Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 апреля 2014 г. N 14АП-1173/14

г. Вологда

02 апреля 2014 г.

Дело N А05-11465/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 26 марта 2014 года.

В полном объёме постановление изготовлено 02 апреля 2014 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Виноградовой Т.В., судей Докшиной А.Ю. и Тарасовой О.А. при ведении протокола секретарём судебного заседания Теребовой Я.С.,

при участии от муниципального унитарного предприятия "Водоканал" муниципального образования "Город Архангельск" Мухревой Н.В. по доверенности от 09.01.2014,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы муниципального унитарного предприятия "Водоканал" муниципального образования "Город Архангельск" и мэрии города Архангельска на решение Арбитражного суда Архангельской области от 30 декабря 2013 года по делу N А05-11465/2013 (судья Козьмина С.В.),

установил:

открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (ОГРН 1037739877295; далее - Общество, ОАО "РЖД") обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании недействительным постановления мэрии города Архангельска (ОГРН 1022900509521; далее - Мэрия) от 19.06.2013 N 423 "Об определении гарантирующих организаций и установлении зон их деятельности" (в редакции постановления от 19.08.2013 N 548), принятого в отношении открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (Исакогорский территориальный участок Северной дирекции по тепловодоснабжению - структурное подразделение Центральной дирекции - филиала ОАО "РЖД") в части пунктов 2, 4, 6 (с учётом уточнения требования, принятого судом).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное унитарное предприятие "Водоканал" муниципального образования "Город Архангельск" (ОГРН 1022900510709; далее - Предприятие, МУП "Водоканал").

Решением суда требования удовлетворены.

Мэрия в апелляционной жалобе с решением суда не согласна, просит его отменить, принять по делу новый судебный акт. Полагает, что оспариваемое постановление является нормативным актом и, следовательно, в отсутствие специального закона, относящего рассмотрение дела об оспаривании нормативного акта к компетенции арбитражного суда, данный спор ему не подведомственен. Считает также, что Обществом не доказано нарушение его прав оспариваемым постановлением.

Предприятие в апелляционной жалобе с решением суда не согласно, просит его отменить, принять по делу новый судебный акт. В обоснование доводов жалобы указывает также на неподведомственность данного спора арбитражному суду. Указывает, что внутриквартальные водопроводные и канализационные сети переданы Мэрией Предприятию на обслуживание для решения социальных задач до определения гарантирующей организации. Также как и Мэрия считает, что Обществом не доказан факт нарушения его прав и интересов оспариваемым постановлением.

Общество в отзывах на апелляционные жалобы с доводами, изложенными в них, не согласно. Считает, что оспариваемое постановление не обладает признаками нормативного акта, поскольку наделяет конкретное юридическое лицо статусом гарантирующей организации. Указывает, что оспариваемое постановление, наделяя Общество данным статусом, возлагает на него обязанности, не свойственные целям и задачам его деятельности, предусмотренным Уставом, и тем самым нарушает права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской деятельности.

Мэрия и ОАО "РЖД" о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, представители в суд не явились, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ). Общество заявило ходатайство о рассмотрении апелляционных жалоб в отсутствие его представителя.

Заслушав объяснения представителя Предприятия, исследовав доказательства по делу, апелляционная инстанция не находит оснований для удовлетворения апелляционных жалоб и отмены или изменения решения суда.

Как следует из материалов дела, 19.06.2013 Мэрией принято постановление N 423 "Об определении гарантирующих организаций и установлении зон их деятельности" (далее - оспариваемое постановление, Постановление N 423), в соответствии с пунктами 2, 4 которого "Филиал Российской железной дороги "Северная дирекция по тепловодоснабжению Исакогорского территориального участка" наделен статусом гарантирующей организации для централизованной системы холодного водоснабжения и по водоотведению на территории района поселка станции Исакогорка. Пунктом 6 оспариваемого постановления зона деятельности гарантирующей организации "Филиал Российской железной дороги "Северная дирекция по тепловодоснабжению Исакогорского территориального участка" по холодному водоснабжению и водоотведению устанавлена в соответствии с границами населенного пункта - города Архангельска муниципального образования "Город Архангельск", район поселка станции Исакогорка.

Постановлением от 19.08.2013 N 548 Мэрия внесла изменения в постановление N 423, изложив, помимо прочих, пункты 2, 4, 6 в следующей редакции: наделить "ОАО "РЖД" (Исакогорский территориальный участок Северной дирекции по тепловодоснабжению - структурное подразделение Центральной дирекции - филиала ОАО "РЖД") статусом гарантирующей организации для централизованной системы холодного водоснабжения на территории жилого района станции Исакогорка (пункт 2); наделить "ОАО "РЖД" (Исакогорский территориальный участок Северной дирекции по тепловодоснабжению - структурное подразделение Центральной дирекции - филиала ОАО "РЖД") статусом гарантирующей организации для централизованной системы водоотведения на территории жилого района станции Исакогорка (пункт 4); установить зоной деятельности "ОАО "РЖД" (Исакогорского территориального участка Северной дирекции по тепловодоснабжению - структурное подразделение Центральной дирекции - филиала ОАО "РЖД"), наделенного статусом гарантирующей организации, - территорию города Архангельска, жилой район станции Исакогорка (пункт 6).

Письмом от 19.08.2013 N 1716 Общество сообщило Мэрии о несогласии с наделением ОАО "РЖД" статусом гарантирующей организации на территории поселка станции Исакогорка (том 1, лист 30).

Мэрия письмом от 05.09.2013 N 035-1-1/4579 уведомила Общество о том, что на совещании с участием представителей департамента муниципального имущества и муниципально-правового департамента по вопросу передачи внутриквартальных водопроводных и канализационных сетей, включенных в реестр муниципального имущества муниципального образования "Город Архангельск" и расположенных на территории поселка станции Исакогорка, принято решение о передаче данных сетей без проведения торгов в аренду ОАО "РЖД" (Исакогорский территориальный участок Северной дирекции по тепловодоснабжению - структурное подразделение Центральной дирекции - филиала ОАО "РЖД"), так как указанные сети имеют технологическую связь с сетями и объектами, находящимися в собственности ОАО "РЖД".

В ответ на предложение Мэрии заключить договор аренды объектов водопроводно-канализационного хозяйства, расположенных в Исакогорском территориальном округе города Архангельска и принадлежащих на праве собственности муниципальному образованию "Город Архангельск" (письмо департамента муниципального имущества от 23.10.2013 N 119-06/6729) Общество письмом от 01.11.2013 N СевДТВ/2 сообщило об отказе от его заключения.

Не согласившись с оспариваемым постановлением, Общество обратилось в арбитражный суд.

Согласно части 1 статьи 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 1.1 статьи 29 и частью 4 статьи 191 АПК РФ арбитражный суд рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если рассмотрение таких дел в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражного суда.

При этом, как правильно указал суд первой инстанции, под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм; под правовой нормой - общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Таким образом, вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемое постановление не отвечает обозначенным критериям, позволяющим признать его в качестве нормативного правового акта, является правильным.

Согласно правовой позиции, содержащейся в пункте 1.2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", решения уполномоченного органа государственной власти в области государственного регулирования тарифов, иного органа, осуществляющего публичные полномочия, об утверждении индивидуальных тарифов для конкретных субъектов или касающиеся конкретных объектов, а также содержащие иные конкретные параметры, не являются нормативными правовыми актами.

Оспариваемым постановлением определены гарантирующие организации на территории муниципального образования "Город Архангельск", установлены зоны деятельности для гарантирующих организаций - муниципального унитарного предприятия "Водоканал" муниципального образования "Город Архангельск" и "ОАО "РЖД" (Исакогорский территориальный участок Северной дирекции по тепловодоснабжению - структурное подразделение Центральной дирекции - филиала ОАО "РЖД"). Следовательно, указанным постановлением определены конкретные параметры и конкретные субъекты (гарантирующие организации), которых оно касается. Обстоятельства, свидетельствующие о том, что оспариваемое постановление распространяется на неопределенный круг лиц, судом не установлены.

При этом в соответствии с пунктом 2 статьи 29 и частью 1 статьи 197 АПК РФ арбитражный суд рассматривает дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

К ненормативным правовым актам относятся акты государственных органов и должностных лиц, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности определенного круга лиц, а также создающие правила поведения, рассчитанные на однократное применение.

При указанных обстоятельствах апелляционный суд считает, что постановление N 423 обладает критериями ненормативного правового акта, оспаривание которого предусмотрено действующим процессуальным законодательством в арбитражном суде по правилам главы 24 АПК РФ.

На основании части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Следовательно для признания ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, должностного лица, недействительным необходимо одновременное наличие двух составляющих: 1) издание противоправного ненормативного акта; 2) нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконное возложение на него каких-либо обязанностей.

Согласно части 5 статьи 201 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии с пунктом 1 статьи 12 Федерального закона от 07.12.2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Закон N 416-ФЗ) органы местного самоуправления поселений, городских округов для каждой централизованной системы холодного водоснабжения и (или) водоотведения определяют гарантирующую организацию и устанавливают зоны ее деятельности.

В соответствии с пунктом 2 статьи 12 Закона N 416-ФЗ организация, осуществляющая холодное водоснабжение и (или) водоотведение и эксплуатирующая водопроводные и (или) канализационные сети, наделяется статусом гарантирующей организации, если к водопроводным и (или) канализационным сетям этой организации присоединено наибольшее количество абонентов из всех организаций, осуществляющих холодное водоснабжение и (или) водоотведение.

Следовательно, для наделения организации водопроводно-канализационного хозяйства статусом гарантирующей организации для централизованной системы холодного водоснабжения и по водоотведению, она должна соответствовать двум обязательным критериям: 1) эксплуатировать водопроводные и канализационные сети; 2) к данным водопроводным и канализационным сетям должно быть присоединено наибольшее количество абонентов.

Согласно части 2 статьи 42 Закона N 416-ФЗ до 01.07.2013 органы местного самоуправления поселения, городского округа осуществляют инвентаризацию водопроводных и канализационных сетей, участвующих в водоснабжении и водоотведении (транспортировке воды и сточных вод), утверждают схему водоснабжения и водоотведения, определяют гарантирующую организацию, устанавливают зоны ее деятельности.

Таким образом, определению гарантирующей организации в силу части 2 статьи 42 Закона N 416-ФЗ предшествует инвентаризация водопроводных и канализационных сетей, участвующих в водоснабжении и водоотведении (транспортировке воды и сточных вод), утверждение схемы водоснабжения и водоотведения; гарантирующий поставщик определяется на основании результатов инвентаризации с учетом сложившихся фактических отношений.

Материалами дела подтверждается, что на момент принятия оспариваемого постановления инвентаризация водопроводных и канализационных сетей, участвующих в водоснабжении и водоотведении (транспортировке воды и сточных вод), Мэрией не проведена. Количество абонентов, подключенных к сетям Общества и Мэрии в жилом районе станции Исакогорка, не устанавливалось и не анализировалось при принятии оспариваемого постановления.

В соответствии с письмом департамента муниципального имущества мэрии города Архангельска от 31.07.2013 N 51 (том 1, лист 32) наружные коммуникации, расположенные на территории жилого района станции Исакогорка, числящиеся в казне муниципального образования "Город Архангельск", департаментом городского хозяйства переданы Предприятию на обслуживание во исполнение распоряжения главы муниципального образования "Город Архангельск" от 15.08.2003 N 799р (том 1, лист 126).

Как видно из материалов дела, Общество является собственником и эксплуатирует инженерные сооружения - водозабор и очистные сооружения, осуществляет водоподготовку и транспортировку воды до муниципальных водопроводных сетей, которые переданы на обслуживание МУП "Водоканал", осуществляет прием сточных вод и их транспортировку до очистных сооружений.

В период с 01.01.2009 по 30.06.2013 между Обществом и МУП "Водоканал" действовал договор от 01.01.2009 N ДТВС-3/95 на отпуск питьевой воды и прием сточных вод (том 2, лист 30). Объем водопотребления и отвода сточных вод в рамках указанного договора рассчитан на основании письма МУП "Водоканал" от 18.12.2008 N 6023 (том 2, лист 25). Согласно приложению к указанному письму количество абонентов-потребителей составляло 102 адреса.

На дату расторжения договора от 01.01.2009 N ДТВС-3/95 Общество осуществляло водоснабжение и водоотведение по прямым договорам для 8 абонентов-потребителей (том 2, лист 23), по прямым договорам, но через муниципальные сети - 22 абонентов-потребителей (фактически потребители подключены к муниципальным сетям) (том 2, лист 22).

Информация о количестве абонентов ни Мэрией, ни Предприятием не оспорена, иных данных о количестве абонентов не представлено.

Таким образом, между потребителями поселка станции Исакогорка и сетями, находящимися в собственности Общества, находятся внутриквартальные водопроводные и канализационные сети, а также объекты на этих сетях, являющиеся муниципальной собственностью, к которым подключено наибольшее количество абонентов на территории жилого района станции Исакогорка. Схема сетей представлена в материалы дела (том 1,лист 139).

С учетом изложенного постановление N 423 в оспариваемой части не соответствует требованиям Закона N 416-ФЗ.

Часть 4 статьи 12 Закона N 416-ФЗ предусматривает, что гарантирующая организация обязана обеспечить холодное водоснабжение и (или) водоотведение в случае, если объекты капитального строительства абонентов присоединены в установленном порядке к централизованной системе холодного водоснабжения и (или) водоотведения в пределах зоны деятельности такой гарантирующей организации. Гарантирующая организация заключает с организациями, осуществляющими эксплуатацию объектов централизованной системы холодного водоснабжения и (или) водоотведения, договоры, необходимые для обеспечения надежного и бесперебойного холодного водоснабжения и (или) водоотведения в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации.

В результате этого Общество при наделении его статусом гарантирующей организации обязано обеспечить водоснабжение и водоотведение в отношении абонентов, присоединенных в установленном порядке к централизованной системе водоотведения в пределах границ жилого района станции Исакогорка. При этом исполнение предусмотренных законом обязанностей не представляется возможным в силу отсутствия у него на каком-либо праве внутриквартальных водопроводных и канализационных сетей.

Предложение Мэрии заключить договор аренды объектов водопроводно-канализационного хозяйства, расположенных в Исакогорском территориальном округе города Архангельска и принадлежащих на праве собственности муниципальному образованию "Город Архангельск" Обществом отклонено.

Судом первой инстанции отмечено, что наделение ОАО "РЖД" статусом гарантирующей организации повлечет возложение на него обязанностей, предусмотренных Законом N 416-ФЗ для гарантирующей организации для централизованной системы холодного водоснабжения и водоотведения, в том числе обязанность по заключению и исполнению договоров с лицами, чьи объекты присоединены к водопроводным и канализационным сетям, Обществу не принадлежащих, и тем самым нарушает его права и законные интересы.

Согласно Уставу ОАО "РЖД" главными целями деятельности Общества является обеспечение потребностей государства, юридических и физических лиц в железнодорожных перевозках, работах и услугах, оказываемых железнодорожным транспортом (том 1, лист 43). Согласно Положению о Центральной дирекции по тепловодоснабжению - филиалу ОАО "РЖД" основной задачей Центральной дирекции по тепловодоснабжению является эффективное управление комплексом объектов стационарной теплоэнергетики, водоснабжения и водоотведения Центральной дирекции, в том числе оказание услуг по тепловодоснабжению и водоотведению объектов железных дорог ОАО "РЖД", а также на договорной основе сторонних потребителей в объемах собственной генерации (том 1, лист 49).Такая же основная задача поставлена перед Северной дирекцией по тепловодоснабжению - структурным подразделением Центральной дирекции по тепловодоснабжению - филиала ОАО "РЖД", согласно подпункту 1 пункта 11 Положения о Северной дирекции по тепловодоснабжению - структурном подразделении Центральной дирекции по тепловодоснабжению - филиала ОАО "РЖД" (том 1, лист 53) дирекция обязана осуществлять бесперебойное обеспечение тепловодоснабжением, водоснабжением и водоотведением объектов железнодорожного транспорта.

При таких обстоятельствах наделение Общества статусом гарантирующей организации возлагает на него обязанности, не свойственные целям и задачам в силу его Устава.

Следовательно, в оспариваемой части постановление Мэрии от 19.06.2013 N 423 "Об определении гарантирующих организаций и установлении зон их деятельности" (в редакции постановления от 19.08.2013 N 548) нарушает права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской деятельности, поэтому доводы апелляционных жалоб о недоказанности Обществом факта нарушения его прав оспариваемым постановлением подлежат отклонению.

Дело рассмотрено судом первой инстанции полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам. Оснований для отмены решения суда не имеется. Апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 30 декабря 2013 года по делу N А05-11465/2013 оставить без изменения, апелляционные жалобы муниципального унитарного предприятия "Водоканал" муниципального образования "Город Архангельск" и мэрии города Архангельска - без удовлетворения.

Председательствующий

Т.В. Виноградова

Судьи

А.Ю. Докшина О.А. Тарасова