.2013 ФСТ России возбуждало лишь одно дело об административном правонарушении N 94, тогда как из содержания указанных постановлений (в том числе из содержания рассматриваемого по настоящему делу) следует, что все они приняты по итогам рассмотрения других дел об административных правонарушениях (дела N N 94/1-94/9). При этом заявитель определением административного органа от 27.08.2013 (т.1, л.д.37-38) был извещен о рассмотрении дела об административном правонарушении N 94, а не дел N N 94/1-94/9.

Однако доказательств возбуждения административным органом в порядке, установленном главой 28 КоАП РФ, производства по указанным делам (в том числе посредством вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, либо составления протоколов об административных правонарушениях) и осуществления предусмотренной главой 29 КоАП РФ процедуры их рассмотрения (включая вынесение процессуальных документов и обеспечение процессуальных прав привлекаемого к ответственности лица) материалы настоящего судебного дела не содержат.

Вынесение постановления без соблюдения всех установленных законом требований к процедуре привлечения к административной ответственности является существенным нарушением, носящим неустранимый характер, не позволившим полно и всесторонне рассмотреть дело об административном правонарушении. Изложенные в апелляционной жалобе возражения ФСТ России в этой части не могут быть приняты судом апелляционной инстанции, как основанные на неверном толковании закона.

В соответствии с разъяснениями, данными в пункте 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", указанное нарушение процедуры привлечения к ответственности является самостоятельным и достаточным основанием для признания незаконным и отмены постановления о привлечении к административной ответственности.

Таким образом, вывод суда первой инстанции о наличии оснований для отмены оспоренного постановления соответствует закону и основан на материалах дела.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены вынесенного судебного акта, не установлено.

С учетом изложенного решение суда следует оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

На основании статьи 208 АПК РФ и статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации при подаче апелляционной жалобы на решение арбитражного суда по делу об оспаривании решения о привлечении к административной ответственности государственная пошлина не уплачивается.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 21 января 2014 г. по делу N А76-21489/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Федеральной службы по тарифам - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

В.М. Толкунов

Судьи

Н.А. Иванова О.Б. Тимохин