Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 2 апреля 2014 г. N 08АП-681/14

город Омск

02 апреля 2014 г.

Дело N А75-7976/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 26 марта 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 02 апреля 2014 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Киричёк Ю.Н.,

судей Ивановой Н.Е., Рыжикова О.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Михайловой Н.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-681/2014) Управления Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре на решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 19.11.2013 по делу N А75-7976/2013 (судья Дроздов А.Н.), принятое по заявлению администрации г. Ханты-Мансийска к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре об оспаривании решения и предписания,

судебное разбирательство проведено в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания,

установил:

администрация города Ханты-Мансийска (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре (далее - заинтересованное лицо, антимонопольный орган, Ханты-Мансийское УФАС России) об оспаривании решения от 28.08.2013 по делу N 05-06-244/2013 и предписания N 137 от 28.08.2013.

Решением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 19.11.2013 по делу N А75-7976/2013 заявленные Администрацией требования удовлетворены в полном объеме.

При принятии решения суд первой инстанции исходил из отсутствия в материалах дела доказательств, явившихся основанием для возбуждения дела о нарушении антимонопольного и недоказанности Ханты-Мансийским УФАС России нарушения Управлением потребительского рынка и защиты прав потребителя администрации города Ханты - Мансийска подпункта "б" пункта 4 статьи 15 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" и части 1 статьи 15 Федерального закона от 27.07.2006 N135-ФЗ " О защите конкуренции".

Не согласившись с вынесенным судебным актом, антимонопольный орган обратился в Восьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просил решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований заявителя в полном объеме.

В апелляционной жалобе ее податель указывал на то, что основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является обнаружение Ханты-Мансийским УФАС России признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Податель жалобы считает, что судом первой инстанции необоснованно было отказано в приобщении к материалам дала письменных ответов хозяйствующих субъектов на действия Управления потребительского рынка и защиты прав потребителя администрации города Ханты - Мансийска, из которых следует, что во всех магазинах торговой сети, принадлежащих хозяйствующим субъектам была приостановлена реализация алкогольной продукции с содержанием этилового спирта, пива, напитков, изготовленных на его основе с 17.00 до 21.00 часов 14-14 июня 2013 года, 23-25 июня 2013 года. Один из хозяйствующих субъектов, основной вид деятельности которого является розничная продажа алкоголя, был вынужден полностью приостановить реализацию алкогольной продукции в период 14-14 июня 2013 года, 23-25 июня 2013 года. В указанных письмах хозяйствующие субъекты также указывали на то, что действия Управления потребительского рынка и защиты прав потребителя администрации города Ханты - Мансийска привели (приводят) к у уменьшению рентабельности и ограничению товарооборота, снижению прибыли, созданию административного барьера.

К апелляционной жалобе Управления Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре в качестве дополнительных доказательств приложены копия докладной записки, копии запросов и ответов на запросы антимонопольного органа, объединенные и озаглавленные как материалы по делу N 05-06-244/2013 (для служебного пользования).

Доказательствами по делу в соответствии с частью 1 статьи 64 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации являются полученные в предусмотренном Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами порядке, сведения о фактах, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле.

Согласно части 2 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дополнительные доказательства принимаются арбитражным судом апелляционной инстанции, если лицо, участвующее в деле, обосновало невозможность их представления в суд первой инстанции по причинам, не зависящим от него.

Из буквального толкования вышеизложенных норм следует, что в арбитражный суд апелляционной инстанции могут быть предоставлены только те доказательства, которые фактически существовали на момент рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции, но не могли быть представлены для рассмотрения по не зависящим от стороны обстоятельствам.

Учитывая, что ходатайство о приобщении к материалам дела указанных выше документов не заявлено ни в тексте апелляционной жалобы, ни в виде отдельного документа и антимонопольным органом не приведено уважительных причин невозможности представления суду первой инстанции этих документов, поименованных в приложении к апелляционной жалобе как копия докладной записки, копии запросов и ответво на запросы антимонопольного органа, суд апелляционной инстанции не нашел правовых оснований для приобщения этих документов к материалам дела. В связи с вышеизложенным, данные документы подлежат возвращению антимонопольному органу и будут направлены в его адрес вместе с судебным актом по делу.

Ханты - Мансийское УФАС России, Администрация, надлежащим образом извещенные о месте и времени рассмотрения дела в порядке апелляционного производства, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, заявили ходатайства о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие их представителей, которые судом апелляционной инстанции удовлетворены.

В порядке части 3 статьи 156, части 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие лиц, участвующих в деле.

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, апелляционную жалобу, отзыв, установил следующие обстоятельства.

Управлением потребительского рынка и защиты прав потребителя администрации города Ханты - Мансийска в адрес руководителей предприятий торговли направлено письмо от 14.06.2013, в котором руководителям предприятий на период проведения торжественных мероприятий и выпускных вечеров рекомендовано временно приостановить реализацию алкогольной продукции в розничных магазинах 14-15 июня 2013 года, 23-25 июня 2013 с 17 часов до 21 часа.

Ханты - Мансийское УФАС России, усмотрев в таких действиях нарушение антимонопольного законодательства, приказом от 20.08.2013 в отношении Управления потребительского рынка и защиты прав потребителя администрации города Ханты - Мансийска возбудило дело N 05-06-244/2013 и создало комиссию по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (л.д. 34-35).

Решением от 28.08.2013 N 05-06/ТВ-4263 Управление потребительского рынка и защиты прав потребителя администрации города Ханты - Мансийска признано нарушающим требования подпункта "б" пункта 4 статьи 15 Федерального закона от 28.12.2009 N 381 "Об основах регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" и части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) (л.д.25-31). На основании решения Управлению потребительского рынка и защиты прав потребителя администрации города Ханты - Мансийска было выдано предписание N 137 (л.д.32-33).

Полагая, что решением от 28.08.2013 N 05-06/ТВ-4263 и выданное на его основании предписание N137 являются незаконными, Администрация обратилась в арбитражный суд с вышеуказанным заявлением, поскольку Управление потребительского рынка и защиты прав потребителя администрации города Ханты - Мансийска в силу положения о нем, утвержденного распоряжением Администрации от 25.06.2012 N 189-р, является органом администрации г. Ханты-Мансийска, и юридическим лицом не является (л.д.61-71).

19.11.2013 Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры вынес решение, являющееся предметом апелляционного обжалования по настоящему делу.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены, исходя из следующего.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" условиями принятия арбитражным судом решения о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов является наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Как указывалось выше и следует из оспариваемого решения от 28.08.2013 N 05-06/ТВ-4263, действия Управления потребительского рынка и защиты прав потребителя администрации города Ханты - Мансийска, выразившиеся в направлении в адрес руководителей предприятий потребительского рынка письма от 14.06.2013 N 510, в котором в целях пресечения правонарушений в сфере реализации алкогольной продукции, табачных изделий, соблюдения комплексной безопасности учащихся общеобразовательных учреждений, расположенных на территории города Ханты -Мансийска, в период проведения торжественных мероприятий и выпускных вечеров, рекомендовано: обеспечить наглядное оформление аншлагов о запрете продажи алкогольной продукции, табачных изделий несовершеннолетним лицам, недостигшим возраста 18 лет; временно приостановить реализацию алкогольной продукции с содержанием этилового спирта, пива, напитков, изготовляемых на его основе, с 17.00 до 21.00 часов в розничных магазинах 14-15 июня 2013 года и 23-25 июня 2013 года, признаны нарушающими подпункт "б" пункта 4 статьи 15 Федерального закона от 28.12.2009 N 381 "Об основах регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Согласно подпункту "б" пункта 4 статьи 15 Федерального закона от 28.12.2009 N 381 "Об основах регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в частности запрещается, в том числе принятие иных нормативных правовых актов, решений, предусматривающих введение ограничений продажи отдельных видов товаров на территориях субъектов Российской Федерации, территориях муниципальных образований в границах субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:

1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;

3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;

5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары;

6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке;

7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона;

8) создание дискриминационных условий;

9) установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг;

10) дача хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Между тем, Управление потребительского рынка и защиты прав потребителя администрации города Ханты - Мансийска в письме от 14.06.2013 N 510 не устанавливало запрет на реализацию алкогольной продукции с содержанием этилового спирта, пива, напитков, изготовляемых на его основе и табачных изделий, а лишь рекомендовало осуществить руководителям предприятий потребительского рынка в целях пресечения правонарушений в сфере реализации алкогольной продукции, табачных изделий, соблюдения комплексной безопасности учащихся общеобразовательных учреждений, расположенных на территории города Ханты -Мансийска, в период проведения торжественных мероприятий и выпускных вечеров, указанные в письме мероприятия, а именно: обеспечить наглядное оформление аншлагов о запрете продажи алкогольной продукции, табачных изделий несовершеннолетним лицам, недостигшим возраста 18 лет; временно приостановить реализацию алкогольной продукции с содержанием этилового спирта, пива, напитков, изготовляемых на его основе, с 17.00 до 21.00 часов в розничных магазинах 14-15 июня 2013 года и 23-25 июня 2013 года.

Более того, Управление потребительского рынка и защиты прав потребителя администрации города Ханты - Мансийска в соответствии с Положением о нем, утвержденным распоряжением Администрации города Ханты - Мансийска от 25.06.2012 N 189-р, не обладает полномочиями самостоятельно издавать нормативные правовые акты и устанавливать дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции.

В силу пункта 5 статьи 16 Федерального закона N 171-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в том числе полный запрет на розничную продажу алкогольной продукции. Управление потребительского рынка и защиты прав потребителя администрации города Ханты - Мансийска таким органом не является.

Таким образом, письмо от 14.06.2013 N 510 Управления потребительского рынка и защиты прав потребителя администрации города Ханты - Мансийска, не является нормативным правовым актом, обязательным для исполнения хозяйствующими субъектами, следовательно, направление такого письма, содержащего в себе рекомендацию для руководителей предприятий потребительского рынка, не может быть признано нарушающим подпункт "б" пункта 4 статьи 15 Федерального закона от 28.12.2009 N 381 "Об основах регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Согласно пункту 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции (соперничество хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке) имеют квалифицирующее значение и подлежат доказыванию антимонопольным органом.

Частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Однако, квалифицируя действия Управления потребительского рынка и защиты прав потребителя администрации города Ханты - Мансийскат по части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Ханты - Мансийское УФАС России ни при рассмотрении дела в суде первой инстанции, ни апелляционному суду не представило доказательств того, что означенные в оспариваемом решении действия, приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а также вызвали соперничество хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке.

В силу частей 7, 9 статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. Недобросовестная конкуренция - любые действия хозяйствующих субъектов (группы лиц), которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству Российской Федерации, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам - конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации.

Даже если допустить, что организации, осуществляющие реализацию алкогольной продукции в г. Ханты-Мансийске, приостановили продажу данной продукции в обозначенное в письме время от 14.06.2013 N 510, то такие действия хозяйствующих субъектов не могут свидетельствовать об ограничении конкуренции, поскольку недопущение, ограничение, устранение конкуренции совершается с целью обеспечения преимущественного права одного из участников товарного рынка, а такого преимущества никто из участников потребительского рынка не получил. Доказательств обратного материалы дела не содержат, апелляционному суду не представлено.

Ханты - Мансийским УФАС России при проведении проверки не были получены доказательства того, что неисполнение рекомендаций Управления потребительского рынка и защиты прав потребителя администрации города Ханты - Мансийска повлекло или реально могло повлечь неблагоприятные последствия для организаций со стороны муниципальных органов власти.

Ханты - Мансийским УФАС России не представлено доказательств и того, что неисполнение любых иных рекомендаций ранее влекло негативные последствия для организаций, что могло бы свидетельствовать о возможном фактическом давлении со стороны органа администрации при реализации рекомендательных писем и завуалированности таких рекомендаций.

То обстоятельство, что все организации г. Ханты-Мансийска исполнили рекомендательное письмо Управления потребительского рынка, еще не свидетельствует о том, что данное письмо носило распорядительный характер, при этом антимонопольным органом не представлены точные сведения о том, всеми ли организациями было исполнено письмо Управления потребительского рынка или только определённый процент от общего количества этих организаций. Данное обстоятельство антимонопольным органом не устанавливалось.

Довод апелляционной жалобы о необоснованном отказе судом первой инстанции в приобщении к материалам дела письменных ответов хозяйствующих субъектов на действия Управления потребительского рынка и защиты прав потребителя администрации города Ханты - Мансийска, из которых усматривается нарушение последним подпункта "б" пункта 4 статьи 15 Федерального закона от 28.12.2009 N 381 "Об основах регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", подлежит отклонению, поскольку мотивы отказа в приобщении таких дополнительных документов подробно изложены судом первой инстанции в обжалуемом судебном акте.

В частности, обоснованной, по убеждению суда апелляционной инстанции, причиной отказа в удовлетворении ходатайства антимонопольного органа о приобщении к материалам дела дополнительных доказательств послужило установленное судом первой инстанции несоответствие оригиналов документов представленным антимонопольным органом копиям, кроме того, в указанных копиях отсутствуют сведения об организациях, от которых представлены письма, а также были представлены копии не всех писем (представленные отражают только позицию антимонопольного органа - не представленные - позицию администрации).

При изложенных обстоятельствах оспариваемое решение антимонопольного органа и вынесенное на его основании предписание обосновано были признаны судом первой инстанции недействительными, в связи с чем суд апелляционной инстанции не находит правовых оснований для изменения либо отмены решения суда первой инстанции.

Нормы материального права применены Арбитражным судом Ханты-Мансийского автономного округа - Югры правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации антимонопольный орган от уплаты государственной пошлины освобожден, в связи с чем судебные расходы по апелляционной жалобе по правилам статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации распределению не подлежат.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 19.11.2013 по делу N А75-7976/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Ю.Н. Киричёк

Судьи

Н.Е. Иванова О.Ю. Рыжиков