Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 апреля 2014 г. N 18АП-2758/14

г. Челябинск

03 апреля 2014 г.

Дело N А76-21013/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 27 марта 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 03 апреля 2014 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Баканова В.В., судей Арямова А.А. и Кузнецова Ю.А., при ведении протокола секретарем судебного заседания Максимовым Е.В., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Южно-Уральское правовое бюро" на решение Арбитражного суда Челябинской области от 31 января 2014 г. по делу N А76-21013/2013 (судья Костылев И.В.),

В заседании приняли участие представители:

общества с ограниченной ответственностью "Южно-Уральское правовое бюро" - Кислов В.А. (доверенность от 01.07.2013);

Губернатора Челябинской области - Алешкина О.А. (доверенность от 04.02.2014 N 01/499);

Главного управления по труду и занятости населения Челябинской области - Гульчак Т.Л. (доверенность от 09.01.2014 N 03);

Центра занятости г. Челябинска - Шевчук А.В. (доверенность от 15.01.2014 N 03).

Общество с ограниченной ответственностью "Южно-Уральское правовое бюро" (далее по тексту - заявитель, общество, ООО "Южно-Уральское правовое бюро") обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Главному Управлению по труду и занятости населения Челябинской области о признании недействительным решения межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников в Челябинской области от 09.07.2013 N 3.

В ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции, по ходатайству заявителя, определением суда произведена замена ненадлежащего ответчика - Главного управления по труду и занятости населения Челябинской области на надлежащего ответчика - Губернатора Челябинской области.

Определением суда к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора привлечены Главное управление по труду и занятости населения Челябинской области, Государственная инспекция труда в Челябинской области, Центр занятости населения г. Челябинска.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 31.01.2014 (резолютивная часть решения объявлена 28.01.2014) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Заявитель не согласился с указанным решением, обжаловав его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе общество просило решение суда отменить, заявленные требования удовлетворить. В обоснование апелляционной жалобы общество ссылается на то, что доводы заявителя о нарушении оспариваемым решением его прав и законных интересов были проигнорированы судом первой инстанции, что является нарушением положений ст. 1 Гражданского Кодекса Российской Федерации. Заявитель указывает на незаконность решения межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников, в связи с тем, что в материалы дела представлены доказательства обращения в Центр занятости населения г. Челябинска, также отсутствия доказательств со стороны заинтересованного лица об избытке рабочих рук неквалифицированного труда.

До начала судебного заседания Главное Управление по труду и занятости населения Челябинской области, Центр занятости населения г. Челябинска, а также Государственная инспекция труда в Челябинской области представили в арбитражный апелляционный суд отзывы на апелляционную жалобу, в которых отклонили доводы апелляционной жалобы, ссылаясь на законность и обоснованность решения суда.

Судом апелляционной инстанции рассмотрено и удовлетворено ходатайство представителя заинтересованного лица о приобщении к материалам дела Постановления Губернатора Челябинской области N 158 от 04.02.2014.

В судебном заседании лица, участвующие в деле, поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе и соответствующих отзывах на нее.

Государственная инспекция труда в Челябинской области о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещена надлежащим образом; в судебное заседание представитель не явился, направлено ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без участия своего представителя.

С учетом мнения заявителя и заинтересованных лиц в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие не явившихся лиц.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, Постановлением Губернатора Челябинской области от 23.04.2007 N 131 на Главное управление по труду и занятости населения Челябинской области возложено осуществление функций уполномоченного органа по определению потребности в привлечении иностранных работников и подготовке предложений по объемам квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Челябинской области.

Общество обратилось в Главное управление по труду и занятости населения Челябинской области с заявкой о потребности в рабочей силе для замещения вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками на 2014, по специальности "подсобный рабочий" в количестве 90 работников (л.д. 12).

Главное управление по труду и занятости населения Челябинской области сообщило заявителю о том, что решением Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников, заявка полностью отклонена на основании п.п. "в" п.18 Правил определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации, в связи с выявленными нарушениями трудового законодательства в текущем году, о чем указано в письме от 20.08.2013 N 2903 (л.д. 31)

Как указано в решении межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников в Челябинской области N 3 от 09.07.2013, основанием для признания нецелесообразности привлечения иностранных граждан от работодателя - ООО "Южно-Уральское правовое бюро" послужила, в частности, информация Государственной инспекции труда в Челябинской области, изложенная в письме от 02.07.2013 (л.д. 74), в котором указано, что обществом не доказана потребность в иностранной рабочей силе.

Исходя из содержания акта проверки, проведенной Государственной инспекцией труда в Челябинской области от 26.02.2013 (л.д. 26), численность работников ООО "Южно-Уральское правовое бюро" по состоянию на 21.02.2013 составила 1 человек, штатным расписанием от 09.01.2013 утвержден штат в количестве - 1 человек.

Посчитав оспариваемое решение межведомственной комиссии недействительным, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований суд первой инстанции исходил из того, что заявителем не доказан факт невозможности удовлетворения потребности в рабочей силе за счет граждан Российской Федерации, в связи с чем поданная заявка не соответствовала п.п. "а" п. 18 Правил определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2006 N 783 (далее - Правила).

Оценив в порядке ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

На основании ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Пунктом 4 статьи 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической.

Согласно пункту 4 статьи 18.1 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ (в редакции от 12.11.2012) "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Закон о правовом положении иностранных граждан) квоты, предусмотренные пунктом 3 настоящей статьи, могут устанавливаться в зависимости от профессии, специальности, квалификации иностранных граждан, страны их происхождения, а также в зависимости от иных экономических и (или) социальных критериев с учетом региональных особенностей рынка труда.

В соответствии пунктом 2 указанной статьи исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации ежегодно определяют потребность в привлечении иностранных работников, оценивают эффективность использования иностранной рабочей силы, вклад иностранных работников в социально-экономическое развитие данного субъекта Российской Федерации. Определение органами государственной власти субъекта Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников осуществляется в соответствии с правилами, установленными уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

В соответствии с пунктом 15 Правил, согласование потребности в привлечении иностранных работников и предложений по объемам квот осуществляется в субъектах Российской Федерации межведомственными комиссиями по вопросам привлечения и использования иностранных работников, образованными заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, территориальными органами Федеральной миграционной службы, государственными инспекциями труда, трехсторонними комиссиями по регулированию социально-трудовых отношений субъектов Российской Федерации, деятельность которых регулируется положениями, утверждаемыми высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), а также настоящими Правилами. Состав межведомственных комиссий утверждается высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации).

Ежегодно, до 1 мая, в соответствии с пунктом 7 Правил работодатели представляют в уполномоченные органы субъектов Российской Федерации заявку о потребности в рабочей силе для замещения в предстоящем году вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками.

В соответствии с пунктом 9 Правил уполномоченные органы субъектов Российской Федерации ежегодно, до 1 июня, обобщают заявки работодателей и направляют их на рассмотрение:

а) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих управление в соответствующих отраслях экономики, а также в области образования, занятости населения и других областях;

б) территориальных органов Федеральной миграционной службы;

в) территориальных органов Федеральной службы по труду и занятости, осуществляющих государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства (далее - государственные инспекции труда);

г) трехсторонних комиссий по регулированию социально-трудовых отношений субъектов Российской Федерации.

Согласно пунктам 12 - 14 Правил, Территориальные органы Федеральной миграционной службы рассматривают заявки работодателей, с учетом имеющейся в этих органах следующей информации:

а) использование в предыдущем и текущем годах установленных квот и соблюдение допустимой доли иностранных работников, используемых в различных отраслях экономики хозяйствующими субъектами;

б) допущенные работодателями нарушения порядка привлечения иностранных работников и их устранение;

в) страны происхождения (государства гражданской принадлежности) иностранных работников.

Территориальные органы Федеральной миграционной службы ежегодно, до 15 июня, направляют заключения по результатам рассмотрения заявок работодателей в уполномоченные органы субъектов Российской Федерации.

Государственные инспекции труда ежегодно, до 15 июня, представляют в уполномоченные органы субъектов Российской Федерации информацию о нарушениях трудового законодательства, допущенных в предыдущем и текущем годах работодателями, предусматривающими на очередной год привлечение иностранных работников, а также об устранении выявленных нарушений.

Межведомственные комиссии ежегодно, до 10 июля, рассматривают представленные уполномоченными органами субъектов Российской Федерации материалы и принимают решение о целесообразности предусматриваемых работодателями объемов и профессионально-квалификационной структуры привлечения иностранных работников.

По решению межведомственных комиссий объемы привлечения иностранных работников, предусматриваемые работодателями, могут быть уменьшены, а их заявки отклонены полностью или частично по следующим основаниям:

а) наличие возможности удовлетворения потребности в рабочей силе за счет региональных трудовых ресурсов, в том числе путем подготовки или переподготовки безработных граждан, привлечения рабочей силы из других субъектов Российской Федерации;

б) наличие у работодателя, предусматривающего привлечение иностранных работников, неустраненных нарушений порядка привлечения и использования иностранных работников, допущенных при выполнении квот в предыдущем и текущем годах;

в) наличие у работодателя, предусматривающего привлечение иностранных работников, непогашенной задолженности по оплате труда работников за период, превышающий 3 месяца, а также выявленных государственной инспекцией труда и не устраненных нарушений трудового законодательства в предыдущем и текущем годах;

г) отсутствие возможности обеспечения иностранных работников жильем в населенных пунктах, в которых предполагается привлечение этих работников работодателями (пункты 17 - 18 Правил).

Из приведенных норм права следует, что решение об удовлетворении заявки работодателя о привлечении иностранных работников в объеме, указанном в заявке, либо в уменьшении объема привлечения иностранных работников или отклонении заявки Межведомственной комиссией принимается на основании материалов, представленных уполномоченными органами субъектов Российской Федерации, а именно: заключений по результатам рассмотрения заявок работодателей.

Пунктом 1 ст. 18 указанного Закона определено, что квота на выдачу иностранным гражданам, за исключением иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности ежегодно утверждается Правительством Российской Федерации по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан.

Указанные предложения исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации формируются на основе принципа приоритетного использования национальных трудовых ресурсов с учетом ситуации на рынке труда.

Исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации ежегодно определяют потребность в привлечении иностранных работников, оценивают эффективность использования иностранной рабочей силы, вклад иностранных работников в социально-экономическое развитие данного субъекта Российской Федерации.

Квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу как на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, так и на всей территории Российской Федерации устанавливаются Правительством Российской Федерации (п. 3 ст. 18.1 Закона N 115-ФЗ).

Постановлением Губернатора Челябинской области от 06.06.2007 N 176 создана Межведомственная комиссия по вопросам привлечения и использования иностранных работников в Челябинской области. Данным Постановлением утверждены Положение о межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников в Челябинской области (далее по тексту Положение) и ее состав.

На основании пунктов 1, 2 Положения Межведомственная комиссия по вопросам привлечения и использования иностранных работников в Челябинской области образуется в целях координации работы по определению потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Челябинской области. Межведомственная комиссия проводит работу на основе взаимодействия органов исполнительной власти Челябинской области, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, профсоюзов, объединения работодателей.

Решение межведомственной комиссии оформляется в виде протокола заседания межведомственной комиссии за подписью председателя и ответственного секретаря (п.15 Положения).

В силу п.п.3 п.7 Положения Межведомственная комиссия имеет право рассматривать представленные уполномоченным органом по определению потребности в привлечении иностранных работников и подготовке предложений по объемам квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Челябинской области материалы и принимать решения о целесообразности предусматриваемых работодателями объемов и профессионально-квалификационной структуры привлечения иностранных работников.

Решением Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников, заявка полностью отклонена на основании п.п. "в" п.18 Правил определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации, в связи с выявленными нарушениями трудового законодательства в текущем году.

Доказательств нарушения заявителем трудового законодательства, в суд первой инстанции, также при рассмотрении дела в апелляционной инстанции, не представлено.

Между тем, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что заявка ООО "Южно-Уральское правовое бюро" должна быть отклонена на основании подпункта "а" пункта 18 Правил, в связи с возможностью удовлетворения потребности в рабочей силе за счет региональных трудовых ресурсов, в том числе путем подготовки или переподготовки безработных граждан.

Судом апелляционной инстанции установлено, что у общества отсутствует стабильная кадровая политика, постоянная потребность в привлечении рабочей силы, отсутствует эффективное планирование экономической деятельности, что ставит под сомнение актуальность и обоснованность запланированной обществом потребности в рабочей силе в указанном количестве в 2014 году.

Также заявителем не представлено доказательств обращения в Центр занятости населения г. Челябинска о потребности в рабочей силе в количестве 90 человек. Его предшествующее обращение в Центр занятости населения г. Челябинска о потребности в рабочей силе в количестве 5 человек, не свидетельствуют о том, что общество совершало какие-либо действия с целью подбора соответствующего персонала, привлечения рабочей силы из других субъектов Российской Федерации и о невозможности удовлетворения потребности в рабочей силе в связи с отказом центра занятости, заявителем не конкретизированы условия, на которых приглашало к трудоустройству граждан Российской Федерации.

Изложенное свидетельствует об отсутствии нарушения прав и законных интересов ООО "Южно-Уральское правовое бюро" обжалуемым решением межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников в Челябинской области от 09.07.2013 N 3 ( ч. 4 ст. 200 АПК РФ).

Кроме того, Постановлением Губернатора Челябинской области N 158 от 04.02.2014, в целях реализации постановления Правительства Российской Федерации от 12.09.2013 N 800 "Об утверждении Правил подготовки предложений по определению потребности в привлечении иностранных работников, утверждению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, а также квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу, признано утратившим силу Постановление Губернатора Челябинской области от 06.06.2007 N 176 "О межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников в Челябинской области". Данное постановление опубликовано в газете "Южноуральская панорама" 19.06.2007 N 123.

Поскольку в настоящий момент межведомственная комиссия по вопросам привлечения и использования иностранных работников соответствующих полномочий не осуществляет, указанное обстоятельство является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела установлены судом первой инстанции на основании полного и всестороннего исследования доказательств, а судебный акт принят при правильном применении норм материального и процессуального права, у суда апелляционной инстанции отсутствуют предусмотренные статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания для его отмены или изменения.

По мнению апелляционной инстанции, все представленные в материалах дела доказательства оценены судом первой инстанции с точки зрения их относимости, допустимости, достоверности, а также достаточности и взаимной связи надлежащим образом, результаты этой оценки отражены в судебном акте.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании действующего законодательства и опровергаются материалами дела, а потому оснований для ее удовлетворения не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 31 января 2014 г. по делу N А76-21013/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Южно-Уральское правовое бюро" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

В.В. Баканов

Судьи

А.А. Арямов Ю.А.Кузнецов