Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 апреля 2014 г. N 11АП-2110/14

г.Самара

04 апреля 2014 г.

Дело N А65-25982/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 31 марта 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 04 апреля 2014 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Филипповой Е.Г., судей Кувшинова В.Е., Драгоценновой И.С., при ведении протокола судебного заседания Ивановой А.И., с участием:

от открытого акционерного общества "Нижнекамскнефтехим" - представителей Хабибуллиной Л.А. (доверенность от 21 января 2013 года), Ахмадиевой Г.М. (доверенность от 20 февраля 2012 года),

от Приволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - представителей Пуряевой А.Ю. (доверенность от 24 декабря 2013 года), Хабибуллина И.И. (доверенность от 14 января 2014 года),

рассмотрев в открытом судебном заседании 31 марта 2014 года апелляционную жалобу Приволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 21 января 2014 года по делу N А65-25982/2013 (судья Адеева Л.Р.), принятое

по заявлению открытого акционерного общества "Нижнекамскнефтехим" (ИНН 1651000010, ОГРН 1021602502316), г.Нижнекамск Республики Татарстан, к Приволжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, г.Казань,

об оспаривании акта проверки от 16 августа 2013 года N 43-09-2013-850 и предписания от 16 августа 2013 года N 43-09-2013-850,

УСТАНОВИЛ:

Открытое акционерное общество "Нижнекамскнефтехим" (далее - заявитель, общество, ОАО "Нижнекамскнефтехим") обратилось в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением к Приволжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Ростехнадзора по Республике Татарстан (далее - Приволжское управление Ростехнадзора) о признании акта проверки N 4309-2013-850 от 16.08.2013 и предписания N 43-09-2013-850 от 16.08.2013 незаконными.

Решением Арбитражного суда от 21 января 2014 года заявление "Нижнекамскнефтехим" удовлетворено; пункты 1, 2, 3, 4 акта проверки N 43-09-2013-850 от 16.08.2013 и пункты 1, 2, 3, 4 предписания Приволжского управления Ростехнадзора N43-09-2013-850 от 16.08.2013 признаны незаконными.

В апелляционной жалобе Приволжское управление Ростехнадзора просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований и прекратить производство по делу в части оспаривания акта проверки, ссылаясь на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, неправильное применение норм материального и процессуального права.

В отзыве на апелляционную жалобу общество просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на законность и обоснованность обжалуемого решения суда.

В судебном заседании представители Приволжского управления Ростехнадзора поддержали доводы апелляционной жалобы.

Представители общества возражали против удовлетворения апелляционной жалобы и просили оставить решение суда без изменения.

Проверив материалы дела, выслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный апелляционный суд считает, что обжалуемый судебный акт следует отменить в части оспаривания акта проверки в связи с неправильным применением норм процессуального права и прекратить производство по делу в указанной части, оставив в остальной части решение суда без изменения.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения N 2513 от 24.07.2013, Приволжским управлением Ростехнадзора в отношении заявителя проведена внеплановая проверка, по результатам которой 16.08.2013 был составлен акт проверки N 43-09-2013-850. Согласно данному акту в ходе проверки выявлены следующие нарушения:

1) строительство объекта капитального строительства капитального строительства "Новый комплекс по производству олефинов", начатого согласно представленным документам - общий и специальные журналы, проведены работы по переносу коммуникаций, разработке грунта экскаватором и устройству трубопровода, в отсутствие разрешения на строительство, в нарушение ст.51 Градостроительного кодекса РФ;

2) не направлено извещение о начале строительства объекта капитального строительства в органы Ростехнадзора, в нарушение п.5 ст.52 Градостроительного кодекса РФ;

3) строительство начато по проекту не имеющего положительное заключение экспертизы проектной документации, в нарушении ч.1 Градостроительного кодекса РФ;

4) общие и специальные журналы (журнал сварочных работ) не зарегистрированы в установленном порядке в органах Ростехнадзора в нарушении ч.5 ст.52 Градостроительного кодекса РФ, п.4,5 РД-11-05-2007 "Порядок ведения общего и специального журнала учета выполнения работ при строительстве, утвержденного приказом N 7 от 12.01.2007".

На основании акта проверки 16.08.2013 заявителю выдано предписание N 43-09-2013-850 об устранении нарушений при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства со сроком исполнения до 16.09.2013, обязывающее общество получить разрешение на строительство, зарегистрировать общий и специальные журналы, направить уведомление в Ростехнадзор, провести экспертизу проектной документации.

В отношении заявителя 04.10.2013 Приволжским управлением Ростехнадзора был составлен протокол N 43-09-2013850.1 по делу об административном правонарушении по ч.1 ст.9.5 КоАП РФ.

Согласно приказу Ростехнадзора N 248 от 07.06.2013 внеплановые проверки (инспекции) могут проводиться по следующим основаниям: 1) истечение срока исполнения юридическим лицом выданного Ростехнадзором предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований; 2) поступление в Ростехнадзор: а) заявления юридического лица о начале выполнения ядерно опасных и (или) радиационно опасных работ в соответствии с федеральными нормами и правилами в области использования атомной энергии; б) официальных данных государственного контроля за радиационной обстановкой на территории Российской Федерации, свидетельствующих о ее изменении в связи с эксплуатацией объектов использования атомной энергии; в) обращений и заявлений граждан, юридических лиц, информации от органов государственной власти (должностных лиц органа государственного регулирования безопасности), органов местного самоуправления и средств массовой информации о фактах нарушения требований ядерной и радиационной безопасности при использовании атомной энергии, в том числе условий действия лицензий (разрешений), необходимых для обеспечения безопасности в области использования атомной энергии, нарушения обеспечения физической защиты, государственного учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, проведения работ и осуществления видов деятельности, влияющих на безопасность объекта использования атомной энергии, не предусмотренных выданными лицензиями (разрешениями), об осуществлении деятельности без наличия соответствующих лицензий (разрешений), о нарушении обязательных требований при сооружении, эксплуатации и выводе из эксплуатации объектов использования атомной энергии, их элементов и систем, а также при обращении с ядерными материалами, радиоактивными веществами и радиоактивными отходами, если такие нарушения создают угрозу причинения вреда жизни и здоровью людей, животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, угрозу возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного характера, либо влекут причинение такого вреда и возникновение чрезвычайных ситуаций техногенного характера; 3) наличие приказа (распоряжения) руководителя Ростехнадзора о проведении внеплановой проверки (инспекции), изданного в соответствии с поручением Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации либо на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки (инспекции) в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Внеплановая выездная проверка (инспекция) по основаниям, указанным в подпункте "в" подпункта 2 пункта 33 Регламента, может быть проведена незамедлительно с извещением органа прокуратуры в порядке, установленном частью 12 статьи 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" без согласования с органом прокуратуры.

Предметом проверок (инспекций) являются следующие вопросы: 1) выполнение ранее выданных предписаний об устранении выявленных 2) нарушений обязательных требований; исполнение требований федеральных норм и правил в области использования атомной энергии; 3) соблюдение порядка управления ресурсом оборудования и систем объектов использования атомной энергии; 4) соблюдение порядка проведения технического обслуживания и ремонта оборудования и систем объектов использования атомной энергии; 5) периодичность и объем работ по проведению испытаний и освидетельствованию оборудования и систем объектов использования атомной энергии; 6) полнота реализации эксплуатирующей организацией предоставленных ей законодательством Российской Федерации в области использования атомной энергии полномочий в части обеспечения безопасности объектов использования атомной энергии; 7) достоверность представляемой в соответствии с законодательством Российской Федерации в области использования атомной энергии в Ростехнадзор и его территориальные органы информации о состоянии безопасности ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения; 8) организация и осуществление контроля выполнения проверяемыми лицами программ обеспечения качества на всех этапах создания, эксплуатации и вывода из эксплуатации ядерной установки, радиационного источника и пункта хранения, контроль за выполнением этих программ; 9) проведение мероприятий по обеспечению безопасности объектов использования атомной энергии; 10) поддержание необходимых характеристик систем и их элементов, влияющих на обеспечение безопасности объектов использования атомной энергии; 11) организация системы подбора и подготовки кадров, проверки знаний и допуска к работам работников (персонала); 12) соблюдение требований проектной, конструкторской, эксплуатационной и технологической документации; 13) выполнение условий действия лицензий и разрешений на право ведения работ в области использования атомной энергии; 14) проведение мероприятий по предупреждению аварий и готовности проверяемых лиц к ликвидации их последствий; 15) обеспечение безопасности объектов использования атомной энергии при осуществлении технологических процессов; 16) соблюдение порядка обращения с радиоактивными отходами; 17) другие вопросы, связанные с соблюдением обязательных требований.

Исследовав указанные выше основания проведения внеплановой проверки Ростехнадзора в отношении заявителя, по результатам которой были составлены оспариваемые акт и предписание об устранений нарушений, суд первой инстанции сделал вывод о том, что указанные в предписании нарушения не могут быть предметом и основанием проведения внеплановой проверки Ростехнадзором и не соответствуют положениям осуществления внеплановых проверок данным органом.

Как видно из материалов дела, основанием для проведения Ростехнадзором внеплановой документарной проверки в отношении заявителя послужило распоряжение N 2513 от 24.07.2013, изданное на основании служебной записки N 2622013/09 от 19.07.2013 начальника межрегионального отдела государственного строительного надзора (т.3, л.д.26). В данном документе указано на поступление в Приволжское управление Ростехнадзора информации от заместителя руководителя исполнительного комитета Нижнекамского муниципального района Республики Татарстан исх. N 2070, что у заявителя отсутствует разрешение на строительство./ИсхОрг от 31.05.2013 о наличии выданного разрешения объекта капитального строительств - новый комплекс по производству олефинов только подготовительные работы по адресу: г.Нижнекамск, промзона. Разрешение на строительство, предусмотренное ч.2 ст.51 Градостроительного кодекса Российской Федерации не приложено. При этом в управление не поступало извещение застройщика или заказчика о начале строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства.

Согласно ч.5 ст.54 Градостроительного кодекса Российской Федерации к отношениям, связанным с осуществлением государственного строительного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) с учетом следующих особенностей организации и проведения проверок: 2) проверки проводятся на основании поступивших в орган государственного строительного надзора информации от органов государственной власти (должностных лиц органа государственного надзора), органов местного самоуправления о фактах произошедшей аварии, нарушений технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации при выполнении работ в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, в том числе нарушений обязательных требований к применяемым строительным материалам, если такие нарушения создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу либо повлекли причинение такого вреда.

Таким образом, материалами дела подтверждается поступление в Приволжское управление Ростехнадзора информации о подготовительных работах по строительству нового комплекса про производству олефинов в отсутствие разрешения на строительства, что может привести к возникновению угрозы жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, поскольку строительство объекта химического производство на территории населенного пункта с нарушением законодательства о градостроительной деятельности и промышленной безопасности (в отсутствие разрешения на строительство) может повлечь негативные последствия для окружающей среды, жизни и здоровья населения.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу о наличии оснований для проведения внеплановой проверки Приволжским управлением Ростехнадзора.

Кроме того, в силу части 2 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ к грубым нарушениям требований к организации и проведению проверок отнесены нарушения требований, предусмотренных частью 2, 3 статьи 9 (в части отсутствия оснований проведения плановой проверки), частью 3 (в части оснований проведения внеплановой выездной проверки) статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ. При этом к грубым нарушениям не отнесено отсутствие основания проведения внеплановой документарной проверки. В рассматриваемом случае Приволжское управление Ростехнадзора провело документарную, а не выездную проверку, в связи с чем отсутствие оснований для проведения проверки, на которое ссылается заявитель, не является грубым нарушением, влекущим недействительность результатов проведенной проверки. К тому же следует принять во внимание вышеизложенные обстоятельства, свидетельствующие о наличии оснований для проведения Приволжским управлением Ростехнадзора проверки соблюдения заявителем требований градостроительного законодательства и законодательства о промышленной безопасности при строительстве объекта химического производства на территории населенного пункта.

Однако данные обстоятельства не повлияли на законность выводов суда первой инстанции о том, что заявителем на момент проведения проверки и выдачи предписания не проводились работы по строительству.

Довод Приволжского управления Ростехнадзора о нарушении обществом требований градостроительного законодательства суд первой инстанции посчитал необоснованным. Так, согласно п.6 приложения к контракту между заявителем и фирмой СиБи энд АЙ Луммус, исходные данные для расширенного базового проекта - стоящегося комплекса олефинов, используются свободные незастроенные площади, т.е. площадка, предназначенная под строительство объекта "Новый комплекс по производству олефинов", должна быть без зданий и сооружений и каких - либо коммуникаций, поэтому в составе проектной документации отсутствует раздел 7 "Проект организации работ по сносу и демонтажу" (п.12 "Объем работ" задания на разработку проектной документации "Новый комплекс по производству олефинов ОАО "Нижнекамскнефтехим").

Утверждая о том, что заявитель осуществляет строительство "Нового комплекса по производству олефинов", Приволжское управление Ростехнадзора ссылается на инженерные изыскания, проведенные обществом на территории, предназначенной для строительства нового объекта. При этом понятие "строительство", в соответствии со ст.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, под которым понимается создание зданий, строений, сооружений, и понятие проведение инженерных изысканий различны.

Кроме того, изыскательские работы, на которые указывает Приволжское управление Ростехнадзора, как на отправную точку начала строительства, были проведены заявителем в соответствии с требованиями п.11 ст.48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, так как подготовка проектной документации осуществляется на основании результатов инженерных изысканий. Работы по переносу подземных коммуникаций являются техническим перевооружением, не подпадающим под требование обязательного получения разрешения на строительство. Для технического перевооружения достаточно проведения экспертизу промышленной безопасности на соответствие установленным требованиям согласно ч.1 ст.13 Федерального закона N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов". Заявитель данную экспертизу провел, заключение ООО "Научно-технический центр "ПромТехЭксперт" N 13/ПД-407/1 было подано на регистрацию в Приволжское управление Ростехнадзора 13.08.2013, зарегистрировано 03.09.2013 за номером П3 N 43-ПД-83922-2013 письмом N 11058/05.

Суд апелляционной инстанции, соглашаясь в указанной части с судом первой инстанции, считает, что Приволжское управление Ростехнадзора не доказало факт осуществления заявителем строительства на момент выдачи предписания и предшествующий ему период. Сам по себе перенос коммуникаций не свидетельствует о начале строительных работ по созданию нового комплекса по производству олефинов.

Довод Приволжского управления Ростехнадзора о том, что акт проверки не подлежит оспариванию в суде в связи с тем, что акт сам по себе не содержит властных предписаний, судом первой инстанции отклонен. При этом суд первой инстанции исходил из того, что статья 20 Федерального закона N 294-ФЗ устанавливает возможность отмены судом результатов проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных данным законом требований к организации и проведению проверок. Поскольку результат проверки оформляется актом, составленным административным органом, следовательно, составленный по результатам проверки акт, как решение органа, осуществляющего публичные полномочия, может быть признан судом незаконным в соответствии со ст.201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по основаниям, указанным в статье 20 Федерального закона N 294-ФЗ.

Между тем судом первой инстанции не учтено, что составленный Приволжским управлением акт проверки не является ненормативным правовым актом, действующим законодательством не предусмотрено его самостоятельное обжалование. Акт проверки не содержит обязательных для исполнения предписаний, не возлагает на общество каких-либо обязанностей, не ограничивает деятельность общества. Само по себе составление акта проверки не влечет правовых последствий для заявителя и соответственно не может нарушать его прав и законных интересов.

Данная правовая позиция подтверждается определением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12 сентября 2013 года N ВАС-12166/13.

При таких обстоятельствах производство по делу в части оспаривания акта проверки подлежит прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации вследствие неподведомственности арбитражному суду.

На основании ч.3 ст.270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение суда от 21 января 2014 года по делу N А65-25982/2013 следует отменить в части удовлетворения заявленного ОАО "Нижнекамскнефтехим" требования о признании недействительными первых четырех пунктов акта проверки от 16 августа 2013 года N 43-09-2013-850 Приволжского управления Ростехнадзора в части признания ОАО "Нижнекамскнефтехим" нарушившим требования градостроительного законодательства. В указанной части производство по делу N А65-25982/2013 прекратить. В остальной части решение суда подлежит оставлению без изменения.

Согласно статье 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы по уплате государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы относятся на Приволжское управление Ростехнадзора, однако взысканию не подлежат на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь пункта 1 части 1 статьи 150, статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 21 января 2014 года по делу N А65-25982/2013 отменить в части удовлетворения заявленного открытым акционерным обществом "Нижнекамскнефтехим" требования о признании недействительными первых четырех пунктов акта проверки от 16 августа 2013 года N 43-09-2013-850 Приволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в части признания ОАО "Нижнекамскнефтехим" нарушившим требования градостроительного законодательства. В указанной части производство по делу N А65-25982/2013 прекратить.

В остальной части решение суда Республики Татарстан от 21 января 2014 года по делу N А65-25982/2013 оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа.

Председательствующий

Е.Г. Филиппова

Судьи

В.Е.Кувшинов И.С.Драгоценнова