Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 4 апреля 2014 г. N 06АП-1760/14

г. Хабаровск

04 апреля 2014 г.

Дело N А04-8706/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 01 апреля 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 04 апреля 2014 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Швец Е.А.

судей Песковой Т.Д., Харьковской Е.Г.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Джавадовой Т.Г.

при участии в заседании:

от общества с ограниченной ответственностью "Внешсервис": представитель не явился;

от Министерства строительства и архитектуры Амурской области: представитель не явился;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Внешсервис"

на определение от 10.02.2014

по делу N А04-8706/2013

Арбитражного суда Амурской области

принятое судьей Аныш Д.С.

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Внешсервис" (ОГРН 1052800012044, ИНН 2801101075)

к Министерству строительства и архитектуры Амурской области (ОГРН 1112801012466, ИНН 2801168312)

о признании действий и заключения незаконными

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Внешсервис" (далее - общество, ООО "Внешсервис") обратилось в Арбитражный суд Амурской области с заявлением с учетом уточнения в порядке статьи 49 АПК РФ, о признании незаконными действий министерства строительства и архитектуры Амурской области (далее - Министерство, минстрой Амурской области) по принятию заключения о требуемой численности иностранных граждан для привлечения на работу в строительную отрасль Амурской области в отношении ООО "Внешсервис". Просит признать ненормативный правовой акт - заключение министерства строительства и архитектуры Амурской области о требуемой численности иностранных граждан для привлечения на работу в строительную отрасль Амурской области, оформленное письмом от 27.05.2013 N 02-1151/654, в отношении ООО "Внешсервис", незаконным.

Определением от 10.02.2014 суд прекратил производство по делу.

Не согласившись с определением суда ООО "Внешсервис" обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит отменить определение суда первой инстанции в связи нарушением норм материального и процессуального права и принять по делу новый судебный акт.

ООО "Внешсервис", извещенное надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, своего представителя в судебное заседание не направило.

Министерство в представленном отзыве отклонило доводы апелляционной жалобы, просило определение суда первой инстанции оставить без изменения, как законное и обоснованное, апелляционную жалобу без удовлетворения, заявило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие его представителя, которое удовлетворено судом.

Исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, Шестой арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены определения суда первой инстанции.

Из материалов дела следует, что ООО "Внешсервис" обратилось в министерство внешнеэкономических связей, туризма и предпринимательства Амурской области с заявкой о потребности в рабочей силе для замещения вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками на 2014 год в количестве 124 человек.

Решением Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников указанная заявка удовлетворена частично.

Поскольку ответчик обосновывал свои действия исключительно положением о порядке подготовки и выдачи заключения о целесообразности привлечения и использования иностранных работников, утвержденным приказом министра строительства и архитектуры Амурской области от 10.01.2013 N 7-од, которое не опубликовано в установленном порядке и соответственно не влечет правовых последствий, как не вступившее в законную силу, в связи с чем, не может служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, ООО "Внешсервис" обратилось с заявлением в суд.

Прекращая производство по делу, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

В соответствии с пунктом 2 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ арбитражные граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 2 статьи 18.1 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ) исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации ежегодно определяют потребность в привлечении иностранных работников, оценивают эффективность использования иностранной рабочей силы, вклад иностранных работников в социально-экономическое развитие данного субъекта Российской Федерации. Определение органами государственной власти субъекта Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников осуществляется в соответствии с правилами, установленными уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Правила определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации, были утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2006 N 783 (далее - Правила) (утратили силу с 01.01.2014 в связи с изданием Постановление Правительства РФ от 12.09.2013 N 800).

В соответствии с пунктами 2, 3 правил, определение исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников и формирование квот осуществляются с участием заинтересованных территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на основании предложений работодателей и заказчиков работ (услуг), в том числе иностранных граждан, зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей (далее - работодатели), привлекающих в целях осуществления трудовой деятельности иностранных граждан.

Потребность в привлечении иностранных работников определяется с учетом видов экономической деятельности, профессий, специальностей и квалификации, а также страны происхождения (государства гражданской принадлежности) иностранных работников.

Определенная исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации потребность в привлечении иностранных работников используется федеральными органами исполнительной власти для определения в целом по Российской Федерации: потребности в привлечении иностранных работников, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам; квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности; квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу.

В силу подпункта 9 правил уполномоченные органы субъектов Российской Федерации ежегодно, до 1 июня, обобщают заявки работодателей и направляют их на рассмотрение, в том числе, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих управление в соответствующих отраслях экономики, а также в области образования, занятости населения и других областях (подпункт "а").

Пунктом 11 правил установлено, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со своей компетенцией рассматривают заявки работодателей и ежегодно, до 15 июня, готовят для уполномоченных органов субъектов Российской Федерации заключения о целесообразности предусматриваемых в предстоящем году объемов и профессионально-квалификационной структуры привлечения иностранных работников с учетом:

а) перспектив демографического развития региона, ожидаемых миграционных процессов, прежде всего внутренней миграции;

б) перспектив изменения спроса на рабочую силу в субъекте Российской Федерации, в том числе за счет предусматриваемого создания рабочих мест в рамках реализации приоритетных национальных проектов, инвестиционных проектов, федеральных, отраслевых, региональных и местных программ развития;

в) имеющегося трудового потенциала, в том числе прогноза численности безработных граждан и ожидаемого высвобождения работников;

г) возможности удовлетворения потребности в рабочей силе за счет региональных трудовых ресурсов, в том числе путем подготовки или переподготовки безработных граждан, незанятого населения, высвобождаемых работников по профессиям и специальностям, по которым предполагается привлечение иностранных работников;

д) возможности перераспределения трудовых ресурсов внутри субъекта Российской Федерации, а также их привлечения из других субъектов Российской Федерации;

е) ожидаемого количества выпускников профессиональных образовательных учреждений по профессиям и специальностям, по которым работодатели предусматривают привлечение иностранных работников;

ж) допустимой доли иностранных работников, используемых в различных отраслях экономики хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на территории субъекта Российской Федерации;

з) участия субъекта Российской Федерации в государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом;

и) возможности субъекта Российской Федерации в отношении обустройства привлекаемых для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан, исходя из обеспеченности населения жильем и объектами социальной инфраструктуры;

к) оценки эффективности использования иностранной рабочей силы в предыдущем году.

В силу пункта 3.14 положения о министерстве строительства и архитектуры Амурской области, утвержденного постановлением губернатора Амурской области от 13.10.2011 N 304, министерство проводит анализ состояния строительного комплекса на территории Амурской области в части определения прогноза потребности в рабочей силе, специалистах среднего и высшего звена, готовит заключения о требуемой численности иностранных граждан для привлечения на работу в строительную отрасль Амурской области.

Как следует из материалов дела, минстрой Амурской области по результатам рассмотрения обобщенных заявок работодателей на привлечение иностранных работников на 2014 год (код ОКВЭД - "Строительство"), направило в министерство внешнеэкономических связей, туризма и предпринимательства Амурской области сообщение, оформленное письмом от 27.05.2013 N 02-1151/654, в котором указано, в том числе, что, учитывая степень важности для социально-экономического развития области объектов, на строительство которых привлекаются иностранные рабочие, востребовательность продукции, выпускаемой предприятиями строительных материалов, наличие в органах занятости вакансий строительных специальностей и другие факторы, ООО "Внешсервис" согласована заявка на 30 человек.

Решением Арбитражного суда Амурской области от 31.01.2014 по делу N А04-8121/2013 Положение о порядке подготовки и выдачи заключения о целесообразности привлечения и использования иностранных работников, утвержденное приказом министра строительства и архитектуры Амурской области от 10.01.2013 N 7-од, признано не соответствующим Закону Амурской области от 13.12.1995 N 40-ОЗ "Устав (основной Закон) Амурской области", Закону Амурской области от 03.11.2009 N 263-ОЗ "О порядке опубликования и вступления в силу законов области и правовых актов органов государственной власти области", Постановлению Губернатора Амурской области от 13.10.2011 N 304 "Об утверждении Положения о министерстве строительства и архитектуры Амурской области" и не действующим как не имеющее юридической силы с момента его принятия.

В решении Арбитражного суда Амурской области от 31.01.2014 N А04-8121/2014 установлено, что на основании оспариваемого Положения министерство требовало представления экономического обоснования целесообразности привлечения иностранных работников, это экономическое обоснование представлено всеми организациями, материалы были проанализированы министерством, и на их основании принималось заключение о целесообразности привлечения иностранных работников.

Поскольку обязанность по представлению экономического обоснования, предусмотренного оспариваемым Положением, не установлена иными нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическое силу, в соответствии с оспариваемым Положением представление обоснования является обязательным, установлен срок представления, а также негативные последствия его не представления, экономическое обоснование истребовалось письмом министерства от 25.02.2013 N 02-371, и было представлено заявителем, постольку суд посчитал, что права заявителя в период действия оспариваемого акта были нарушены.

Вместе с тем, ООО "Внешсервис" с учетом Правил определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2006 N 783, не обосновал каким образом применение минстрой Амурской области Положения о порядке подготовки и выдачи заключения о целесообразности привлечения и использования иностранных работников, утвержденного приказом министра строительства и архитектуры Амурской области от 10.01.2013 N 7-од повлияло на его права при принятии решения Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников.

При этом, критерии целесообразности предусматриваемых в предстоящем году объемов и профессионально-квалификационной структуры привлечения иностранных работников установлены в пункте 11 правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2006 N 783.

Доказательств не соблюдения минстрой Амурской области пункта 11 указанных правил при оценке целесообразности предусматриваемых в предстоящем году объемов и профессионально-квалификационной структуры привлечения иностранных работников, заявителем в материалы дела не представлены.

Пунктом 15 правил предусмотрено, что согласование потребности в привлечении иностранных работников и предложений по объемам квот осуществляется в субъектах Российской Федерации межведомственными комиссиями по вопросам привлечения и использования иностранных работников, образованными заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, территориальными органами Федеральной миграционной службы, государственными инспекциями труда, трехсторонними комиссиями по регулированию социально-трудовых отношений субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 16 правил, уполномоченные органы субъектов Российской Федерации ежегодно, до 25 июня, направляют на рассмотрение межведомственных комиссий, в том числе, заключения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о целесообразности заявленных работодателями объемов и профессионально-квалификационной структуры привлечения иностранных работников, а также иные заключения и информацию.

По решению межведомственных комиссий объемы привлечения иностранных работников, предусматриваемые работодателями, могут быть уменьшены, а их заявки отклонены полностью или частично (пункты 17, 18 правил).

При таких обстоятельствах, объемы привлечения иностранных работников определяются на основании решения межведомственных комиссий, при этом заключения органов исполнительной власти носят информационный характер.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что письмо минстрой Амурской области N 02-1151/654 от 27.05.2013 не является ненормативным актом либо решением органа, наделенного публичными полномочиями, поскольку представленная в письме информация, указывала на анализ состояния строительного комплекса на территории Амурской области и прогнозировала потребности в рабочей силе, специалистах среднего и высшего звена, а также информацию о требуемой численности иностранных граждан для привлечения на работу в строительную отрасль Амурской области.

Согласно постановлению губернатора Амурской области от 13.10.2011 N 304, у минстрой Амурской области отсутствуют полномочия на принятие решений о требуемой численности иностранных граждан для привлечения на работу в строительную отрасль Амурской области, следовательно, предоставленная информация являлась этапом в рассмотрении и принятии решения межведомственной комиссией.

Кроме того, само по себе письмо минстрой Амурской области N 02-1151/654 от 27.05.2013 носит рекомендательный характер и не содержит властно-распорядительных предписаний в отношении ООО "Внешсервис", возлагающих на него какие-либо обязанности, влияющих на возникновение, изменение или прекращение прав заявителя и не создает препятствий к реализации заявителем его законных прав.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции, что заключение минстрой Амурской области оформленное письмом от 27.05.2013 N 02-1151/654, и следовательно действия по его принятию, не могут быть предметом самостоятельного судебного обжалования, поскольку данный акт и действия непосредственно не нарушают права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности, при этом процедура обжалования указанного заключения и действия по его принятию действующими нормативными правовыми актами не предусмотрена.

Суд первой инстанции, оценив представленные в материалы дела доказательства в их совокупности и взаимосвязи, обоснованно прекратил производство по делу.

С учетом изложенного, доводы апелляционной жалобы подлежат отклонению. Основания для отмены определения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

При таких обстоятельствах у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 258, 268-272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда Амурской области от 10.02.2014 по делу N А04-8706/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Внешсервис"

из федерального бюджета излишне уплаченную платежным поручением N 79 от 0303.2014 государственную пошлину в размере 1000 рублей.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в установленном законом порядке.

Председательствующий

Е.А. Швец

Судьи

Т.Д. Пескова Е.Г. Харьковская