Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 апреля 2014 г. N 18АП-268/14

г. Челябинск

07 апреля 2014 г.

Дело N А76-17956/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 31 марта 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 07 апреля 2014 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Малышевой И.А.,

судей Ивановой Н.А., Толкунова В.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Тихоновой Ю.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Управления гражданской защиты Администрации города Челябинска и общества с ограниченной ответственностью "ИМПЕРИАЛ" на решение Арбитражного суда Челябинской области от 05.12.2013 по делу N А76-17956/2013(судья Мрез И.В.).

В судебном заседании приняли участие представители:

Заявителей:

Управления гражданской защиты Администрации г. Челябинска - Васильченко Павел Александрович (доверенность N 419 от 15.11.2013, паспорт); Тимченко Ирина Александровна (доверенность N 73 от 10.02.2014, паспорт);

ООО "ИМПЕРИАЛ" - Михайлов Федор Валерьевич (доверенность от 06.02.2014, паспорт);

заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - Пазуха Злата Владимировна (удостоверение N 0654, доверенность N 11 от 09.01.2014).

Прокуратура Ленинского района г. Челябинска явку представителей в судебное заседание не обеспечила, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещена надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет - сайте.

Управление гражданской защиты Администрации города Челябинска и (далее - УГЗ Администрации г. Челябинска) и общество с ограниченной ответственностью "ИМПЕРИАЛ" (далее - общество, ООО "ИМПЕРИАЛ") в рамках дел N А76-17956/2013 и N А76-22571/2013 обратились в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее- заинтересованное лицо, антимонопольный орган, УФАС по Челябинской области) о признании незаконными действий по рассмотрению антимонопольного дела N 35-07/13, отмене решения от 24.07.2013 по делу N 35-07/13, отмене предписания от 24.07.2013 по делу N 35-07/13.

Судом первой инстанции по ходатайству заявителей данные дела объединены в одно производство. Объединённому делу присвоен номер А76-17956/2013.

Определением суда первой инстанции от 24.09.2013 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена прокуратура Ленинского района г. Челябинска.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 05.12.2014 (резолютивная часть объявлена 28.11.2014) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, УГЗ Администрации г. Челябинска и ООО "ИМПЕРИАЛ" (далее также - заявители, податели апелляционных жалоб, апеллянты) обжаловали его в апелляционном порядке, ссылаясь на неверную оценку судом первой инстанции обстоятельств дела и неправильное применение норм материального права.

По утверждению апеллянтов, при рассмотрении спора суд первой инстанции пришёл к необоснованному выводу о том, то УГЗ Администрации г. Челябинска наделило ООО "ИМПЕРИАЛ" функциями органа местного самоуправления посредством заключения договора N 40.010 от 01.06.2010, поскольку данный договор, по мнению подателей апелляционных жалоб, является договором простого товарищества и из его содержания нельзя сделать вывод о том, что Управление внесло в качестве вклада земельный участок площадью 1 316 га., что также подтверждается отсутствием государственной регистрации права общей долевой собственности на данной территории.

Согласно позиции заявителей, при рассмотрении дела судом и антимонопольным органом не было учтено то обстоятельство, что финансирование работ по благоустройству муниципального пляжа за счёт бюджетных средств не осуществлялось. Данный договор, по утверждению апеллянтов, носил безвозмездный характер.

Заявители утверждают, что вывод суда о нарушении ч. 4 ст.16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" основан на неверном толковании указанной нормы права и не соответствует обстоятельствам дела, поскольку в пункте 2.4. договора о совместной деятельности содержится указание на то, что размещение на территории пляжа временных нестационарных объектов осуществляется в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и Челябинской области, то есть на равных условиях с другими субъектами.

Кроме того, апеллянты утверждают, что на территории муниципального пляжа не расположено никаких нестационарных объектов, а представленные антимонопольным органом в материалы дела доказательства ведения коммерческой деятельности относятся к другому пляжу, расположенному на территории земельного участка открытого акционерного общества "Челябинский трубопрокатный завод", и не имеют отношения к предмету спора.

Антимонопольным органом представлены письменные пояснения по апелляционным жалобам, в которых он возразил против удовлетворения апелляционных жалоб, указав, что решение суда является законным и обоснованным, отмене или изменению не подлежит.

По мнению заинтересованного лица, договор совместного использования и содержания городского пляжа N 40.10 от 01.06.2010 заключен с целью использования и содержания городского пляжа, то есть для удовлетворения муниципальной нужды. Антимонопольный орган указывает на то, что орган местного самоуправления не может выступать стороной договора простого товарищества согласно п. 2 ст. 1041 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку в соответствии с указанной нормой права сторонами такого договора могут являться исключительно коммерческие организации и индивидуальные предприниматели, а заключается договор простого товарищества для осуществления предпринимательской деятельности, а не для удовлетворения муниципальных нужд.

УФАС по Челябинской области утверждает, что в рассматриваемой ситуации в результате заключения договора совместного использования и содержания городского пляжа N 40.10 от 01.06.2010 коммерческая организация- ООО "ИМПЕРИАЛ" в нарушение ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" была наделена такими функциями органов местного самоуправления, как создание условий для массового отдыха жителей городского округа, организация и благоустройство мест массового отдыха населения, а также осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья, в том числе, такими как: получение разрешения на пользование, выдаваемого органами ГИМС, письменных заключений о санитарном состоянии территории, разрешений органов санитарно-эпидемиологического надзора о возможности использования участка акватории озера Смолино в местах купания, установке информационных знаков.

Договор совместного использования и содержания городского пляжа N 40.10 от 01.06.2010 предусматривает осуществление мероприятий по благоустройству и санитарной очистке, круглосуточной охране территории пляжа, а также проведение мероприятий, направленных на сохранность оборудования и объектов на территории пляжа, то есть мероприятий, направленных на удовлетворение муниципальных нужд, без размещения заказа на проведение таких работ и оказание услуг в порядке, установленном Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и без заключения договора на пользование водным объектом. Отсутствие бюджетного финансирования, согласно позиции УФАС по Челябинской области, не может влиять на квалификацию спорного договора, поскольку общество по данному договору получило встречное исполнение в виде права на использование городского пляжа для своей коммерческой деятельности. Более того, распоряжением Главы города ежегодно утверждается план мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах города Челябинска. Согласно последнему распоряжению об утверждении такого плана УГЗ Администрации города Челябинска предписано предусмотреть финансовые средства на эксплуатацию и благоустройство мест организованного купания людей на водных объектах города Челябинска в 2014 году.

Совокупность собранных доказательств, согласно позиции антимонопольного органа, подтверждает как антиконкурентный характер договора совместного использования и содержания городского пляжа N 40.10 от 01.06.2010, по которому ООО "ИМПЕРИАЛ" были переданы муниципальные функции, так и совершение органом местного самоуправления действий, в результате которых иные хозяйствующие субъекты, имеющие намерение выполнить те же работы (оказать услуги), не получили возможности поучаствовать в конкурсных процедурах ввиду их отсутствия.

Представленные в материалы дела доказательства использования для осуществления предпринимательской деятельности земельного участка, принадлежащего открытому акционерному обществу "Челябинский трубопрокатный завод", и нахождение на данном участке временных нестационарных объектов, используемых ООО "ИМПЕРИАЛ", по мнению заинтересованного лица, подтверждает коммерческий характер деятельности ООО "ИМПЕРИАЛ" в рамках спорного договора, благодаря которому данное общество получило возможность привлечь потребителей к услугам объектов, размещённых как на граничащих с территорией пляжа земельных участках, так и в его границах. По мнению антимонопольного органа, договор аренды земельного участка, занятого муниципальным пляжем, не был заключён исключительно в силу запрета, установленного ст. 20 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку данный участок находится в постоянном (бессрочном) пользовании. Антимонопольный орган также утверждает, что все собранные им доказательства исполнения договора имеют отношение к предмету спора, поскольку подтверждают факт использования участка пляжа и проведения работ по его благоустройству после даты заключения договора (01.06.2010).

В судебном заседании представители заявителей и заинтересованного лица поддержали доводы апелляционных жалоб и письменных возражений на них.

В соответствии со ст. ст. 123, 156,200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционные жалобы рассмотрены без участия представителей прокуратуры Ленинского района г. Челябинска, надлежащим образом извещённой о времени и месте её рассмотрения.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционных жалоб и отмены либо изменения решения суда первой инстанции, исходя из следующего.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в УФАС России по Челябинской области из прокуратуры Ленинского района г. Челябинска поступили материалы проверки соблюдения законодательства при организации и эксплуатации пляжей Управлением гражданской защиты Администрации г. Челябинска, в ходе которой прокуратурой было установлено, что УГЗ Администрации г. Челябинска был заключен договор N 40.010 от 01.06.2010 с ООО "ИМПЕРИАЛ", на основании которого стороны приняли обязательства по совместному использованию и содержанию территории городского пляжа, расположенного по ул. Новороссийской в Ленинском районе города Челябинска (озеро Смолино), площадью 1,3611 га. для организации массового отдыха населения. Указанный договор направлен на создание условий для массового отдыха жителей городского округа, организацию и обустройство мест массового отдыха населения, осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охрану их жизни и здоровья.

В ходе проверки, а также при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства установлено, что в рамках исполнения договора N 40.010 от 01.06.2010 ООО "ИМПЕРИАЛ" были выполнены работы по благоустройству муниципального пляжа: установке и покраске забора, очистке территории, завозу и планировке песка, обрезке деревьев, ежедневной уборке мусора, вывозу мусора, охране территории.

По результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства N 35-07/13 комиссия УФАС по Челябинской области пришла к выводу о том, что в действиях УГЗ Администрации г. Челябинска имеются нарушения требований частей 1, 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции". Кроме того, антимонопольный орган пришёл к заключению о том, что договор совместного использования и содержания городского пляжа N. 40.010 от 01.06.2010 между Управлением гражданской защиты Администрации города Челябинска и ООО "ИМПЕРИАЛ" заключен без соблюдения конкурентных процедур и с нарушением требовании действующего законодательства, что нарушает часть 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции". На основании указанного решения антимонопольным органом выданы два предписания Управлению гражданской защиты города Челябинска и ООО "ИМПЕРИАЛ" о прекращении соглашения, нарушающего антимонопольное законодательство, а также о совершении действий, направленных на обеспечении конкуренции.

Заявители оспорили указанные ненормативные правовые акты в судебном порядке.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что договор совместного использования и содержания городского пляжа N . 40.010 от 01.06.2010, заключенный между УГЗ Администрации города Челябинска и ООО "ИМПЕРИАЛ", направлен на удовлетворение муниципальной нужды по благоустройству пляжа, с одной стороны, и предоставление ООО "ИМПЕРИАЛ" права на использование муниципального пляжа для осуществления коммерческой деятельности, с другой стороны, и должен быть заключен в порядке, установленном для размещения муниципального заказа и заключения договоров водопользования.

Выводы суда являются верными, соответствуют материалам дела и нормам действующего законодательства, переоценке на стадии апелляционного производства не подлежат.

Из положений ст. ст. 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что основанием для признания недействительным ненормативного правового акта, незаконным решения либо действия (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц является совокупность следующих условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Отсутствие хотя бы одного из данных условий исключает удовлетворение требований, заявленных в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ) устанавливаются организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе, предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 Закона N 135-ФЗ).

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30 октября 2007 года N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта" (ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции).

Статьёй 16 Закона о защите конкуренции установлено, что запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

На основании п. 2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при анализе вопроса о том, являются ли действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке согласованными, арбитражным судам следует учитывать, что согласованность действий может быть установлена и при отсутствии документального подтверждения наличия договорённости об их совершении, вывод о наличии согласованности может быть сделан и исходя из фактических обстоятельств их совершения.

Действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке относятся к согласованным в том случае, если они одновременно удовлетворяют двум условиям: результат таких действий соответствует интересам каждого из указанных хозяйствующих субъектов только при условии, что их действия заранее известны каждому из них; действия каждого из указанных хозяйствующих субъектов вызваны действиями иных хозяйствующих субъектов и не являются следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на все хозяйствующие субъекты на соответствующем товарном рынке (ч. 1 ст. 8 названного закона).

Согласно пунктам 20 и 32 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения, а также осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья отнесено к вопросам местного значения городского округа.

В соответствии с пунктом 12 "Правил охраны жизни людей на водных объектах в Челябинской области", утверждённых постановлением Правительства Челябинской области от 19.09.2012 N 479-11 (далее - Правила охраны жизни людей на водных объектах), к функциям органов местного самоуправления отнесены: подготовка пляжей к проведению территориальными органами ГИМС технического освидетельствования и к их дальнейшему пользованию; создание безопасных условий для массового отдыха на водных объектах общего пользования в соответствии с настоящими Правилами, в том числе, организация муниципальных пляжей в местах традиционного массового отдыха в соответствии с санитарно-эпидемиологическими требованиями к водным объектам; организация и обеспечение общественного порядка в местах массового отдыха на водных объектах; установление мест дежурства медицинского персонала (санитарных машин) для оказания помощи пострадавшим в местах массового отдыха на водных объектах.

Пунктом 3 Правил охраны жизни людей на водных объектах введено понятие "организатор места массового отдыха" и предусмотрено, что организатором места массового отдыха может являться либо физическое лицо или юридическое лицо, которому предоставлено право пользования водным объектом для рекреационных целей, организации спортивного и любительского рыболовства, организованного отдыха детей, а также организованного отдыха ветеранов, граждан пожилого возраста, инвалидов, либо организовавший место массового отдыха на водном объекте орган местного самоуправления Челябинской области.

В соответствии с пунктом 16 указанных Правил организаторами мест массового отдыха ежегодно, до начала купального сезона, должно быть обеспечено проведение следующих мероприятий на пляжах: получение санитарно-эпидемиологического заключения Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты нрав потребителей и благополучия человека по Челябинской области о соответствии содержания пляжа требованиям санитарного законодательства и пригодности поверхностных вод для купания; лабораторный контроль за качеством воды и санитарным состоянием пляжа в соответствии с требованиями действующего законодательства; водолазное обследование, очистка дна акваторий мест купания на глубине до 2 метров в границах заплыва и мест для прыжков в воду организациями, уполномоченными на проведение данных работ территориальным органом ГИМС; согласование сроков технического освидетельствования пляжей с территориальными органами ГИМС; техническое освидетельствование пляжа на годность к эксплуатации.

Согласно пункту 18 Правил охраны жизни людей на водных объектах организаторами мест массового отдыха должно быть обеспечено соблюдение правил обустройства пляжа.

Пунктом 81 Правил охраны жизни людей на водных объектах установлено, что информационные знаки устанавливаются органами местного самоуправления либо организаторами мест массового отдыха.

Пунктом 17 Правил охраны жизни людей на водных объектах определено, что физическим и (или) юридическим лицам запрещается организация места массового отдыха, в том число пляжа на водном объекте, без разрешительных документов (документов, на основании которых возникает право пользования водным объектом или его частью), предусмотренных действующим законодательством.

В силу пункта 7 названных Правил, основанием для использования водных объектов для рекреационных целей (отдых, туризм, спорт), а также для организованного отдыха детей является договор водопользования или решение о предоставлении водного объекта в пользование.

Порядок заключения договора водопользования и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование определены ст. ст. 11-16, 24-27 Водного кодекса Российской Федерации, "Правилами подготовки и заключения договора водопользования", утверждёнными постановлением Правительства РФ от 12.03.2008 N 165 "О подготовке и заключении договора водопользования" (далее - Правила подготовки и заключения договора водопользования),из которых следует, что по общему правилу водный объект предоставляется в пользование на основании договора водопользования. При этом договор водопользования в части использования акватории водного объекта, в том числе для рекреационных целей, заключается по результатам аукциона в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, а также в случае, если имеется несколько претендентов на право заключения такого договора.

В силу ч. 3 ст. 12 Водного кодекса Российской Федерации договор водопользования признаётся заключенным с момента его государственной регистрации в государственном водном реестре.

Для выявления всех возможных претендентов на заключение договора водопользования пунктом 23 Правил подготовки и заключения договора водопользования предусмотрено обязательное размещение на официальном сайте в сети Интернет или опубликование в официальном печатном издании уполномоченного органа сообщения о приёме документов от иных претендентов. В случае если имеется несколько претендентов на право заключения договора водопользования для предоставления в пользование акватории водного объекта, он подготавливается к заключению в порядке, установленном "Правилами подготовки и заключения договора водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе", утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 14 апреля 2007 г. N 230.

Перечень случаев, в которых принимается решение о предоставлении объекта водопользования на основании решения, установлен ч. 2 ст. 11 Водного кодекса Российской Федерации и предоставление объекта для рекреационных целей в данном перечне не содержится.

Управление гражданской защиты Администрации города Челябинска является структурным подразделением - отраслевым (функциональным) органом Администрации города Челябинска.

В соответствии с пунктом 9 "Положения об Управлении гражданской защиты порода Челябинска", утверждённого решением Челябинской городской Думы от 22.11.2005 N 8/25, УГЗ Администрации г. Челябинска создано в целях решения вопросов местного значения города Челябинска, к которым относятся, в числе прочего, осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.

Решением Челябинской городской Думы от 22.11.2005 N 8/25 к функциям Управления отнесены также эксплуатация и благоустройство муниципальных пляжей.

В силу ч. 2 ст. 3 действовавшего до 01.01.2014 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ) обеспечиваемые за счёт средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков, являются муниципальными нуждами

На основании ч. 2 ст. 9 Закона N 94-ФЗ муниципальный контракт заключается в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами, с учетом положений настоящего Федерального закона.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 10 упомянутого Закона размещение заказа может осуществляться путём проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме или без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).

Из положений перечисленных норм права следует, что подготовка муниципальных пляжей к купальному сезону и получение всех необходимых для этого разрешений, а также обеспечение безопасности людей на водных объектах отнесены к функциям органа местного самоуправления, для выполнения которых могут привлекаться иные лица по итогам размещения соответствующего муниципального заказа, в то время как функции организатора мест массового отдыха в период купального сезона может выполнять как орган местного самоуправления в целях реализации возложенных на него функций по обустройству мест массового отдыха населения, так и физическое либо юридическое лицо, с которым заключен договор водопользования, зарегистрированный в государственном водном реестре, либо в отношении которого принято решение о предоставлении водного объекта в пользование. Иных оснований для возникновения права на использование водных объектов не установлено. При этом обязательным условием для заключения договора водопользования является публичное информирование населения путём размещения в официальных средствах массовой информации и на официальном сайте сообщения о приёме документов от иных претендентов на получение объекта в пользование в целях выявления всех возможных претендентов и решения вопроса о необходимости проведения аукциона.

Истолковав условия спорного договора совместного использования и содержания городского пляжа N 40.10 от 01.06.2010, в соответствии с положениями ст. 431 Гражданского кодекса Российской Федерации (исходя из буквального толкования содержащихся в нём слов и выражений), суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что в соответствии с данным договором ООО "ИМПЕРИАЛ" без соблюдения установленных перечисленными нормами права конкурентных процедур и без заключения договора водопользования приняло на себя обязательства по удовлетворению муниципальной нужды - благоустройству муниципального пляжа, получив взамен право на его использование для рекреационных целей на протяжении пяти лет.

Данный вывод полностью соответствует содержанию договора, пунктом 2.2. которого все мероприятия по благоустройству городского пляжа по сути переданы названному обществу, в обязанности которого вменены: разработка проекта организации отдыха населения и его представление на согласование УГЗ Администрации города Челябинска, осуществление мероприятий по благоустройству и санитарной очистке пляжа самостоятельно либо путём заключения договоров со специализированными предприятиями, круглосуточной охране территории пляжа, предоставлению помещений для размещения и отдыха спасателей, а также пункта оказания первой медицинской помощи пострадавшим, проведению мероприятий, направленных на сохранность оборудования спасательного поста, объектов санитарно-гигиенического назначения, информационного обеспечения и других объектов на территории площадью 1, 3611 га. (пункты 2.2.1.-2.2.5.,2.2.7. договора). Пунктом 2.2.6. договора обществу переданы такие функции органа местного самоуправления, как ежегодное получение разрешения на пользование, выдаваемого органами ГИМС, получение письменного заключения о санитарном состоянии территории, а также получение разрешения органов санитарно -эпидемиологического надзора о возможности использования участка акватории озера Смолино в местах купания.

Таким образом, условиями данного договора ООО "ИМПЕРИАЛ" был передан весь комплекс мероприятий по получению разрешительной документации, организации и благоустройству пляжа, отнесённых к компетенции органов местного самоуправления, которые в силу положений перечисленных норм права вправе выполнять лишь сами органы местного самоуправления либо организаторы мест массового отдыха, заключившие договор водопользования в установленном порядке, либо в отношении которых принято решение о предоставлении водного объекта в пользование.

В обмен на выполнение данных работ (услуг) пунктом 2.4. договора территория городского пляжа была предоставлена ООО "ИМПЕРИАЛ" для осуществления предпринимательской рекреационной деятельности в целях извлечения прибыли посредством предоставления права по размещению некапитальных объектов для предоставления населению услуг по продаже продуктов питания, по прокату спортивного инвентаря, лодок, катамаранов.

Таким образом, спорный договор по сути предполагает выполнение обществом полного комплекса работ по содержанию и благоустройству пляжа в целях удовлетворения муниципальных нужд в обмен на предоставление территории пляжа для коммерческой рекреационной деятельности без взимания платы в течение срока действия данного договора.

Собранными прокуратурой в ходе проверки и антимонопольным органом в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства материалами подтверждено, что по адресу г. Челябинск, ул.Новороссийская, д.79 ООО "ИМПЕРИАЛ" оборудован огороженный пляж "Прибой", вход на который является платным, на территории которого реализуются продукты питания (фототаблица, материалы дел об административных правонарушениях, билет серии ДА N 003088, объяснения граждан (т.2 л.д. 13-18, 32-39)). Доказательств того, что пляж "Прибой" - не городской, а частный, и все собранные прокуратурой доказательства не имеют отношения к муниципальному пляжу, в деле не имеется. В ходе судебного заседания представители апеллянтов чётких пояснений по данному вопросу не представили, в связи с чем суд отклоняет соответствующие доводы апелляционных жалоб как недоказанные.

Со своей стороны названная организация во исполнение договора N 40.010 от 01.06.2010 в полном объёме реализовала мероприятия по благоустройству городского пляжа: установила и покрасила забор, очищает территорию, завозит и укладывает песок, обрезает деревья, осуществляет ежедневную уборку мусора, вывозит мусор, охраняет территорию, заключила договоры на благоустройство и санитарное содержание земельного участка, возмездного оказания услуг по вывозу (транспортировке) и размещению отходов потребления.

Таким образом, Управление гражданской защиты Администрации города Челябинска, передав часть своих функций ООО "ИМПЕРИАЛ", фактически предоставило последнему необоснованную преференцию в виде возможности использования пляжа в целях осуществления предпринимательской деятельности и получения прибыли (путём взимания платы за вход на пляж, оказания платных услуг, продажи продуктов питания).

Кроме того, в результате заключения данного договора ООО "ИМПЕРИАЛ" получило возможность привлекать дополнительных клиентов в принадлежащие ему объекты инфраструктуры (кафе, пункты проката и т.д.), расположенные на соседнем частном пляже, на земельном участке открытого акционерного общества "Челябинский трубопрокатный завод".

Оценив указанные выше условия договора совместного использования и содержания городского пляжа N 40.10 от 01.06.2010 в совокупности с доказательствами его фактического исполнения, суд первой инстанции пришёл к верному выводу о том, что данный договор носит двусторонний возмездный характер и целью его заключения для органа местного самоуправления являлось исполнение муниципальной функции по благоустройству городского пляжа силами сторонней коммерческой организации без соблюдения процедуры размещения муниципального заказа и без использования бюджетных денежных средств, в обмен на которое коммерческая организация в преимущественном порядке без проведения установленных перечисленными нормами права конкурентных процедур получила право на использование территории городского пляжа для рекреационной коммерческой деятельности без внесения денежной платы.

Поскольку результат заключения данного договора соответствует интересам его сторон, их действия заранее известны каждому из них, действия каждого из указанных хозяйствующих субъектов вызваны действиями иных хозяйствующих субъектов и не являются следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на все хозяйствующие субъекты на соответствующем товарном рынке, суд первой инстанции пришёл к верному выводу о том, что спорный договор заключен с нарушением предусмотренных законодательством конкурентных процедур и в результате его заключения ООО "ИМПЕРИАЛ" было наделено функциями органа местного самоуправления по созданию условий для массового отдыха жителей городского округа, а также обеспечению безопасности людей на водных объектах, что противоречит ч.ч. 1, 3 ст. 15, ч. 4 ст. 16 Закона о защите конкуренции, в связи с чем оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.

Доводы заявителей относительного того, что между Управлением гражданской защиты и ООО "ИМПЕРИАЛ" заключено соглашение о совместной деятельности, являлись предметом рассмотрения в суде первой инстанции и обоснованно были им отклонены, поскольку орган местного самоуправления не может являться участником договора о совместной деятельности в силу прямого запрета, установленного ч. 2 ст.1041 Гражданского кодекса Российской Федерации. Кроме того, согласно части 1 указанной нормы права договор о совместной деятельности характеризуется наличием единой цели его участников, в то время как сторонами договора совместного использования и содержания городского пляжа N 40.10 от 01.06.2010, как указано выше, преследуются разные цели: УГЗ Администрации г.Челябинска стремится исполнить свою муниципальную функцию без привлечения бюджетных средств, в то время как ООО "ИМПЕРИАЛ" преследует цель использования территории городского пляжа для извлечения прибыли.

Фактическое отсутствие у органа местного самоуправления денежных средств, необходимых для оплаты работ по содержанию и благоустройству муниципального пляжа, не является обстоятельством, исключающим квалификацию данных работ как направленных на удовлетворение муниципальных нужд, поскольку в силу приведённых выше положений законодательства муниципальные нужды определяются исходя из целей выполнения работ (оказания услуг) и обеспечиваются за счёт бюджетного финансирования. Вопрос о распределении средств местного бюджета для исполнения муниципальных функций относится к компетенции органов местного самоуправления и решается ими самостоятельно в рамках бюджетного законодательства.

Иных доводов, опровергающих выводы суда первой инстанции, подателями апелляционных жалоб не приведено.

Всем доказательствам, представленным лицами, участвующими в деле, обстоятельствам дела, а также доводам, в том числе, впоследствии изложенным в апелляционной жалобе, суд первой инстанции дал надлежащую правовую оценку, оснований для переоценки выводов у суда апелляционной инстанции в силу ст. 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены вынесенного судебного акта, не установлено.

С учётом изложенного, решение суда следует оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии со ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по оплате государственной пошлины по апелляционной жалобе ООО "ИМПЕРИАЛ" относятся на её подателя.

Излишне уплаченная ООО "ИМПЕРИАЛ" по апелляционной жалобе государственная пошлина в сумме 1 000 руб. подлежит возврату из федерального бюджета на основании п. 1 ч. 1 ст. 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации.

Вопрос о распределении судебных расходов по апелляционной жалобе Управления гражданской защиты Администрации города Челябинска судом не рассматривается, поскольку данный податель апелляционной жалобы от её уплаты освобождён.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 05.12.2013 по делу N А76-17956/2013 оставить без изменения, апелляционные жалобы Управления гражданской защиты Администрации города Челябинска и общества с ограниченной ответственностью "ИМПЕРИАЛ" - без удовлетворения.

Вернуть обществу с ограниченной ответственностью "Империал" из федерального бюджета излишне уплаченную государственную пошлину в сумме 1 000 руб.00 коп. (подлинник платёжного поручения находится в материалах судебного дела).

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объёме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

И.А. Малышева

Судьи

Н.А. Иванова В.М. Толкунов