Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 4 апреля 2014 г. N 04АП-1015/14

г. Чита

04 апреля 2014 г.

Дело N А78-9664/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 01 апреля 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 04 апреля 2014 года.

Четвёртый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Д. Н. Рылова,

судей Е. В. Желтоухова, В. А. Сидоренко,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Королёвой Д. С.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Общества с ограниченной ответственностью "Сельхозинвест" на решение Арбитражного суда Забайкальского края от 27 января 2014 года по делу N А78-9664/2013 по заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Сельхозинвест" (ОГРН 1027501153020, ИНН 7537010870; адрес: 672014, Читинская обл, Чита г, Кисельниковская ул, 40) к Министерству труда и социальной защиты Забайкальского края (ОГРН 1087536008438, ИНН 7536095590; адрес: 672000, Читинская обл, Чита г, Курнатовского ул, 7) об оспаривании решения Межведомственной комиссии Забайкальского края по вопросам привлечения и использования иностранных работников,

(суд первой инстанции судья Литвинцев А.Б.)

при участии в судебном заседании

от заявителя: не явился;

от заинтересованного лица: Живаева Т. А. - представитель по доверенности от 09.01.2014; Трушина И. Н. - представитель по доверенности от 16.12.2013;

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Сельхозинвест" (далее заявитель, ООО "Сельхозинвест", ООО "СИ-2000") обратилось в Арбитражный суд Забайкальского края с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Министерству труда и социальной защиты Забайкальского края (далее Министерство) о признании незаконным решения Межведомственной комиссии Забайкальского края по вопросам привлечения и использования иностранных работников, оформленное протоколом N 2 от 15 июля 2013 года, в части отклонения заявки ООО "Сельхозинвест" о потребности в рабочей силе для замещения вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками на 2014 год и обязании данную комиссию восстановить нарушенные права и законные интересы ООО "Сельхозинвест" путем удовлетворения заявки общества на привлечение иностранных работников в 2014 году.

Решением Арбитражного суда Забайкальского края от 27.01.2014 в удовлетворении заявления отказано.

Отказывая в удовлетворении требований заявителя, суд первой инстанции пришел к выводу о законности оспариваемого решения и отсутствии нарушения им прав и законных интересов заявителя.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, ООО "Сельхозинвест" обжаловало его в апелляционном порядке, ставит вопрос об отмене решения суда и принятии по делу нового судебного акта об удовлетворении заявленных требований. Заявитель апелляционной жалобы указал, что из протокола невозможно установить, как именно рассматривалась каждая заявка. Общество обращает внимание суда, что если исходить из информации, предоставленной Службой занятости, то удовлетворение потребности ООО "Сельхозинвест" в рабочих ресурсах возможно лишь частично. Общество считает, что действующее законодательство не возлагает на работодателя обязанность осуществлять поиск работников необходимых специальностей во всех субъектах федерации, а также осуществлять подготовку, переподготовку безработных граждан. Заявитель апелляционной жалобы считает, что информация Министерства образования и молодежной политики Забайкальского края о количестве специалистов, выпущенных в 2013 году, и прогноз на 2014 год не может являться доказательство, что по указанным специальностям имеется достаточное количество предложений для заполнения вакансий. Такой вывод можно сделать только при сопоставлении информации о выпускниках с имеющимися вакансиями.

Министерство отзыв на апелляционную жалобу в суд не направило.

Представители Министерства в судебном заседании указали на необоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе, просили оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

О месте и времени судебного заседания стороны извещены надлежащим образом в порядке статей 122, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Заявитель своего представителя в судебное заседание не направил. В соответствии с пунктом 2 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, проанализировав доводы апелляционной жалобы, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, выслушав доводы представителей заинтересованного лица, пришел к следующим выводам.

Из представленных в материалы дела документов следует, 11.04.2013 ООО "СИ-2000" в Министерство трудовых ресурсов и демографической политики Забайкальского края была подана заявка о потребности в рабочей силе для замещения вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками на 2014 год в количестве 310 человек иностранных граждан, в том числе граждан Армении, Кореи, Китая, Узбекистана, на специальности: электросварщик, штукатур, дорожный рабочий, мастер участка, каменщик, монтер пути, производитель работ, облицовщик-плиточник, маляр.

По результатам рассмотрения заявок работодателей о потребности в привлечении иностранных работников, в том числе о приоритетных профессиях и специальностях привлекаемых иностранных работников и по объему квоты на предстоящий 2014 год Межведомственной комиссией Забайкальского края по вопросам привлечения и использования иностранных работников принято решение, оформленное протоколом от 15.07.2013 N 2, которым заявка ООО "СИ-2000" отклонена полностью.

Как следует из приложение N 7 к протоколу Межведомственной комиссии от 15.07.2013 N 2 (пункт 205), основанием для отклонения заявки ООО "СИ-2000" явилось наличие возможности удовлетворения потребности в рабочей силе за счет региональных трудовых ресурсов, в том числе путем подготовки или переподготовки безработных граждан.

Заявитель, полагая, что данный отказ не соответствует требованиям закона, а также нарушает его права и законные интересы, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд апелляционной инстанции находит выводы суда первой инстанции о законности обжалуемого отказа правильными, исходя из следующего.

Пределы судебного разбирательства при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, установлены частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которой арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции полагает, что требования заявителя могут быть удовлетворены только в том случае, если будут установлены следующие обстоятельства:

1) несоответствие оспариваемого отказа закону или иному нормативному правовому акту;

2) нарушение прав и законных интересов заявителя этим отказом.

При отсутствии хотя бы одного из данных обстоятельств, требования заявителя удовлетворению не подлежат.

Экономические, организационные и правовые основы государственной политики содействия занятости населения определены Законом Российской Федерации от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (далее - Закон от 19.04.1991 N 1032-1), согласно которому государственная политика в области содействия занятости населения направлена на развитие трудовых ресурсов, повышение их мобильности, защиту национального рынка труда, а также на международное сотрудничество в решении проблем занятости населения, включая вопросы, связанные с трудовой деятельностью граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации и иностранных граждан на территории Российской Федерации, соблюдение международных трудовых договоров (статья 5 Закона от 19.04.1991 N 1032-1).

В силу статьи 17 Закона Российской Федерации от 19.04.1991 N 1032-1 привлечение на территорию Российской Федерации иностранной рабочей силы является приоритетным правом Российской Федерации. Привлечение и использование на территории Российской Федерации иностранной рабочей силы осуществляются в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации.

Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации определяется Федеральным законом от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Закон N 115-ФЗ), который также регулирует отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности (статья 1 названного Закона).

Согласно пункту 9 статьи 13.1 Закона N 115-ФЗ работодатели или заказчики работ (услуг) вправе привлекать и использовать для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и имеющих разрешение на работу, без получения разрешения на привлечение и использование иностранных работников, но с обязательным уведомлением о таких привлечении и использовании территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции и органа исполнительной власти, ведающего вопросами занятости населения в соответствующем субъекте Российской Федерации. Форма и порядок подачи указанного уведомления устанавливаются Правительством Российской Федерации.

В пункте 1 статьи 18 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ указано, что квота на выдачу иностранным гражданам, за исключением иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности ежегодно утверждается Правительством Российской Федерации по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан. Указанные предложения исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации формируются на основе принципа приоритетного использования национальных трудовых ресурсов с учетом ситуации на рынке труда.

Пунктами 1, 2, 3 статьи 18.1 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ установлено, что Правительство Российской Федерации ежегодно определяет потребность в привлечении иностранных работников, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам, с учетом политической, экономической, социальной и демографической ситуации, а также в целях оценки эффективности использования иностранной рабочей силы. Исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации ежегодно определяют потребность в привлечении иностранных работников, оценивают эффективность использования иностранной рабочей силы, вклад иностранных работников в социально-экономическое развитие данного субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 4 статьи 18.1 Закона N 115-ФЗ квоты, предусмотренные пунктом 3 настоящей статьи, могут устанавливаться в зависимости от профессии, специальности, квалификации иностранных граждан, страны их происхождения, а также в зависимости от иных экономических и (или) социальных критериев с учетом региональных особенностей рынка труда.

Определение органами государственной власти субъекта Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников осуществляется в соответствии с правилами, установленными уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

В соответствии с Порядком определения в субъектах Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников и подготовки предложений по объемам квот, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2006 N 783, в целях организации работы по определению потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот по Российской Федерации Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации рассматривает предложения субъектов Российской Федерации с учетом сложившегося положения на российском рынке труда, демографической ситуации, принципа приоритетного использования национальных трудовых ресурсов и оценки эффективности использования иностранной рабочей силы в предыдущем году. В целях координации и подготовки предложений по объемам квот в субъекте Российской Федерации решением высших должностных лиц субъектов Российской Федерации определяются уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласование потребности в привлечении иностранных работников и предложений по объемам квот осуществляется в субъектах Российской Федерации межведомственными комиссиями по вопросам привлечения и использования иностранных работников (пункт 15 Правил N 783).

Распоряжением Губернатора Забайкальского края от 07.11.2008 N 834-р образована Межведомственная комиссия Забайкальского края по вопросам привлечения и использования иностранных работников, задачами которой является в том числе, согласование потребности в привлечении иностранных работников и предложений по объемам квоты на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Забайкальском крае.

Абзацем 2 пункта 1 Правил установлено, что определение потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот осуществляются в целях поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов с учетом содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации.

Ежегодно, до 1 мая, в соответствии с пунктом 7 Правил работодатели представляют в уполномоченные органы субъектов Российской Федерации заявку о потребности в рабочей силе для замещения в предстоящем году вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками.

В соответствии с пунктом 9 Правил уполномоченные органы субъектов Российской Федерации ежегодно, до 1 июня, обобщают заявки работодателей и направляют их на рассмотрение:

а) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих управление в соответствующих отраслях экономики, а также в области образования, занятости населения и других областях;

б) территориальных органов Федеральной миграционной службы;

в) территориальных органов Федеральной службы по труду и занятости, осуществляющих государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства;

г) трехсторонних комиссий по регулированию социально-трудовых отношений субъектов Российской Федерации.

По пункту 11 Правил органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со своей компетенцией рассматривают заявки работодателей и готовят для уполномоченных органов субъектов Российской Федерации заключения о целесообразности предусматриваемых в предстоящем году объемов и профессионально-квалификационной структуры привлечения иностранных работников с учетом возможности удовлетворения потребности в рабочей силе за счет региональных трудовых ресурсов путем подготовки или переподготовки безработных граждан, незанятого населения, высвобождаемых работников по профессиям и специальностям, по которым предполагается привлечение иностранных работников; возможности перераспределения трудовых ресурсов внутри субъекта Российской Федерации, а также их привлечения из других субъектов Российской Федерации; ожидаемого количества выпускников профессиональных образовательных учреждений по профессиям и специальностям, по которым работодатели предусматривают привлечение иностранных работников; оценки эффективности использования иностранной рабочей силы в предыдущем году.

Согласно пункту 16 Правил уполномоченные органы субъектов Российской Федерации направляют на рассмотрение межведомственных комиссий:

а) сведения о потребности работодателей в рабочей силе для замещения в предстоящем году вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками;

б) заключения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о целесообразности заявленных работодателями объемов и профессионально-квалификационной структуры привлечения иностранных работников;

в) заключения по результатам рассмотрения заявок работодателей территориальными органами Федеральной миграционной службы;

г) информацию государственных инспекций труда о нарушениях трудового законодательства, допущенных в предыдущем и текущем годах работодателями, предусматривающими привлечение иностранных работников, а также об устранении выявленных нарушений;

д) информацию о результатах оценки эффективности использования иностранной рабочей силы в предыдущем году.

Пунктом 17 Правил предусмотрено, что межведомственные комиссии рассматривают представленные уполномоченными органами субъектов Российской Федерации материалы и принимают решение о целесообразности предусматриваемых работодателями объемов и профессионально-квалификационной структуры привлечения иностранных работников.

В соответствии с пунктом 18 Правил по решению межведомственных комиссий объемы привлечения иностранных работников, предусматриваемые работодателями, могут быть уменьшены, а их заявки отклонены полностью или частично, в том числе в связи с наличием возможности удовлетворения потребности в рабочей силе за счет региональных трудовых ресурсов, в том числе путем подготовки или переподготовки безработных граждан, привлечения рабочей силы из других субъектов Российской Федерации (подпункт а).

В соответствии с пунктом 13 Положения о Межведомственной комиссии по вопросам миграции решения комиссии оформляются протоколами.

Учитывая приведенные нормы, а также имеющие в материалах дела доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что арбитражный суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о соблюдении предусмотренного законодательством порядка рассмотрения заявки ООО "Сельхозинвест" о потребности в рабочей силе для замещения в 2014 году вакантных и создаваемых мест иностранными работниками.

Исследовав имеющиеся в деле доказательства, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о соответствии сформулированного в протоколе Межведомственной комиссии от N 2 от 15 июля 2013 года основания отказа подпункту "а" пункта 18 Правил.

Основанием для принятия решения об отклонении заявки послужили следующие документы:

заключение Министерства территориального развития Забайкальского края 11.06.2013 исх. N 11-5719 о выделении иностранной рабочей силы для подрядных организаций, привлекающих рабочую силу для строительства социально значимых объектов в Забайкальском крае на 2014 год, согласно которому для заявителя исключено 310 человек (т. 2 л.д. 31-37);

заключение Государственной службы занятости населения Забайкальского края (протокол от 15.07.2013);

информация Министерства образования, науки и молодежной политики Забайкальского края, согласно которой заявленные ООО "СИ-2000" профессии, являются программами профессионального обучения, которые могут быть получены как самостоятельные профессии, так и в составе основной профессиональной образовательной программы подготовки квалифицированных рабочих, служащих, приведена таблица о количестве специалистов по указанным специальностям, выпущенных в 2013 году, и прогноз на 2014 год;

информация Службы занятости (л.д.43, т.2), согласно которой работодатель не участвует в мероприятиях активной политики содействия занятости населения, заявок на профессиональное обучение безработных граждан для последующего трудоустройства не подавал, в ярмарках вакансий не участвует;

заключение Управления Федеральной миграционной службы по Забайкальскому краю от 03.06.2013 исх. N 4/2-1852 о целесообразности привлечения иностранных работников в 2014 году. По информации Управления Федеральной миграционной службы по Забайкальскому краю ООО "СИ-2000" привлекался к административной ответственности по части 1 статьи 18.15 КоАП РФ за незаконное привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства.

Анализ приведенных заключений в совокупности позволил прийти к выводу о невозможности удовлетворения потребности ООО "СИ-2000" в иностранной рабочей силе за счет граждан Российской Федерации, в том числе посредством профессиональной подготовки и переподготовки безработных граждан. Наличие указанных заключений опровергает довод заявителя апелляционной жалобы о невозможности установления, как именно рассматривались заявки.

Поскольку доказательств принятия надлежащих мер, направленных на подбор работников из числа российских граждан ООО "СИ-2000" не представлено, с учетом указанных заключений и в соответствии с пунктом 18 Правил, Межведомственная комиссия правомерно отклонила заявку Общества на привлечение иностранных работников на 2014 год.

Как было указано выше, предложения исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации формируются на основе вышеназванного принципа приоритетного использования национальных трудовых ресурсов с учетом ситуации на рынке труда.

Несогласие заявителя с заключениями Службы занятости, Министерства образования и молодежной политики Забайкальского края, а также Управления Федеральной миграционной службы Забайкальского края не может быть принято судом апелляционной инстанции как влияющее на законность оспариваемого отказа, так как названные заключения не опровергнуты соответствующими доказательствами.

При этом суд апелляционной инстанции отмечает, что Межведомственная комиссия при рассмотрении заявок, анализирует представленные заключения в совокупности друг с другом, следовательно каждое отдельное заключение само по себе не является основанием для принятия того или иного решения.

Таким образом, отказ Межведомственной комиссии в удовлетворении заявки ООО "Сельхозинвест" о привлечении иностранных работников не противоречит закону, следовательно отсутствуют основания, предусмотренные статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для признания спорного отказа недействительным.

Учитывая фактические обстоятельства настоящего дела, как они установлены материалами дела и оценены судом по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции законно и обоснованно пришел к выводу о необходимости отказа в удовлетворении требований заявителя о признании незаконным решения Межведомственной комиссии Забайкальского края по вопросам привлечения и использования иностранных работников, оформленное протоколом N 2 от 15 июля 2013 года, в части отклонения заявки ООО "Сельхозинвест" о потребности в рабочей силе для замещения вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками на 2014 год и обязании данную комиссию восстановить нарушенные права и законные интересы ООО "Сельхозинвест" путем удовлетворения заявки общества на привлечение иностранных работников в 2014 году.

При указанных обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены в полном объеме, но не могут быть учтены как не влияющие на законность принятого по делу судебного акта. Оснований, предусмотренных статьей Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы, свидетельствуют не о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а о несогласии заявителя жалобы с установленными по делу фактическими обстоятельствами и оценкой судом доказательств.

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Забайкальского края от 27 января 2014 года по делу N А78-9664/2013, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четвертый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Забайкальского края от 27 января 2014 года по делу N А78-9664/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Возвратить Обществу с ограниченной ответственностью "Сельхозинвест" из федерального бюджета излишне уплаченную по платежному поручению N 70 от 14.02.2014 государственную пошлину в размере 1000 руб.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий судья

Д. Н. Рылов

Судьи

В. А. Сидоренко Е. В. Желтоухов